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河北省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见
冀政办字〔2017〕85号
各市（含定州、辛集市）人民政府，各县（市、区）人民政府，雄安新区管委会，省政府各部门：
为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）精神，推进全省医疗联合体（以下简称医联体）建设和发展，经省政府同意，结合我省实际提出如下实施意见。
一、指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，立足实际，全面启动多种形式的医联体建设，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，提升基层服务能力。按照“双聚焦、三明确、四提高”的要求，逐步建立不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作模式，进一步推进分级诊疗制度建设，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
二、基本原则
（一）政府主导，稳步推进。坚持政府主导，中西医并重，以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构与布局、居民分布情况和群众健康需求，兼顾既往合作基础，以点促面、先易后难、稳步推进。
（二）坚持公益，明确责任。落实政府办医主体责任，维护和保障基本医疗卫生事业公益性。明确各种形式医联体功能、医联体成员单位责权利关系以及有关部门的职责，医联体内部建立责任共担和利益分配机制，理顺双向转诊流程，最大限度方便患者就医。
（三）创新机制，夯实基础。聚焦慢性病防治管理和贫困大病患者救治两项重点任务，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒和障碍，发挥三级医院引领作用。提高基层首诊率，提高二、三级医院患者下转率，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，增强群众就医获得感。
（四）便民惠民，群众受益。加强信息化建设，发挥中医药优势，融合健康养生、疾病预防、治疗、康复、管理，推动医联体建设与慢性病防治管理、贫困大病患者救治、基本公共卫生服务的有效衔接，助力打赢健康脱贫攻坚战。
三、工作目标
2017年，基本搭建医联体制度框架，全面启动多种形式的医联体建设试点。2017年8月底前，各市（含定州、辛集市）和省直各三级医院出台推进医联体建设与发展的实施方案。10月底前，三级医院要全部启动医联体建设工作，并发挥示范引领作用。2017年底前，省卫生计生、发展改革、人力资源社会保障等部门出台配套政策文件，有关制度框架和上下联动、分工协作机制基本形成；雄安新区和62个贫困县县级医院全部纳入医联体建设；每个市至少建成一个有明显成效的医联体。探索对纵向合作的紧密型医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。
2018年，进一步完善管理机制，扩大以三级医院为牵头单位的医联体数量和规模；着力推进以县乡一体化为重点的县域医疗共同体（以下简称医共体）建设，市40%以上的县建立医共体；围绕提高专科重大疾病救治能力，扩大专科（专病）联盟，形成3-5个区域特色专科中心；以助推县脱贫攻坚为重点，建立若干远程医疗协作网；深化京津冀专科联盟建设。
到2020年，全省各级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，省内多种形式的医联体实现全覆盖，形成较为完善的医联体政策体系，为建立分级诊疗制度奠定坚实基础。
四、主要任务
（一）逐步形成多种形式的医联体组织模式。结合分级诊疗制度建设实际，按照因地制宜、分类指导的原则，充分考虑地域分布、功能定位、服务能力、工作基础等因素，充分发挥军队、社会各类医疗资源作用，尊重基层首创精神，探索分区域、分层次、分类别组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。鼓励社会办医疗机构参与医联体建设。
1.在城市组建“1+X”医联体。以城市行政区域为基础，由设区的市政府主导，按照就近和自愿原则，由一所三级医院或能力较强的二级医院作为主体单位，联合区域内二级及以下医院（含中医医院，下同）、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构，以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、上下转诊、健康管理等为重点进行合作。既可组建人财物统一管理的紧密型医联体，也可组建以技术支持、双向转诊为重点的松散型医联体。
2.在城市与农村之间组建“1+X”或“1+1”医联体。以三级医院或能力较强的二级医院为主体单位，在已建立长期稳定对口支援关系基础上，通过托管县级医院或乡镇卫生院等方式组建多种形式医联体，主体单位可向县级医院或乡镇卫生院派驻管理团队和专家团队，重点帮扶县级医院或乡镇卫生院提升医疗服务能力与水平。同时，结合医联体建设和脱贫攻坚工作实际，适当调整主体单位的对口支援对象，突出主体单位在医联体内部的牵头引领作用，为受援医院提供设备、人员支持和技术、管理等精准帮扶。
3.在县域组建县乡一体化医共体。由县级政府主导，以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，在保证财政补偿政策和政府投入渠道不变的前提下，按照“三统一”（统一调配人力、设备等医疗资源，统一成员单位绩效考核办法，统一管理和参与医疗收入分配）原则，实行县乡一体化管理，并与乡村一体化管理有效衔接，组建紧密型医联体。通过发挥县级医院的县域龙头作用，形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制，整体提高县域医疗资源的配置和使用效率，构建三级联动的县域医疗服务体系。
4.跨区域组建专科（专病）联盟。以一所三级专科医院或三级医院的特色专科（专病）为主导，联合其他专科医院或医疗机构的相应专科，组建省内专科（专病）联盟。充分发挥国家级和省级重点专科（学科）的带动作用以及临床医学研究中心及其协同网络作用，以专科（专病）协作为纽带，补位发展，提高专科重大疾病的救治能力，探索建立专科疾病分级诊疗模式。有条件的专科医院或特色专科，可联合京津专科医院或特色专科，在现有合作基础上，组建京津冀专科（专病）联盟。
5.组建远程医疗协作网。由三级或二级医院牵头，应用“互联网+”技术，为基层、边远和欠发达地区医疗机构提供远程医疗、教学、培训、转诊等服务，最大限度提高优质医疗资源的可及性和利用效率。
省级公立医院除参加属地医联体建设外，可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，开展创新性协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动区域医疗服务能力提升。县域医共体要选择省内外三甲医院，建立长期稳定的合作关系，开展疑难危重疾病患者转诊、重点专科建设、人才培养和远程医疗合作。鼓励有条件的二级以上中医医疗机构，牵头组建以中医药服务为主的中医医联体。
（二）建立医联体组织架构，明确医联体主体单位和成员单位功能定位。在医院层面探索成立医联体理事会，制定章程，明确责任、权利和义务，完善医疗质量管理、双向转诊、绩效考核、收入结算与分配等制度。主体单位负责医联体日常运行管理，对成员单位进行管理指导、技术帮扶、质量控制和人员培训，做好成员单位疑难危重疾病患者的会诊和上转救治。成员单位承担常见病、多发病的诊疗和慢性病管理工作，做好医联体内上级医疗机构稳定期和康复期患者的下转治疗。二、三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者收治比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室根据就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。
（三）推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养，以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以及高血压、糖尿病、结核病等慢性疾病和严重精神障碍患者等。2017年底前，要将所有建档立卡贫困人口纳入签约服务范围。规范签约服务收费，需医保基金支付的签约医生或签约医生团队所在医疗机构应纳入医疗保险定点协议管理。探索对部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务，有条件的地方可以根据双向转诊患者就医需求，通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，方便患者就近就医取药。
（四）建立医联体内分级诊疗机制。医联体要根据疾病分级诊疗的标准和规范，结合自身实际，研究制定医联体内部双向转诊标准，建立转诊转院备案制度，重点畅通向下转诊通道。基层医疗卫生机构要落实首诊负责制，不得推诿病人，对符合上转条件的患者按规定程序引导、协助转诊到上级医院。对符合下转条件的患者，二、三级医院要在取得患者同意后引导其转到下级医疗机构继续治疗和康复；上级医院要安排相应专家定期到下级医疗机构查房，指导完善治疗方案，保障医疗质量和安全。同时，加强与养老服务机构合作，为患者提供一体化服务。医联体各成员单位要定期公布医疗服务信息，有序引导患者到基层首诊。
（五）建立医联体内分工协作和管理机制。充分发挥三级医院的牵头引领作用，统筹医疗、信息、设备、药品、专科技术等资源，针对成员单位需求，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作、在岗人员双向交流等形式，推广临床路径、诊疗指南以及新技术、新项目，普及中西医基层适宜技术和慢性病防治技术。在统一质控标准、确保医疗安全的前提下，推进医联体内检验检查结果互认。鼓励医联体内建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等优质资源共享平台，满足医联体内各成员单位需求。探索实行县域医共体成员单位财务统一管理、统一核算。其他形式医联体主体单位，应加强对成员单位的资金、设备和人力投入，其形成的收益按约定比例分成。医联体内应建立财务监管制度，主动接受审计和财政部门的监督。各医联体主体单位要成立转诊转院会诊专家组，对医联体内上转、下转和医联体外转患者进行把关，并加强同医疗保险经办机构的沟通，促进医联体间合作共赢。医联体理事会应建立运行考核机制，确保医联体规范运行。
五、保障措施
（一）改革医保支付方式。在医保基金总额控制的基础上，推进按病种、按人头、按服务单元、按疾病诊断相关组付费等复合型支付方式改革。启动医联体内部支付方式改革试点，开展日间手术试点、接续性医疗、护理服务等，探索医疗保险经办机构与医疗卫生机构的协商谈判机制；鼓励紧密型医联体或县域医共体试点推行医保费用“总额管理、结余奖励、超支分担”机制，统筹考虑医疗服务费用水平和医保基金支付能力，合理确定结算总额，打包给紧密型医联体或县域医共体。年度清算时如有结余，可拿出一定比例奖励给紧密型医联体或县域医共体，原则用于医联体内部基层医疗机构的业务发展、自主分配和提高医务人员待遇等。具体管理细则由试点地区卫生计生部门、人力资源社会保障部门制定。对不能实现人财物统一管理的紧密医联体，探索通过支付方式改革等，推动医联体内部形成责任、管理和利益等关系相对紧密的共同体。
建立完善考核办法和内部激励约束机制，促进医疗机构规范诊疗行为，控制医疗成本。将符合规定的中医药适宜诊疗技术纳入城镇职工、城乡居民医疗保险支付范围。认真执行门诊统筹政策和一般诊疗费政策，合理拉开不同等级医疗机构就诊报销比例，报销政策明显向基层和中医医院就诊患者倾斜，中医医院的医保报销起付线可执行当地同级综合医院下浮一级的标准。向上转诊的患者实行累计起付线政策，按照规定比例报销，向下转诊的住院患者不再另设基层住院起付线。对符合规定的通过家庭医生转诊的住院患者，免除转诊转院医保备案手续，降低住院起付线，提高报销比例，具体标准由统筹地区确定。
（二）完善财政投入政策。各地要落实政府办医主体责任和公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制，将财政补助经费与医联体内各医疗机构完成的工作数量、质量和群众满意度挂钩。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。各市、县（市、区）财政部门要加大医联体建设支持力度，配合有关部门重点支持紧密型医联体或医共体发展。
（三）完善人事制度。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的人事招聘、考核奖惩、职称晋升等办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。在县域医共体建立人才柔性流动机制，探索由县级公立医院对乡镇卫生院专业技术人员统一管理、调配和考核。探索实行村卫生室“村办院管”或“院办院管”运行模式，鼓励乡镇卫生院领办村卫生室，逐步将村卫生室转变为乡镇卫生院的延伸服务场所。在县域医共体试点推行县域内统筹使用乡镇卫生院人员编制，由县级人力资源社会保障部门会同卫生计生部门，按规定程序招聘专业技术人员，充实到乡镇卫生院工作。进一步鼓励县级医院人员轮流到基层服务，对于到乡镇卫生院工作一年以上的专业技术人员，在职称晋升和聘用方面给予政策倾斜。鼓励医联体主体单位和成员单位医务人员退休后到成员单位继续服务。
（四）完善薪酬制度。按照《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，医联体在保障单位正常运转和事业可持续发展的前提下，按照规定程序自主申报绩效工资总量，在核定的绩效工资总量内进行自主分配，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。完善绩效考核分配办法，实行全员绩效考核，把考核结果作为绩效工资发放的主要依据。医务人员到医联体内下级医疗机构工作，计入职称晋升前服务基层的工作时间。在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。
（五）完善医疗机构用药政策。医保药品报销目录中适当增加慢性病、多发病及相关专科药物的配备种类；遴选效果好、价格优、应用广的医疗机构中药制剂纳入医保支付范围。制定基层医疗机构慢性病用药管理的相关规定，进一步放宽用药种类和药量限制，满足慢性病患者在基层医疗机构的用药需求。加强对各级医疗机构合理用药监管，严格控制医疗费用的不合理增长。
（六）完善卫生信息化平台建设。加强规划设计，以推进“河北健康云”工程建设为核心，统筹建设省、市、县三级全民健康信息平台；积极探索“互联网+医疗”服务，利用互联网技术，加强分级诊疗信息平台和远程医疗平台建设，充分整合区域的医疗资源，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，优化转诊流程，简化转诊手续，实现与医联体成员单位之间的在线快速转诊。建立完善远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。
六、组织实施
（一）制定方案，统筹推进。各市政府要加强组织领导，参照本实施意见，于2017年8月底前制定适合本地实际的医联体建设的实施意见或工作方案，明确医联体建设目标、工作措施和保障机制。各有关部门要完善配套措施，建立协调推进机制，统筹推进医联体建设与发展。
（二）落实职责，创新体制机制。卫生计生和中医药管理部门要建立医联体建设报备和监管制度，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。机构编制部门要推动县域医共体县聘乡用制度改革。发展改革部门要完善医药价格政策。科技部门要会同卫生计生部门支持临床医学研究和科技成果转化。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保基金监管，开展医联体内部支付方式改革试点，推进医保支付方式和人事制度改革，完善绩效工资分配机制。国家开发银行河北省分行要发挥开发性金融“投贷债租证”综合金融服务优势，支持医联体及相关基础性建设。有关部门要加强联动互动，发挥政策叠加效应，保证各项措施落实。
（三）建立评价考核机制，确保工作质量。省卫生计生委、省中医药管理局要会同有关部门，建立医联体效果评估和绩效考核机制，将上级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，考核结果与人事任免、评先评优、医院评审、重点专科建设等挂钩。各地卫生计生部门要会同有关部门，通过调研、专项督查、定期评估等方式，及时掌握工作进度，指导各地有序推进医联体建设，保障医疗质量安全。
（四）加强培训宣传，引导科学就医。各地要加强医联体和分级诊疗政策培训，统一思想，形成共识。要切实加强舆论宣传，提高社会对医联体的认可度和支持度，引导群众转变就医观念和习惯，进一步强化“首诊在基层、大病去医院、康复回社区”的科学就医理念，逐步形成合理的分级诊疗格局。
河北省人民政府办公厅
2017年6月30日
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