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青海省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见
青政办〔2018〕1号
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
为贯彻落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），加快推进生态文明体制改革，切实把生态文明建设纳入制度化、法制化轨道，经省政府同意，现提出以下实施意见。
一、充分认识健全生态保护补偿机制的重要意义
党的十九大明确提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。党中央、国务院高度重视青海生态文明建设，批准建立了三江源自然保护区，实施了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，有关支持青海经济社会发展的政策明确提出“加快建立生态保护补偿机制，完善一般性转移支付办法，结合国家级主体功能区规划，加大对国家重点生态功能区转移支付力度”。2016年8月，习近平总书记视察青海时提出“四个扎扎实实”重大要求，强调青海生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。近年来，全省上下认真贯彻党中央、国务院特别是习近平总书记关于生态环境保护的重大决策部署和要求，围绕加快“四个转变”，积极探索并有序推进生态保护补偿机制建设，初步形成了生态保护补偿政策体系框架，生态保护效益初步显现，生态文明建设取得阶段性成效，同时也存在补偿范围偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动体制机制尚不完善等问题。为此，各地区、各部门必须把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府决策部署上来，充分认识进一步健全生态保护补偿机制的重要意义，探索建立多元化生态保护补偿制度体系，以更加良好的生态保护成效惠及城乡群众，全力推进富裕文明和谐美丽新青海建设。
二、准确把握健全生态保护补偿机制的总体要求和目标任务
（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照“四个扎扎实实”重大要求，牢固树立新发展理念，加快推进“四个转变”，坚持生态保护优先理念，将生态保护建设贯穿经济、政治、文化、社会建设的各领域，不断完善转移支付制度，拓展资金投入渠道，全面建立、完善、落实多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围和对象，合理确定、提高补偿标准，有效调动全社会参与生态保护和建设的积极性，进一步筑牢生态安全屏障。
（二）基本原则。
1.总结经验，稳步推进。在总结三江源生态保护补偿试点工作经验基础上，将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合，因地制宜选择生态保护补偿模式，不断完善不同领域、区域生态保护补偿机制政策措施，小步快走，合理补偿，稳步推进全省生态保护补偿的制度化、规范化建设，提高生态保护成效。
2.统筹协调，突出重点。按照统筹区域协调发展要求，将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发和集中连片特困地区脱贫攻坚等战略有机结合，重点在三江源草原草甸湿地生态功能区屏障、青海湖草原湿地生态带、祁连山地水源涵养生态带等“一屏两带”重点生态功能区开展生态保护补偿，促进绿色转型发展，努力实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动和互利双赢。
3.权责统一，合理补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，落实生态环境保护责任，确保利益相关者责、权、利相统一。推进生态保护补偿政策框架和标准体系建设，强化部门间生态保护补偿协作，加快形成“受益者付费、保护者得到合理补偿”的运行机制。
4.政府主导，社会参与。充分发挥政府对生态保护补偿的主导作用，加强制度建设，完善政策措施，创新体制机制，拓宽补偿渠道，加大政府购买服务力度，健全完善生态补偿评估机制，引导社会力量和公众积极参与生态保护建设，推动重要生态功能区经济社会发展。
（三）目标任务。
到2020年，在“一屏两带”等重点生态功能区，实现草原、森林、湿地、荒漠、水流、耕地等重点领域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得一定成效，多元化补偿机制初步建立，生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制基本形成，草原、森林、湿地、水流、耕地等生态系统得到有效休养，构建符合实际和具有我省特点的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。
三、健全完善生态保护补偿机制细化各领域重点任务
（一）草原。积极争取中央将未纳入草原生态保护补助奖励政策的草原面积纳入补助范围。结合新一轮草原生态保护补助奖励政策的实施，落实天然草原禁牧补助和草畜平衡奖励政策，建立完善绩效考核奖励制度，合理提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准，加大对人工饲草地和牲畜棚圈等建设的支持力度。（省农牧厅、省财政厅、省发展改革委）
（二）森林。积极争取中央将位于江河源头、江河两岸、荒漠化和水土流失严重区等生态十分脆弱的区域和地段纳入中央财政森林生态效益补偿基金范围。统一国有国家级公益林、集体及个人所有国家级公益林补偿标准，逐步提高补偿标准，建立地方公益林补偿标准动态调整机制。探索和完善以政府购买服务为主的公益林管护机制。（省林业厅、省财政厅、省发展改革委）
（三）湿地。积极争取中央将我省国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园、省级重要湿地纳入湿地生态效益补偿范围。探索开展退耕还湿试点，适时扩大试点范围。落实湿地总量管控，编制青海省重要湿地名录，建立和规范湿地用途监管机制。强化湿地保护和恢复，建立健全各类湿地公园管理体系，积极推进国家湿地公园建设。（省林业厅、省农牧厅、省水利厅、省环境保护厅、省财政厅、省发展改革委）
（四）荒漠。在有代表性区域开展沙化土地封禁保护试点，将生态保护补偿作为试点重要内容。加强沙区资源和生态系统保护，探索制定青海省荒漠生态保护补偿试点办法，研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施，切实保障相关权益。（省林业厅、省农牧厅、省财政厅、省发展改革委）
（五）水流。在三江源等江河源头区、黑泉水库等重要饮用水水源地、青海湖等水产种质资源保护区、湟水河等重要河流敏感河段和水生态修复治理区开展生态保护补偿工作。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。（省水利厅、省环境保护厅、省农牧厅、省财政厅、省发展改革委）
（六）耕地。完善耕地保护补偿制度，建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，对土壤严重污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。结合我省实际，逐步将25度以上陡坡耕地退出基本农田，纳入退耕还林还草补助范围。研究制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。（省国土资源厅、省农牧厅、省环境保护厅、省水利厅、省林业厅、省财政厅、省发展改革委）
（七）基础教育。完善教育补偿制度，在总结“1＋9＋3”教育经费保障政策、异地办学奖补政策实施经验基础上，结合十五年免费教育，修订完善《三江源地区“1＋9＋3”教育经费保障补偿机制实施办法》和《三江源地区异地办学奖补机制实施办法》，确保政策紧密衔接切合实情，补偿标准实现动态调整。（省教育厅、省财政厅）
（八）转移就业。完善就业补偿制度，进一步加强藏区农牧民技能培训力度，提升就业能力，加大转移就业规模，提高转移就业质量。统筹整合各类就业培训资金，增强职业技能培训的针对性和实效性，提高就业资金使用效益。不断加大对重点生态功能区投入力度，修订完善《三江源地区农牧民技能培训和转移就业补偿机制实施办法》，全面发挥补偿政策导向作用，促进当地农牧民生产生活转型。（省人力资源社会保障厅、省财政厅、省农牧厅、省扶贫局）
（九）生态移民。完善生态移民补助制度，对生态移民补助实行动态管理，严格把关移民进入和退出，对生活困难的生态移民给予补助。修订完善《青海省三江源自然保护区生态移民困难群众发放生活困难补助管理办法》和《生态移民燃料补助费发放管理办法》，确保生态移民移得出、稳得住、能融入、成市民。（省发展改革委、省财政厅、省扶贫局）
四、推进生态保护补偿体制机制创新
（一）建立稳定投入机制。全面贯彻落实《关于优化全省财政支出结构的实施意见》，进一步调整优化财政支出结构，考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，逐步增加对重点生态功能区的转移支付力度。统筹中央和省级预算内投资，对重点生态功能区的基础设施建设予以倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性项目。完善森林、湿地、草原、水资源、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强生态保护补偿资金使用的监督管理，切实强化工作考核和资金使用效益。（省财政厅、省发展改革委、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅）
（二）完善生态保护补偿政策。划定并严守生态保护红线，继续推进生态保护补偿试点，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。建立健全自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、湿地公园和地质公园等各类保护地的综合生态保护补偿政策。支持在三江源国家公园及祁连山国家公园内扩大生态公益管护岗位设置范围，确保生态资源安全。（省环境保护厅、省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省农牧厅、省住房城乡建设厅、省林业厅、三江源国家公园管理局）
（三）构建一体化生态管护体制。立足我省生态保护实际，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，加快推进各有关部门生态管护职能融合，实现草原、森林、湿地、荒漠、水流、耕地管护由部门分割向“多方融合”转变，努力构建全区域、全方位、全覆盖的一体化管护格局。通过政府购买服务形式，不断充实管护力量，鼓励社会力量积极参与生态管护。进一步完善管理机制，修订完善各类管护办法，规范管护行为，提高管护效益和质量。（省发展改革委、省财政厅、省农牧厅、省水利厅、省林业厅、省国土资源厅、省扶贫局、三江源国家公园管理局）
（四）发挥对口援助优势。发挥对口援青政策、资金优势，鼓励各地区与援助省份通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式探索生态保护补偿新路径，特别是在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、生态脆弱或受威胁严重的典型流域与对口援助省份深入开展合作，利用对口省份经验优势、人才优势，拓宽受援助地区生态保护补偿思路，构建新型生态保护补偿格局。（省发展改革委、省财政厅、省农牧厅、省水利厅、省林业厅、省国土资源厅、省扶贫局）
（五）推进横向跨流域生态保护补偿。根据国家关于推进横向跨流域生态保护补偿有关政策要求，按照“谁受益，谁补偿”的原则，结合我省实际，在我省部分跨流域河流开展横向生态保护补偿试点工作。支持通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。（省财政厅、省发展改革委、省国土资源厅、省环境保护厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅）
（六）健全配套制度体系。加快建立生态保护补偿标准体系，根据各领域和不同类型地区特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。加强生态监测能力建设，完善重点监控点位布局和自动监测网络，修订《青海省重点生态功能区生态环境监测与评估暂行办法》，完善监测评估指标体系。研究建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度。加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构，建立生态服务价值评估体系。健全自然资源资产产权制度，建立统一的确权登记系统和权责明确的产权体系。强化科技支撑，深化生态保护补偿理论和生态服务价值等评估研究。（省环境保护厅、省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅、省统计局）
（七）创新政策协同机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点，加快形成损害生态者赔偿的运行机制。加快推行第三方环境治理。完善生态产品价格形成机制，使保护者通过生态产品交易获得收益。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资等机制，培育和发展交易平台。探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易方式，推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点，逐步建立碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。（省环境保护厅、省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅、省质监局、省统计局）
（八）结合生态保护补偿推进精准脱贫。各类生态保护补偿资金、重点生态功能区转移支付、国家重大生态工程项目资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行优先给原住居民以集体股权方式进行补偿。（省扶贫局、省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅、省统计局）
五、完善保障措施
（一）强化组织领导。各级政府各有关部门要把建立和完善生态保护补偿机制作为推进生态立省战略的一项重要工作，紧密结合本地区实际和本部门职能，切实加强领导，健全工作机制，树立项目意识，以项目为载体，积极争取国家支持，强力推进实施。加强区域、部门间的沟通协调，建立生态保护补偿联席会议制度，组织开展政策实施效果评估，研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题，加强对各项任务的统筹推进和落实。
（二）加强督促落实。各有关部门要紧盯国家层面的政策研究和顶层设计，加强汇报沟通，积极争取支持，进一步细化和完善配套政策，尽快出台实施推进落实的政策措施，对贯彻落实情况进行监督检查和跟踪分析。切实做好环境保护督察、审计和监察工作，对生态保护补偿工作落实不力的，依法依规追责。
（三）加强舆论宣传。加强生态保护补偿政策解读，及时回应社会关切。充分发挥传统和新兴新闻媒体作用，依托现代信息技术，通过典型示范、展览展示、经验交流等形式，引导全社会树立“生态产品有价、保护生态人人有责”的意识，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。
青海省人民政府办公厅
2018年1月2日
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