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中共海南省委海南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见
琼发〔2017〕32号
党中央、国务院高度重视耕地保护工作，要求坚持最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，将耕地占补平衡作为落实最严格耕地保护制度的重要内容。近年来，我省按照党中央、国务院决策部署，积极采取措施，严守耕地红线，严格落实占补平衡制度，耕地保护工作取得显著成效。随着国际旅游岛建设持续深入推进，我省耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护任务依然艰巨。为贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)、省第七次党代会及省委七届二次全会精神，切实把最严格的耕地保护和占补平衡制度落到实处，进一步加强生态文明建设，谱写美丽中国海南篇章，结合我省实际，提出如下实施意见：
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚定不移实施生态立省战略，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，充分发挥特区优势，将耕地保护纳入省及市县总体规划，坚持“多规合一”一张蓝图干到底，着力加强耕地数量、质量、生态、效益“四位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，确保实现耕地占补平衡、守住耕地保护红线，为加快建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南构筑更加坚实的资源基础。
(二)基本原则
——坚持生态优先。按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，将耕地保护作为生态文明建设的重要组成部分，为建设美好新海南打牢生态基础，树立保护耕地就是保护生态的意识，科学划定耕地保护红线，实行严格的规划管控，已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的永久基本农田绝不能随便占用。
——坚持严格管护。强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，坚决落实占一补一、占优补优、占水田补水田要求，确保耕地占补平衡中补充耕地数量不减少、质量不降低。
——坚持节约集约。优先利用存量建设用地，节约利用新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，做到不重复建设、不浪费资源、不粗制滥造，以更少的耕地占用、更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。
——坚持统筹协调。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，激励约束并举，完善监管考核制度，实现耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相统筹，耕地保护责权利相统一。
——坚持改革创新。适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求，突出底线思维、问题导向、靶向施策，改进耕地占补平衡管理方式，完善耕地保护和占补平衡制度，拓宽耕地后备资源来源，拓宽补充耕地途径，注重社会资金的运用，建立占用优质耕地补改结合、补充耕地指标交易调节机制，促进耕地保护与经济建设协调发展。
(三)总体目标。牢牢守住耕地保护红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于1072万亩，永久基本农田保护面积不少于909万亩，确保建成477万亩高标准农田。不断完善耕地保护和占补平衡政策制度体系，破解占补平衡难题，形成有利于加强保护和管理的耕地保护新格局，实现耕地保护与经济发展相统一。
二、严格控制建设占用耕地
(四)加强土地规划、计划及用途管控。结合“多规合一”改革，发挥规划整体管控作用，科学划定耕地保护红线，实行严格保护;划定耕地开垦区，实行“以补定占”的耕地占补平衡制度;优化建设用地布局，从严核定新增建设用地规模，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。完善土地利用计划管理体系，建立土地利用效益评价考核机制，对建设用地存量规模较大、利用粗放、产出效益低、补充耕地能力不足的市县，适当调减新增建设用地计划。从土地规划、用地计划上确保我省十二个重点产业、六类产业园区、“五网”基础设施、“美丽海南百镇千村”等项目建设。坚持农地农用原则，严格实行非农建设占用耕地的转用管控，严禁借“租赁”“流转”之机擅自改变农用地用途进行非农建设。切实衔接好土地行政执法与刑事司法工作，严厉打击破坏、占用耕地违法犯罪行为。
(五)严格永久基本农田划定和保护。各市县应按照耕地质量等别从高到低的顺序，优先将粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内的耕地，以及铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的优质耕地划定为永久基本农田。将永久基本农田划定作为总体规划内容，在海南省总体规划及各市县总体规划批准前先行核定并上图入库、落地到户，并与农村土地承包经营权确权登记相结合，将永久基本农田记载到农村土地承包经营权证书上。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审;农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准并补划数量质量相当的永久基本农田。严禁通过擅自调整市县总体规划，规避占用永久基本农田的审批。
(六)强化节约集约用地、减少建设占用耕地。坚持最严格的节约集约用地制度，实施建设用地总量和强度双控行动，落实“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降20%的目标任务。盘活利用存量建设用地，继续深入开展全省存量国有建设用地清理处置工作，全面查清存量国有建设用地数量、分布、开发利用等情况，有效处置和盘活利用闲置土地和低效用地。建立完善全省存量建设用地监测平台及实时监管机制，及时发现并处置闲置土地。全面实行商品住宅用地供应计划管理，在保障省内居民住房基础上，进一步减缩商品住宅用地规模。加快推进三亚市建设用地二级市场改革试点，完善竞争、有序的土地市场体系，引导产能过剩和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。 严格执行土地使用标准，规范建设项目节地评价，推广应用节地技术和节地模式，建立健全健康休闲产业用地标准体系，项目建设应优先盘活选用存量建设用地，控制新增建设用地规模，尽量不占或少占耕地。
三、改革创新耕地占补平衡管理
(七)严格落实耕地占补平衡责任。完善耕地占补平衡责任落实机制。各市县政府是本行政区域内落实耕地占补平衡的责任主体，政府主要负责人是第一责任人，对当地耕地占补平衡工作负总责。各市县政府应结合规划期内建设项目占用耕地情况及本行政区域内耕地后备资源情况，制定耕地占补方案和年度实施计划，采取有效措施予以落实。非农建设占用耕地的，建设单位是补充耕地义务人，必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。建设项目占用耕地所在市县政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以市县自行平衡为主、省内易地调剂为辅，落实补充耕地任务。对于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，按规定积极争取国家统筹补充耕地指标。完善耕地开垦费收缴使用管理办法，建立耕地开垦费收缴标准定期调整机制，保障耕地开垦资金。加强耕地开垦费收缴使用管理，禁止擅自减免、缓交和截留、挤占、挪用耕地开垦费。
(八)创新耕地占补后备资源形成机制。在市县总体规划中，落实省级总体规划确定的25.48万亩耕地开垦区划定任务，将耕地后备资源纳入耕地开垦区，并运用“多规合一”调整机制，保持规划期内耕地开垦区总量动态平衡，建立有效的耕地占补后备资源形成机制。拓宽补充耕地来源，在严格保护生态前提下，科学划定耕地后备资源范围，坡度25度以下、未纳入林地控制线且未按耕地管理、种植短期作物的园地及牧草地，符合实施土地整治条件的，可纳入耕地后备资源。
(九)拓展补充耕地途径。统筹安排耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入及其他涉农资金，用于实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经市县政府组织核定后可用于落实补充耕地任务。鼓励市县统筹使用相关资金实施土地整治和高标准农田建设。充分发挥财政资金作用，完善多元投资机制，鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式及其他利用社会资本方式，引导企业、农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。实施土地整治项目涉及占用土地及地上青苗附作物的，可由市县政府根据实际情况给予适当补偿，相关费用纳入土地整治项目工程概算。
(十)实施“补改结合”落实耕地占补平衡。因受资源条件限制，确实难以做到“占优补优、占水田补水田”的，按照中央政策规定，坚持政府主导、尊重农民意愿、积极稳妥推进原则，通过补改结合，在确保补足耕地数量基础上，结合实施现有耕地提质改造，落实耕地占优补优、占水田补水田的要求。建设项目占用旱地的，可用耕地开垦项目形成的旱地指标直接补充;占用水田的，可用耕地开垦项目形成的水田指标补充，也可用耕地开垦项目形成的旱地指标和旱地改造水田新增水田指标共同补充，实现耕地占补数量、质量双平衡。
(十一)强化全省耕地占补平衡指标统筹管理。各市县政府负责统筹落实本市县年度补充耕地任务，确保建设占用耕地及时保质保量补充到位,优先保障十二个重点产业、六类产业园区、“五网”基础设施等项目占补平衡需求。市县政府难以在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在省域内耕地后备资源丰富的市县调剂补充。建立公开高效的耕地占补平衡市场调节机制，建立全省统一的补充耕地指标公开交易市场，制定市场交易规则，规范市场交易程序，确保补充耕地指标有序交易。完善价格形成机制，综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，制定调剂指导价格。建立并完善“全省一盘棋”的耕地占补平衡统筹管理机制，统筹省级财政资金，实施省级耕地开垦项目，对市县组织实施的耕地开垦和提质改造项目新增的耕地指标，按2:8比例分配，分别纳入省级、项目所在市县耕地指标储备库。省级园区飞地项目涉及占用耕地的，经飞入地与飞出地市县政府协商一致，允许由飞出地市县政府落实补充耕地义务。
(十二)强化补充耕地质量管控及后期管护。市县政府要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理。项目竣工验收时，按照项目管理相关规定和标准规范，做好项目竣工验收，严格认定新增耕地数量，评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地，应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。省相关部门要做好对市县补充耕地的检查复核，确保数量质量到位，对补充耕地数量弄虚作假、质量不符合农业生产基本条件的市县，耕地保护责任目标考核不予通过。按照建管并重、权责明确、政府主导、群众参与原则，加强补充耕地后期管护，落实资金、明确责任，确保补充耕地长期持续发挥效益，实现耕地提高产能、农民增加收入。有条件的地区可以探索市场化手段，采取向社会购买服务的方式委托专业单位进行管护，加强耕地后期管护工作。
四、推进耕地质量提升和保护
(十三)大力推进高标准农田建设。根据全国高标准农田建设总体规划和全国土地整治规划的安排，由省发改部门组织完善全省高标准农田建设规划、省国土部门编制全省“十三五”土地整治规划，分解落实高标准农田建设任务，市县政府及省直各相关部门要按照职责分工，大力推进高标准农田建设，全面完成国家下达的高标准农田建设任务，增加耕地面积，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。建立政府主导、社会参与的工作机制，探索实行委托代建、购买服务等方式，支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体投资建设高标准农田，充分调动社会力量积极性。高标准农田建设情况要统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，实行在线监管，统一评估考核。
(十四)实施耕地质量保护与提升工程。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用,各市县政府应当组织实施对本行政区域内建设项目占用耕地特别是基本农田的耕作层进行剥离，用于补充耕地质量建设。在建设项目可行性研究阶段，建设用地单位要将耕作层剥离和存放等费用列入工程概算。建设用地报批时，要将建设用地单位编制项目用地耕作层剥离工作方案、耕作层剥离经费预算作为建设用地报批审查的重要内容。要将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围，实施提质改造，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量。加强新增耕地后期培肥改良，综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等，加速土壤熟化提质，实施测土配方施肥，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。
(十五) 统筹推进耕地休养生息。对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、中部山区河道旁台地、重要水源地15-25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草，重点在中部山区市县符合条件区域开展退耕还林还草，已划入退耕还林还草范围的耕地不再划为永久基本农田，不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目。加大轮作休耕耕地保护和改造力度，优先纳入高标准农田建设范围。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、轮作套作的保护性耕地制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。
(十六) 开展耕地质量等别调查评价与监测。各市县政府要落实保障资金，组织技术单位对本行政区域建设完成的土地整治项目耕地质量等别进行更新评价，全面掌握耕地现状变化及耕地质量建设引起的耕地质量等别变化情况。开展耕地质量等别年度监测评价工作，掌握耕地质量等别渐变区的耕地质量等别与产能变化情况，为科学实施耕地保护提供监测依据。
五、建立健全耕地保护补偿机制
(十七)加强对耕地保护责任主体的补偿激励。积极探索建立耕地保护补偿新机制，运用经济手段调动耕地保护责任主体积极性,实现耕地保护目标任务。积极推进涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度。鼓励市县统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织及农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。
(十八)实行跨地区补充耕地的利益调节。在保护生态条件的前提下，支持耕地后备资源丰富的市县有序推进土地整治增加耕地，补充耕地指标可向省域内其他市县调剂，补充耕地指标调剂收益由市县政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。支持占用耕地市县在支付补充耕地指标调剂费用基础上，通过实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对口扶持补充耕地市县，调动补充耕地市县保护耕地的积极性。补充耕地指标可采取市场化配置方式，以实现补充耕地指标调剂收益和保护耕地效益双提升。
六、强化保障措施和监管考核
(十九)加强组织领导。建立党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的共同责任机制，各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起主体责任，采取积极有效措施，严格源头控制，强化过程监管，确保本行政区域耕地保护责任目标全面落实。各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。
(二十)严格监督检查。充分利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，加强对永久基本农田动态监测，加强对土地整治过程中的生态环境保护，强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设，建立耕地保护数据与信息部门共享机制。健全土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规行为。加强对市县政府实施总体规划、履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查。
(二十一)推动完善相关法规政策制度。运用国家赋予我省的特区立法权，推动加强耕地保护和占补平衡改革立法。同时，研究制定耕地提质改造、旱地改水田的建设标准、补充耕地指标交易管理办法、耕作层土壤剥离再利用指导意见等政策文件，为加强耕地保护和占补平衡工作提供制度保障。
(二十二)建立完善责任目标考核机制。完善耕地保护责任目标考核办法，将耕地与永久基本农田划定保护情况、高标准农田建设任务完成情况、补充耕地任务完成情况、耕地占补平衡落实情况等纳入考核内容，健全考核评价体系，实行耕地数量与质量考核并重。经省政府批准下达市县政府耕地保护责任目标，作为考核依据。建立完善政府领导干部耕地保护离任审计制度，建立耕地保护责任目标考核奖励和问责机制，考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。
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