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海南省人民政府办公厅文件
琼府办〔2016〕205号
海南省人民政府办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
为贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)精神，加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，切实解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等突出问题，经省政府同意，现就加强旅游市场综合监管有关事项通知如下：
一、制定旅游市场综合监管责任清单
(一)加强对旅游市场综合监管的统筹协调。省旅游市场综合整治工作领导小组负责统筹领导全省旅游市场综合监管工作。省旅游委牵头会同省旅游市场综合整治工作领导小组成员负责旅游市场综合监管的检查指导、明查暗访、督查督办、协调联络等工作，负责组织有关单位开展全省旅游市场安全、质量、秩序检查，负责对重大或跨区域的旅游投诉或举报、旅游违法违规案件进行督办;负责检查、指导、督办各市县和有关单位切实履行旅游市场综合监管责任。
(二)强化市县政府的领导责任。各市县政府对当地旅游市场综合监管负第一责任，全面负责本区域内旅游市场监管工作;指挥、协调本地区旅游市场综合整治工作领导小组各成员单位开展旅游市场综合整治;定期或不定期组织本地有关单位开展旅游市场综合执法检查;督查、督办本地有关单位按期处理和办结旅游市场综合整治中的重点问题或重点案件。
各市县政府要加快旅游业管理体制和执法机制改革创新，推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、工商旅游分局等“1+3”模式;要采取固定办公人员、固定工作经费、固定办公场所的方式建立常态化的旅游监管联合执法办公室，提升旅游联合执法效能。建立健全旅游执法机构，强化旅游质监执法队伍建设，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作。要在2016年底前建立或指定统一的旅游投诉受理机构，实现机构到位、职能到位、编制到位、人员到位。
各市县政府要制定本地相关部门旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、公开通报等方式，向社会公开旅游部门及相关部门职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项，强化综合执法协调监管的相关工作机制。
(三)明确各相关部门的监管责任。省级和各市县有关职能部门要充分发挥各自职能作用推进旅游市场综合监管，加快形成全省一盘棋的旅游市场综合监管格局。
旅游部门：依法承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任;负责牵头旅游市场秩序综合整治工作;牵头组织相关单位采取分片包干的形式，定期或不定期对旅游市场明察暗访、检查指导、督查督办;负责牵头对组织“不合理低价游”、强迫和变相强迫消费、违反旅游合同等违法违规行为的监管和查处;负责联合相关部门组织查处“黑社”、“黑导”等非法经营行为;主动配合参与打击涉及旅游行业的“黑车”、“黑店”、“黑船”等非法经营行为;负责对涉及其他职能部门职责的旅游投诉及案件进行转办等。
公安部门：依法严厉打击在旅游景区、旅游交通站点等侵害旅游者权益的违法犯罪团伙，及时查处强迫消费、敲诈勒索等违法犯罪行为。依法打击旅游市场暴力抗法及其他涉及社会治安、触犯刑律等行为;负责对各旅游经营场所治安秩序、消防安全的监管;协助旅游行政主管部门负责查处非法从事旅游业务的“黑社”、“黑导”的违法违规行为。
工商行政管理部门：依法查处旅游市场中的虚假广告、虚假或者引人误解的宣传、销售假冒伪劣商品、利用合同格式条款侵害消费者合法权益、垄断行为(价格垄断行为除外)、商业贿赂等不正当竞争行为及其他违法违规行为;重点打击支撑不合理低价游的旅游购物点、旅游景区景点以及旅游潜水、夜游、演艺等特种旅游项目的商业贿赂等违法违规行为。
交通运输部门：负责整治道路、水路运输市场秩序，严厉打击未经许可、超越许可事项从事旅游客运经营的行为;查处旅行社违规租用“黑车”从事旅游客运经营的行为;查处旅游车司机索要小费、擅自改变行程、欺客甩客行为;查处非法经营旅游车业务的“黑车”的违法违规经营行为;负责对交通运输部门在管养公路沿线范围内依法设置的景区、景点指示牌被遮挡的投诉处理等。督导市县交通运输主管部门加强出租汽车运营管理，大力整治出租车拒载、甩客、故意绕道、擅自涨价、不使用计价器打表收费等行为。
人力资源和社会保障部门：负责整治旅行社不与所聘导游签订劳动合同或与所聘导游签订虚假劳动合同的行为;整治旅游企业拒付、拖欠导游人员劳动报酬行为;整治旅游企业违反其他相关劳动法规的行为。
文化广电出版体育部门：负责整治旅游潜水市场的各类违法违规行为;查处旅游文化市场(包括大型演艺、空中表演、滑翔、潜水、水上体育旅游等相关项目)不规范经营行为;查处不符合安全和资质要求的文体旅游项目。
民族宗教部门：负责整治恐吓、胁迫游客烧高价香、强迫捐献功德款、以宗教名义诈骗游客钱财等现象和行为;查处违法违规设立功德箱;在公安部门配合下对假冒宗教教职人员借教敛财等违法违规行为进行查处。
海洋与渔业部门：负责牵头整治海上非法旅游工作，开展海上旅游市场专项整治;整治渔船船主非法招徕组织游客出海旅游的问题;查处未取得海域使用权用海及破坏海洋环境行为;查处无证经营或证照不全的“黑船”“黑潜水点”等违法违规经营行为。
林业部门：负责整治旅游景区违法占用、毁坏林地(湿地)，旅游企业或从业人员非法倒卖野生动物等破坏森林资源问题。
质量技术监督部门：负责查处旅游市场水果摊点、海鲜排档、旅游购物点计量器具以及出租车计价器等计量违法行为;查处生产假冒伪劣旅游产品的违法行为;负责对旅游景区景点客运索道、大型游乐设施、电梯、锅炉、压力容器、场内专用机动车辆等特种设备的安全监察。
食品药品监督管理部门：负责整治旅游团队餐饮服务单位存在的食品安全、食品卫生问题;负责对接待旅游团队的旅游餐饮单位资格进行审查;负责旅游景点、酒店的食品安全监督管理;与省旅游委共同查处导游带旅游团队到无团队接待资格的餐饮服务单位(酒店)用餐。
安全生产监督管理部门：依法履行安全生产综合监管职能，按照“党政同责、一岗双责、失职追责”的要求，指导、督促各市县和有关行业主管部门开展隐患排查治理、专项整治和安全生产大检查，坚决遏制重特大事故发生，落实应急管理措施，依法根据省政府授权牵头组织旅游安全事故的调查处理工作。
海事部门：负责依法整治辖区水上交通安全违法行为;负责调查处理辖区水上交通事故和船舶污染事故;负责依法履行海上搜寻救助职责和统一部署、指挥海上船舶防台风工作。
国税部门：依法承担组织实施法律法规规定的税、费征收管理责任，力争税款应收尽收;受理国税管辖的旅游行业税收违法案件的举报;牵头组织实施国税管辖的旅游行业税收专项检查和税收专项整治工作;负责组织、协调、督办国税管辖的税收违法行为的查处，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理等。
地税部门：依法承担组织实施法律法规规定的税、费征收管理责任，力争税款应收尽收;依照法定职权和程序对旅游业纳税人偷漏地方税收等违法行为严厉查处，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理等。
物价部门：负责旅游市场价格行为监管，严肃查处旅游行业经营者不执行政府指导价、不按规定明码标价、价格欺诈，以及达成价格垄断协议、滥用市场支配地位使用价格手段排除限制竞争等价格违法行为。依法受理游客对价格违法行为的投诉举报，切实保护消费者合法价格权益，整顿规范旅游市场价格秩序等。
商务部门：发挥打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组办公室的职能作用，协调有关成员单位，针对旅游纪念品市场侵权假冒问题，加大市场监管力度，维护消费者合法权益等。
通信管理部门：依法对电信和互联网等信息通信服务实行监管，承担互联网行业管理责任;督促电信企业和旅游互联网企业落实网络与信息安全管理责任，配合开展在线旅游网络环境和信息治理，配合处理网上虚假旅游广告信息等。
网信部门(互联网信息办公室)：依法清理网上虚假旅游信息，指导相关部门查处发布各类误导、欺诈消费者等虚假旅游信息的违法违规网站和账号等。
民航部门：依法承担航空运输和通用航空市场监管责任;依法查处民用航空企业侵害航空消费者权益的行为，维护旅游者机票退改签的合法权益;配合旅游部门共同治理旅游不文明行为等。
二、创新旅游市场综合监管机制
(四)加快推进综合监管体制改革。各市县政府要根据深化行政管理体制改革的精神，创新执法形式和管理机制，加快理顺旅游执法机构与政府职能部门职责关系，根据全省综合行政执法体制改革部署，具备条件的市县，稳妥推动旅游监管执法纳入综合行政执法范围。省旅游委要牵头有关部门做实省旅游监管联合执法办公室，逐步将联合执法、松散执法向综合执法实体转变。
(五)加快推进旅游标准化建设。各市县政府要出台鼓励旅游标准实施的相关政策，推进旅游各要素旅游标准落地实施;按照省相关部门部署，配合完善我省旅游标准体系，制定修订旅游新业态的产品标准、服务标准及质量控制规范;要持续推进旅游标准化试点工作，支持企业建立和实施企业标准体系，创建一批标准化名牌旅游企业。省旅游委、省质量技术监督管理局等相关部门要积极探索建立通过旅游标准化工作提升旅游业现代治理能力的工作机制。
(六)加强执法与司法相衔接。各市县政府要加强相关部门间的执法协作，完善旅游市场执法机构与公安机关案情通报制度，建立跨部门执法办案的长效工作机制，及时查处侵害旅游者权益的违法犯罪行为。省旅游委要牵头会同有关部门建立严厉打击“黑社、黑导、黑车、黑店、黑船”等违法行为的工作机制，明确旅游行政执法与刑事司法衔接的相关工作流程。
(七)完善旅游法律法规体系。及时修订《海南经济特区旅馆业管理规定》等规定;完善《海南省旅游条例》等有关旅游法律法规配套制度;针对在线旅游、邮轮旅游、医疗旅游、露营地旅游等新情况，出台具有针对性的管理规范。海口、三亚等市县探索建立综合监管机构法律顾问、第三方评价等制度。加强旅游法律法规普法宣传教育，将法律法规知识纳入旅游执法人员培训、导游考试、旅游企业等级评定范围。
三、全面提高旅游市场综合监管水平
(八)建立健全旅游诚信体系。省旅游委要牵头有关部门，定期汇总涉旅违法违规企业和从业人员的旅游经营服务不良信息，通过媒体向社会公开曝光。省工商行政管理局要牵头有关部门，及时将涉旅企业信用信息、经营异常名录、严重违法企业名单等内容在全国企业信用信息公示系统(海南)进行公示。各市县政府要建立旅游失信记录信息发布制度、游客不文明行为记录制度，健全跨部门失信联合惩戒机制，建立统一的旅游信用信息共享交换平台。
(九)推进旅游市场监管随机抽查。各有关部门要在各自职责范围内，规范相关市场秩序执法检查工作，提高监管效能。旅游部门要牵头会同有关部门建立旅游市场主体分类名录库和旅游市场主体异常对象名录库，全面推行“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布查处结果。要综合运用行政处罚、信用惩戒等措施，加大对违法行为、失信行为的惩处力度，强化随机抽查威慑力，引导相关市场主体自觉守法。
(十)严格规范旅游综合执法行为。要建立健全旅游市场综合监管的长效机制，旅游部门要牵头制定旅游行政处罚类别和流程、重大处罚决定建立合法性审查机制、旅游执法裁量权基准制度，进一步细化、量化行政裁量标准，合理规范裁量种类、幅度。制定实行旅游服务质量现场检查工作程序、检查标准、检查方式、检查人员守则等工作规范，以规范工作、规范执法。省旅游市场综合整治工作领导小组牵头相关部门建立督查督办制度，对旅游市场综合监管不力的要进行约谈，对影响旅游市场秩序的重大事件要实行督办问责。
(十一)健全旅游投诉受理联动机制。完善全省统一的旅游咨询投诉受理电话和旅游投诉案件的受理、登记、移交、结案等制度。畅通旅游服务热线与相关行业服务热线信息互通，及时处理旅游咨询和投诉，并在第一时间对外公布，回应社会关切，确保旅游投诉“有诉必接、有接必查、有查必果、有果必公布”。各市县政府要统筹协调有关部门及时妥善处置旅游投诉，根治旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题。
四、提高旅游市场综合监管保障能力
(十二)加强对旅游市场综合监管的监督。各市县政府、各有关部门要将旅游市场秩序整治和服务质量提升工作纳入政府质量工作考核。对接到旅游投诉举报查处不及时、不彻底以及不依法对旅游违法行为实施处罚的，对涉嫌犯罪案件不移送的，以及在履行监督管理职责中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、不作为和乱作为的，要依法依纪追究有关单位和人员的责任;构成违法犯罪的，依法追究刑事责任。
(十三)提升旅游市场监管信息化水平。积极推进旅游+互联网建设，利用旅游大数据开展旅游市场舆情、旅游投诉举报、旅游违法违规行为分析工作，提升海南旅游市场精准化监管能力。推进建立海南旅游运行监管及应急管理联动指挥平台，实现对全省旅游市场日常运行状况的实时监测预警和突发事件的应急指挥调度，有条件的市县可以建立旅游应急指挥平台和流量监控系统。健全电子行程单管理系统，将旅行社、导游、旅游车辆、景区、星级宾馆等涉旅企业信息、实时运行信息纳入系统，实现全省旅游行业质监执法的全程、动态、实时监管。依托全省统一的电子政务数据共享交换平台，推进与公安、工商、交通、人力资源社会保障等部门涉及旅游监管信息系统的对接，实现各相关政务部门旅游监管信息的汇集共享，提升海南旅游市场监管的业务协同能力和精准化水平。
(十四)加大旅游市场综合监管业务培训力度。省旅游委要采取集中授课、调研学习、交叉检查等方式加大对旅游综合监管人员的业务培训。各市县政府要加强对基层旅游市场综合监管人员的业务培训。所有旅游市场综合执法人员须经执法资格培训考试合格后方可持证上岗，全面提高执法能力和业务水平。
五、充分发挥社会力量加强旅游市场综合监管
(十五)落实旅游企业的主体责任。各旅游企业要积极践行旅游行业“游客为本、服务至诚”的核心价值观，依法规范旅游经营服务行为。旅行社要坚决抵制“不合理低价游”、强迫消费等违法行为。景区、购物店、潜水、夜游、演艺等企业要自觉抵制商业贿赂。旅游饭店、景区、交通、餐饮等企业要保障旅游者出游安全，提高服务品质。在线旅游企业要遵守公平竞争规则。各市场主体在旅游服务工作中要诚实守信、礼貌待客，共同维护海南旅游市场秩序。
(十六)发挥社会公众的监督作用。完善《海南省旅游市场违法违规经营行为举报奖励办法》，支持各市县建立旅游市场违法违规经营行为举报奖励机制。充分发挥旅游服务热线平台作用，鼓励社会各界积极提供各类违法违规行为线索。积极组织旅游服务质量社会监督员和旅游志愿者开展明查暗访，加强旅游市场监督。强化媒体的舆论监督，支持媒体曝光扰乱旅游市场秩序的典型事件。
(十七)发挥旅游行业协会的自律作用。强化协会“沟通、协调、服务、维权、自律”的基本功能，逐步将协会建成体制合理、功能完备、结构优化、行为规范的社会组织。旅行社、景区、旅游饭店等旅游行业协会要引导旅游经营者注重质量和诚信，提醒旅游者遵守旅游文明行为公约和行为指南，大力营造诚实守信、公平竞争、文明有序的旅游环境，为旅游者提供优质服务。
(十八)引导游客科学、理性消费。通过公益广告、新闻媒体、宣传手册等方式开展理性消费和文明旅游宣传，教育引导游客认清虚假宣传、不合理低价的危害。定期公布旅游线路诚信指导价，提醒游客不轻信虚假宣传，提高自我防范意识。普及旅游出行知识宣传，引导旅游者通过司法、人民调解等途径解决纠纷，提升旅游者依法维权、理性消费的能力。
各市县政府、各有关部门要充分认识进一步加强旅游市场综合监管的重要意义，强化组织领导，明确工作责任，认真贯彻落实加强旅游市场综合监管的各项要求。省旅游委要会同有关部门加强对本通知落实情况的指导、监督、检查，重大情况及时向省政府报告。
海南省人民政府办公厅
2016年8月23日
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