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河北省人民政府办公厅印发〈关于加快坝上地区生态环境治理修复实施方案〉的通知
冀政办字〔2018〕192号
承德、张家口市人民政府，省政府有关部门：
《关于加快坝上地区生态环境治理修复实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
河北省人民政府办公厅
2018年12月26日
关于加快坝上地区生态环境治理修复
实施方案
为建设首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，加快推进坝上地区生态环境恢复，提高坝上地区生态承载力，制定本实施方案。
一、生态现状
坝上地区地处河北最北部，是首都水源涵养功能区和生态环境支撑区的重要区域，包括张北、康保、沽源、尚义县全部和丰宁满族自治县、围场满族蒙古族自治县坝上部分及塞罕坝林场、御道口管理区、塞北管理区和察北管理区，区域内耕地面积620万亩；草原面积1737.15万亩，其中天然草原1699.56万亩、人工草地37.59万亩，草原综合植被盖度71.6%；林地面积（含特灌）567万亩，森林覆盖率23.4%；湿地面积304.5万亩；地下水开采量1.44亿立方米。
长期以来，坝上地区自然环境较为脆弱、发展方式较为粗放、财力支撑能力不足、贫困程度依然较深。由于自然、历史及掠夺式生产，加上干旱少雨、水资源短缺、风沙危害严重等原因，沙化土地面积已达1927.5万亩，占全省沙化土地面积的60.5%。植被退化、土地沙化、盐碱化草原面积已达918万亩，占坝上草原面积的54%；草原生态环境脆弱，长期高强度开发利用致使生物多样性锐减，草场超载过牧严重，区域理论载畜量400万羊单位，实际承载462万羊单位，超载率达15.6%；湿地萎缩加剧，24个面积1平方公里以上的淖泊已干涸20个；水源涵养保障能力弱化，水利基础设施薄弱，地下水严重超采，超采区面积2858平方公里，年超采量0.48亿立方米。只有充分认识这些问题并采取有效措施解决，才能促进坝上地区环境改善、绿色发展，为首都水资源和生态环境提供高质量、可持续安全保障。
二、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，大力实施乡村振兴战略，按照高质量发展的要求，加快推动京津冀协同发展战略，认真做好冬奥会筹办，大力推进区域生态文明建设和可持续发展，以建设首都水源涵养功能区和生态环境支撑区为目标，探索经济欠发达地区生态兴市、生态强市发展路径，大力调整优化农牧业结构，积极推进退耕还草还牧还林，加快生态环境治理修复，推进坝上地区形成生产、生态、生活并重，建设、保护、利用并举，生态良性循环的良好格局，为坝上地区绿色发展奠定坚实基础，为首都优质水源和优良生态环境提供坚强保障。
（二）基本原则。
统筹规划，综合治理。加强政策设计，统筹生态与经济、社会与环境、保护与发展，着眼于解决山水林田湖草等生态环境突出问题，发挥综合效益。
政府主导、多方参与。市、县政府负责组织实施本行政区域内生态环境治理修复工作，采取货币补偿、土地入股、合作开发等多种方式，引导社会资本、农业企业和广大农牧民积极参与。
生态优先、修治并重。强化生态优先意识，立足首都水源涵养功能区、生态环境支撑区功能定位，大力实施重点工程，加快生态环境治理修复，提高生态环境质量。
因地制宜、绿色发展。依托坝上地区资源禀赋和区位优势，以资源选方向，以资源定产业，合理确定比较优势明显、市场竞争力强的产业。
优化结构、种养结合。坚持以养定种、为养而种，大力推进农牧业产业结构调整，切实压缩高耗水作物，加快推进坝上种养循环、三产融合。
（三）任务目标。
生态环境支撑能力显著增强。到2022年，实施退化草地治理60万亩以上，草原综合植被盖度达到73%，草原生态环境明显改善。完成造林绿化206万亩,森林覆盖率达到28.2%，区域生态系统稳定性明显加强。
水源涵养功能明显提升。到2022年，确保湿地面积不缩减，重要湿地涵养水源、调节气候、净化水质生态功能有效提升。区域用水总量由1.59亿立方米调减到1.11亿立方米，地下水开采量由1.44亿立方米调减到1亿立方米，基本实现地下水采补平衡。
产业绿色发展模式基本形成。到2022年，加快以节水为导向的种植业结构调整，实施农作物休耕100万亩。农业污染得到有效控制，化肥、农药用量保持负增长，主要农作物肥料利用率提高到41%。探索出具有河北特色、符合当地实际的现代农业高质量、绿色发展之路。
农村人居环境明显改善。到2020年，村庄生活垃圾治理率达到90%，农村卫生厕所普及率达到80%左右，村容村貌得到根本改善，农村人居环境整治取得显著成效。
三、重点任务
（一）草原保护建设工程。大力推进退耕还草，在不改变土地利用现状的前提下，选择坝上地下水超采严重、生态严重退化、资源环境压力大、种植效益低的旱地实施退耕还草，提高饲草生产能力，发展现代草产业。加快治理退化草地，依托京津风沙源治理工程、草原生态保护项目，采取草地围栏封育、改良补播、典型沙化区治理、草地生物多样性恢复、飞播种草等方式，实施草原生态治理，建设10个万亩以上草原生态保护示范区。开展草原公园建设，每县启动建设1个示范型草原公园，打造具有浓郁草原风情的草原公园，谋划各具特色的精品休闲观光旅游线路，串联精品旅游项目。创建国家示范牧场，选择8个有实力的牧场，探索新型现代农牧业发展模式，优化产业结构布局，促进草食畜牧业提质增效，集中建设万亩以上示范区。到2022年，奶牛存栏稳定在20万头左右，肉牛出栏稳定在30万头左右，肉羊出栏稳定在150万只左右，畜禽粪污资源化综合利用率达到75%。（责任单位：省农业农村厅、省发展改革委）
（二）造林绿化工程。围绕防风固沙、水土保持，通过“退、封、造、改、限”等途径，多管齐下，多措并举，构建结构合理的绿色生态屏障。加大京津风沙源治理、退耕还林等工程实施力度，重点建设塞北林场、千松坝林场、御道口林场等规模化林场。因地施策、分类指导，坝上地区西部以恢复和建设疏林灌草景观为主，乔灌草相结合，增加地表植被；坝上地区东部以林为主，乔灌结合，营造多树种、多层次的防风固沙林，缓解风沙对京津地区的危害；接坝地区大力营造水源涵养林和水土保持林，适宜地区积极培育风景林。加大天然林和生态公益林资源保护力度，加快退化林分更新改造，积极发展森林生态旅游。到2022年，规划完成造林206万亩，其中人工造林88万亩，封山育林118万亩；森林质量精准提升212万亩，中幼林抚育320万亩。（责任单位：省林业和草原局、省发展改革委）
（三）湿地保护恢复工程。争取将坝上地区国家湿地公园列入国家保护工程范围，加快湿地自然保护区、湿地公园和湿地保护小区建设。坚持问题导向，依法依规整治，通过植被恢复、生态补水、湿地修复、退耕还湿还草、水鸟栖息地恢复等综合措施，对湿地进行系统治理，全面维护自然保护区内湿地生态系统的生态特征和基本功能，基本遏制湿地面积下降趋势，最大限度发挥湿地生态功能。重点推进2个湿地自然保护区、7个省级及以上湿地公园建设；选择面积较小、分布零散不适宜建立湿地自然保护区和湿地公园的区域，优先建立17个湿地保护小区，对坝上湿地生态脆弱区和遗鸥等珍稀鸟类栖息地进行保护与恢复。（责任单位：省林业和草原局、省发展改革委、省水利厅、省生态环境厅）
（四）压减地下水开采工程。按照水资源承载能力和“以水定地”要求，落实最严格水资源管理制度，完善省、市、县三级行政区域用水总量控制指标体系，严格控制地下水开采，坝上禁止开采区和地下水用水总量已经达到或超过控制指标的县（区），除法定情形外，一律不准新凿机井。强化水资源总量及地下水开采量刚性约束，按照《河北省实行最严格水资源管理制度》、《红线控制目标分解方案（2016-2020年）》将用水总量和地下水用水总量控制指标分县（区）、分年度进行分解考核。加快研究制定张家口取水井关停方案，全面排查取水井现状，适时组织实施超采区农业灌溉机井和城市自备井关停行动。大力发展节水灌溉，推广工程节水、农艺节水、管理节水相结合的综合节水技术措施，实施管灌、喷灌、微灌工程，到2022年，实施高效节水灌溉面积8万亩。（责任单位：省水利厅、省财政厅、省发展改革委、省农业农村厅）
（五）种植业结构调整工程。积极推进农业结构调整，加快压减水浇地蔬菜、马铃薯种植面积，改种莜麦、胡麻、杂豆等抗旱耐旱作物，不再抽取地下水灌溉，到2022年，退减水浇地40万亩，其中蔬菜种植14万亩、马铃薯种植26万亩。大力实施休耕轮作，选择生产条件差、种植效益低的旱地开展休耕，一个休耕周期为三年，休耕两年种植一年，休耕与种植交替进行，休耕期间种植箭筈豌豆等绿肥作物，通过压青实现养护地力、蓄水固土、保护生态。逐步扩大“水改旱”（旱作雨养）规模，开展退水还旱、实行旱作雨养种植，到2022年，休耕规模达到100万亩。保留的水浇地，凡是采用畦灌和喷灌等粗放方式灌溉的，2022年底前全部改为高效节水滴灌、水肥一体化，提高灌溉用水效率。（责任单位：省农业农村厅）
（六）“空心村”治理工程。对坝上地区空置率50%以上的村庄开展“空心村”治理，原有宅基地复垦后实施还林还草。涉及城乡建设用地增减挂钩的，产生的增减挂钩节余指标可在省域内调剂，或用于保障乡村产业发展的建设用地需求，节余指标跨省域调剂的，拆旧区复垦后可实施还林还草。积极发展土地股份合作，对拆旧复垦出的土地，采取确权确股不确地的方式，股份量化到集体组织成员，统一流转后实行规模经营，建设生态园区。引导支持农民的土地、林地、草地、农村宅基地使用权及房屋经营权等入股开展股份合作，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。引导农民自愿退出宅基地，探索采用货币补偿、养老金补助、住房置换等多种宅基地退出补偿方式。（责任单位：省农业农村厅）
（七）农村人居环境整治工程。在深度贫困村全面开展生活垃圾治理，建立适合坝上地区实际、方式多样的垃圾分类、收集和转运体系。鼓励开展垃圾分类试点，建立健全村庄保洁制度，推进垃圾源头减量化、收集分类化和处理资源化，推行户分类、村收集、乡（镇）转运、县集中处理。大力实施厕所革命，坚持农村改厕与新型社区建设、易地搬迁相结合，推进农村厕所退街、进院、入室，城镇污水管网可延伸覆盖到的村庄选择使用水冲式厕所；高寒缺水地区选择粪尿分集或双坑交替式厕所，合理新建卫生公共厕所。积极开展农村生活污水治理，优先治理集中式饮用水水源地、自然保护区周边的村庄和经济条件较好的村庄。有效整治村容村貌，大力推进村庄硬化、绿化、亮化、美化工程。稳步推进农村新型社区、产业园区、生态功能区“三区”同建，统筹推进农村新型社区建设，引导农民向社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中。（责任单位：省农业农村厅、省住房城乡建设厅、省卫生健康委、省自然资源厅、省生态环境厅、省水利厅）
（八）农业面源污染治理工程。坚持节本增效、提质降耗、资源节约、环境友好的原则，采取源头控制、过程拦截、末端治理与循环利用相结合，加强农业面源污染综合防治。大力推广化肥减量增效技术，推进施肥方式和施肥品种转变，提高科学施肥技术覆盖率。深入实施农药使用量零增长行动，推进统防统治与绿色防控融合，稳步提高统防统治率、绿色防控率、农药利用率。养殖大县整县推进实施畜禽粪污治理，积极开展畜禽养殖密集区治理，鼓励第三方和社会化服务机构参与畜禽粪污治理。加大秸秆综合利用扶持力度，加快推进秸秆收储运服务体系建设，开展秸秆综合利用试点项目，探索出可持续、可复制推广的秸秆综合利用技术路线、模式和机制。积极推进农膜回收与资源化利用,鼓励地膜使用重点县开展地膜回收利用试点，大力推广使用标准地膜，加快建设专业化回收网点，加强地膜使用、残留基础数据监测和评价工作。到2022年，畜禽粪污综合利用率达到75%，秸秆综合利用率稳定在95%以上，农膜回收率达到85%以上。（责任单位：省生态环境厅、省农业农村厅）
四、保障措施
（一）加强组织领导。有关市、县政府和省有关部门要高度重视坝上地区生态环境治理修复工作，列入重要议事日程，科学谋划、统筹部署、强力推进。省有关部门要依据本《实施方案》总体要求和重点工程，抓紧研究制定具体工作方案，在科学规划论证基础上，将建设任务目标逐一细化，按年度分解到县和管理区，加强调度协调督导，确保生态环境治理修复工作落到实处、取得实效。（责任单位：省有关部门，张家口、承德市政府）
（二）统筹整合政策。根据相关规划，按照“综合施策、集中支持、重点推进、分片治理”的原则，确定每年生态环境整治恢复的重点片区。依照“渠道不乱、项目不变、各记其功、各负其责”的要求，在重点片区统筹实施京津风沙源治理、退耕还林还草、草原禁牧、湿地保护、规模林场建设、压减地下水开采、种植结构调整、人居环境整治等项目，整合使用各项补助奖励资金，切实发挥政策叠加效应。（责任单位：省财政厅、省发展改革委、省农业农村厅、省水利厅、省林业和草原局，张家口、承德市政府）
（三）加大投入力度。继续实施退耕还草政策，争取国家发展改革委将我省坝上地区退耕还草列入新一轮退耕还草项目，按相应耕地平均产值确定安排退耕还草补助资金标准。积极争取京津风沙源治理等重大工程以及草原生态补奖、高产苜蓿示范基地创建、粮改饲等各项补助政策。城乡建设用地增减挂钩所获土地增值收益，按相关规定用于支持农业农村发展和改善农民生活条件。村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益，向当地农村人居环境整治倾斜。（责任单位：省财政厅、省发展改革委、省自然资源厅、省农业农村厅、省水利厅、省林业和草原局，张家口、承德市政府）
（四）强化财政金融支持。支持银行和保险等机构深度合作。各市、县政府在利用好财政对银保合作补贴和风险补偿、农业产业化增信基金及农业产业发展引导基金的同时，采取财政引导支持、银行和社会资本为主投资的方式，探索设立坝上地区生态环境治理修复专项基金，支持科技研发、成果转化等平台建设。（责任单位：省农业农村厅、省财政厅、省发展改革委、河北证监局、河北银保监局，张家口、承德市政府）
（五）推进改革创新。探索建立农牧民土地经营权流转管理服务体系，提升适度规模经营水平。大力支持采用绿色防控、生态养殖、资源循环利用等新技术、新装备、新模式，增强绿色畜牧产品的供给能力。积极引导农牧民以土地、草地等资源性资产经营权入股，采取“保底收益+按股分红”形式，分享产业链条增值收益。坚持谁受益、谁补偿、生态共建、共同发展原则，推动京津冀研究制定生态补偿方案，建立地区间横向生态补偿制度。（责任单位：省农业农村厅、省财政厅、省发展改革委，张家口、承德市政府）
（六）突出科技支撑。坚持用先进科学技术引导生态环境治理修复工作，发挥科研院所、高等学校的技术优势，加大合作力度，实施农科教联合。积极争取农业农村部设立集牧草繁育与种植、家畜品质改良和农产品检测于一体的综合工作站，指导退耕还草还牧工作。继续开展坝上地区草原培育及生态修复关键技术研究，重点在牧草种质资源创新、退化草地修复技术、草地资源利用优化配置等方面开展研究。加大对优良牧草品种及饲草加工贮存等国内外先进技术、机械设备的引进和推广，培育耐旱节水优质高效新品种，加快形成坝上地区现代产业发展模式。（责任单位：省科技厅、省农业农村厅，张家口、承德市政府）
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