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青海省人民政府办公厅关于印发青海省推进财政资金统筹使用实施方案的通知
青政办〔2016〕190号
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
《青海省推进财政资金统筹使用实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
2016年10月11日
青海省推进财政资金统筹使用实施方案
为贯彻落实《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）精神和省政府相关要求，优化公共资源配置，盘活各领域沉淀财政资金，提高财政资金使用效益，促进全省经济社会持续健康发展，特制定本实施方案。
一、重要意义
近年来，各地区、各部门按照“先易后难、先行先试”的思路，综合采取加大政府性基金预算滚存结余调入一般公共预算力度，推进涉农、科技资金优化整合，积极整合财政部门内部有关资金，健全完善预算稳定调节基金制度，有效盘活财政存量资金等措施，积极探索创新财政资金统筹管理使用，为保障发展急需的重点领域和民生相关支出提供了财力支撑。但与适应形势变化和深化改革的要求相比，当前存在的问题和不足也日益凸显，突出表现在：政府预算体系间衔接不够紧密，财政统筹能力较弱；部分资金安排仍采取以收定支、收支挂钩、切块安排的模式，分配使用不够科学；重点科目资金及跨部门整合协调沟通不够顺畅，财政资金使用分散、效益不高；部分项目前期准备不够扎实，财政存量资金结存规模依然较大；预算支出定额标准体系不够完善，造成部分资产配置闲置、浪费等。
推进财政资金统筹使用，是创新宏观调控方式和深化财政改革的重要内容，是用足用活积极财政政策、支持推动供给侧结构性改革的关键举措，也是有效应对经济下行、缓解财政收支矛盾的现实需要，有利于优化财政资金配置，增加资金有效供给，全面提升财政资金使用绩效。各地区、各部门要充分认识推进财政资金统筹使用的重要性、紧迫性、艰巨性，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，全力推进财政资金统筹使用各项措施落地见效。
二、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照中央和省委、省政府的决策部署和新修订的预算法有关规定，围绕推动建立现代财政制度，以打破资金使用条块分割，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金为主要目标，有序推进财政资金优化配置，把“零钱”化为“整钱”，集中财力，有计划、分步骤地统筹用于发展急需的关键领域和薄弱环节，为推动全省经济发展升级和民生改善提供有力财力支撑。
（二）基本原则。
注重绩效。凡支出项目安排要体现中央和省委、省政府的决策部署，与预期经济社会绩效目标相结合，加快构建与预算执行进度、监督检查结果、实施效果等挂钩的运行机制，全面提升财政资金配置效率和资金使用效益，把有限的财政资金重点用于加大补短板。
统筹协调。探索构建新型预算统筹配置和管控方式，强化相关规划衔接融合，加快改变财政资金“撒胡椒面”和“打酱油的钱不能买醋”的现状，集“零钱”为“整钱”，变“死钱”为“活钱”，做到以事定钱、钱随事走，切实发挥财政资金统筹整合聚集效应，避免重复安排支出和固化投向。
远近结合。坚持问题导向，既要立足当前，充分考虑实际情况，先行解决支出预算执行偏慢、结存资金较大的突出问题，着力于避免形成新的财政存量资金；又要着眼长远，统筹加大各类资金整合力度，完善政府预算体系，提升预算管理水平，建立规范管理的长效机制。
多方联动。既要善于总结和推广已有的成功经验和做法，继续推进有效措施，用改革创新办法推进财政资金统筹使用；又要通过推进财政资金统筹使用，充分调动各地区、各部门的工作积极性，持续推进简政放权、放管结合，转变政府职能，提高政府治理能力。
依法依规。妥善处理好授权和放权的关系，既要加强指导监督，严格按照预算法及有关法规规定，规范分配使用各类财政资金，推进财政资金统筹使用；又要结合实际推动修改相关的预算资金管理办法，下放权限，权责匹配，注重运用法律和制度规范预算管理。
（三）目标任务。
推进财政资金统筹使用要与深化财税体制改革结合起来，统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革。要以问题为导向，坚持改革创新，大力推进财政资金统筹使用，不断提高财政资金使用效益，促进经济社会持续健康发展。
近期目标是：2016-2017年，盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展，初步建立财政资金统筹使用机制，促进财政资金在稳增长调结构惠民生促改革防风险上加力增效。长远目标是：到2020年，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，推动建立现代财政制度。
三、具体措施
（一）增强政府预算统筹调控能力。
1.加大政府性基金转列、调入一般公共预算力度。加大政府性基金预算转列一般公共预算力度，对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目，三年内逐步调整转列一般公共预算，并统筹使用。从2016年1月1日起，将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费等基金转列一般公共预算。加大政府性基金预算调入一般公共预算力度，对政府性基金预算中与一般公共预算投向类似的资金，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，形成政策合力。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。2.加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度。从2015年起逐步提高国有资本经营收益上缴比例，到2020年达到30%。同时，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例。国有资本经营预算除调入一般公共预算外，支出范围限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面，一般公共预算安排用于这方面的资金逐步退出。
3.推进专项收入统筹使用。按照国家部署，逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，力争2018年全面完成。2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、排污费等专项收入专款专用规定，相关领域支出列入同级预算统筹保障。新出台的税收收入或非税收入政策，一般不得规定以收定支、专款专用。
4.清理、整合、规范并统筹使用各类非税收入。结合投融资体制改革和政府职能转变，取消政策效应不明显、不适应市场经济发展的政府性基金和专项收入项目，归并征收对象相同、计征方式和资金用途相似、重复设置的政府性基金和专项收入项目。实行政府性基金和专项收入目录清单管理，定期向社会公开有关情况，提高政策透明度，接受社会监督。深化综合预算改革，加大行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入等非税收入统筹使用力度，部门非税收入年度执行中超预算部分，全部由同级财政统筹使用，实现收支彻底脱钩。
（二）加大重点科目资金优化整合力度。
5.推进科技资金优化整合。按照国家部署，优化整合省级财政科技计划（专项、基金等），围绕科技计划功能定位，整合为重大科技专项、重点研究与转化计划、企业技术创新引导专项（基金）、基础研究计划、创新平台建设专项五类，更好地支持实施创新驱动发展战略，促进科技与经济融合发展，推动产业结构优化升级。
6.推进教育资金优化整合。按照事权与支出责任相匹配的原则，优化各级政府教育资金支出投向。优化学前教育专项，大力发展公办幼儿园，鼓励和支持社会力量举办普惠性幼儿园，均衡配置学前教育资源。整合义务教育专项资金，促进义务教育均衡发展，重点实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，提升教师素质等工程，逐步缩小区域、城乡、校际差距，促进教育公平。统筹职业教育专项资金，重点支持现代职业教育体系建设，推动职业院校协调发展，促进职业教育质量提升。优化高等教育专项资金，完善高校预算拨款制度，增强高校经费统筹能力。
7.推进节能环保资金优化整合。按照加快推进生态文明建设总体要求，将现有节能环保领域资金按照节能减排、环境监测监察、大气污染防治、水污染防治、土壤环境修复治理、生态恢复保护等六类进行统筹整合。
8.推进涉农资金优化整合。深入推进各个层面的涉农资金整合统筹，逐步将省级涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发、气象等七类，突出创新涉农资金管理使用机制，发挥财政资金导向作用，引导金融、社会资金投入，提高资金使用的整体效能。
9.推进贫困县涉农资金优化整合。根据中央支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见精神，统筹整合使用财政涉农资金，加快建立“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，提高资金使用精准度和效益。对安排试点县的农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金，由试点县统筹用于扶贫开发，重点用于产业精准扶贫项目，省级不限定资金在试点县的具体用途。未开展试点的县，也要结合当地产业扶贫规划，加强与上级各项涉农资金的衔接，加大资金统筹安排力度，提高资金安排使用的规模效应。
10.推进医疗卫生资金优化整合。将省级医疗卫生领域资金整合为医疗保障、公共卫生服务项目、医疗卫生重点事业发展、计划生育、食品药品安全等五类。在此基础上，按照国家部署，积极推进公共卫生服务项目、计划生育、食品药品安全专项资金整合，进一步优化支出结构，重点支持基本公共卫生、重大疾病预防控制、妇幼健康、计划生育、食品药品安全等领域。
11.推进公共文化资金优化整合。进一步优化公共文化服务体系建设资金支出结构，将各类预算安排的公共文化服务资金，优化整合为基本公共文化服务、文化遗产保护传承、艺术创作和人才培养、文化宣传交流等四类，推动重大文化惠民项目实施，促进公益性文化事业繁荣发展。
（三）推进预算编制与预算执行统筹协调。
12.提高预算编制科学化规范化水平。完善综合预算制度，部门各类收支必须全部纳入部门预算。严格控制代编预算规模，对确需代编预算的事项，应报同级政府批准，并在当年6月30日前下达；逾期未下达的，收回同级财政总预算统筹使用。严格预算调整，硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费等解决外，一般不出台增加当年支出的政策，必须出台的政策，应通过以后年度预算安排资金。
13.加强转移支付和部门预算项目统筹。提高转移支付提前下达比例，下级政府应将上级提前下达转移支付足额编入本级预算，并与本级财力统筹安排；未提前下达的经常性项目，下级政府也应参照往年规模编入预算，并及时组织实施。对执行中上级下达的转移支付资金，要与本级同类预算做好衔接，提高预算资金配置效率。加强转移支付和部门预算项目的统筹，减少执行中的预算级次调整。
14.强化财政资金跨部门和部门内部统筹。推进跨部门资金的统筹使用。同一工作事项，原则上明确由一个部门负责，资金相应列入其部门预算；确需由多个部门负责的，应按照项目和资金性质明确牵头部门，并按照部门预算管理规定分别列入各自部门预算，减少部门间横向分配资金。推进部门内部资金的统筹使用。厘清基本支出和项目支出的内涵界限，除经费自理事业单位外，项目支出一般不得用于本部门编制内人员经费支出。严格控制每个部门管理的专项资金项目个数，同一支出方向不得重复设立专项资金，政府支出功能分类项级科目下不再拆分成不同的专项资金。
15.推进跨年度预算的统筹协调。建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等方式弥补。积极推进中期财政规划管理，切实提高财政政策的前瞻性、统筹性和稳定性。做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行，未列入中期财政规划的重大项目，原则上不得列入年度预算。加强部门预算总量约束，预算部门在编制下年度预算时，同步编制部门三年滚动财政规划。
16.统筹使用政府债务资金。加大存量债务资金和新增债务资金的统筹使用力度。结合地方政府存量债务清理甄别工作，对尚未使用的存量债务资金，按规定分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，与新增债务资金统筹安排使用。加强库款管理与债务发行的统筹协调。省级根据库款余额安排债务发行的规模和节奏，促进库款管理与债务发行有机结合。稳妥做好库款垫付，库款较高的地区，在严格保障财政支出需要的前提下，债券发行之前可在债券分配额度之内予以垫付，确保债券资金及早发挥效益。
（四）推进财政存量资金的统筹使用。
17.推进结转结余资金的统筹使用。对项目净结余和连续两年未用完的结转资金，一律收回同级财政统筹使用，属于省财政资金支持超过两年未使用的结转资金，由省级财政收回。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目，可不结转的项目不再结转。各级财政除国库集中支付结余外，一律不得按权责发生制列支，已按权责发生制核算的非国库集中支付结余资金，要在2016年年底前使用完毕。
18.推进预算稳定调节基金的统筹使用。规范年度超收收入使用管理，没有设立预算稳定调节基金的应尽快设立。一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金在编制年度预算调入使用后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额（含对下级转移支付）的5%。
19.统筹结合财政存量资金与预算安排。将部门结转结余规模作为预算编制的重要依据，对整体支出进度慢、存量资金规模较大的部门，原则上不再安排项目资金增量。对财政拨款结转占当年财政拨款预算超过10%的部门，应按一定比例相应核减其下年公用经费或项目支出规模。对当年预算下达后由于政策调整或项目发生重大变更等因素，年内难以形成有效支出的项目，应及时调减预算，避免形成新的结转。对财政存量资金规模较大的地区，相应核减对其下年转移支付规模。
（五）推进项目资金的规范管理和统筹使用。
20.及早落实项目实施条件。按照“三年滚动两倍储备”的要求，提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，需履行主管部门报批手续的，及时报相关部门核准，确保预算一旦批复或下达，资金就能实际使用。
21.加快项目预算批复和下达进度。预算经同级人大批准后，要严格按规定时间及时批复、下达并拨付资金。对据实结算项目，要采取当年列入部门预算或上半年预拨、下年清算方式，加快预算执行进度。强化年度预算理念，项目跨年度实施的，要根据资金需求情况分年下达预算。
22.发挥项目库基础支撑作用。所有申请财政支持的项目原则上都要通过项目库申报，申请中央预算内及省级预算内资金的项目，均须纳入三年滚动投资计划，未入库项目原则上不予安排财政资金；入库项目均需完整填报资金来源、项目实施期限、绩效目标等项目信息，作为项目审核和管理的依据；实施项目全周期、全链条滚动管理，逐步完善项目退出机制。
（六）推进预算安排与资产配置有机结合。
23.切实加强行政事业单位资产管理。全面摸清行政事业单位资产底数，对各类资产分门别类加强管理，严格执行政府公物仓制度，对行政事业单位资产实行政府采购、规范调配、统一处置，促进资产共享共用和合理流动，提高资产配置使用效率。
24.健全支出定额标准和资产配置标准体系。进一步健全完善预算支出定额标准体系，加快制定完善实物资产配备标准体系，发挥资产配备标准在预算编制和管理中的基础性作用。建立资产配备标准管理制度，结合物价水平、技术发展和实际需要等因素适时进行动态调整，节约使用财政资金。
25.推行新增资产先行报请程序。各部门在编制下年度预算前，要结合存量资产设备情况，按照资产配置标准对新增资产的必要性进行充分论证。对确需新增的资产根据相关规定履行报请程序，并按核准额编制购置资产支出预算，报同级财政部门审核。
四、组织保障
（一）强化组织领导。推进财政资金统筹使用工作政策性强、涉及面广，触及部门利益格局的调整。各地区、各部门要强化责任、权责一致，上下衔接、齐抓共管，确保统筹工作整体推进。省直有关部门要发挥带头作用，各负其责，密切配合，主动整合相关资金，避免资金使用“碎片化”。省财政厅要密切关注工作进展情况，加强督促指导，健全考评机制，强化激励约束。各级审计机关要加强审计监督，推进各项措施落实到位。
（二）加强统筹协调。推进财政资金统筹使用工作坚持自上而下，以统筹整合财政涉农资金试点工作为突破口，落实省直各部门主体责任，统筹做好总体设计、政策制定、权力下放、总结推广、绩效评价等“放、管、服”工作，并建立健全必要的议事协商机制，实现项目安排、资金支持与中期财政规划、部门（行业）规划和前期准备工作的有效衔接，注重提高资金整体使用效率，做到目标一致、同一步骤、一个节奏，让财政资金更快、更好地发挥最大聚合效应。要坚持市（州）级政府为主，切实履行好方案制定、资金分配下达、指导检查和监督考核等职责，指导推动本地区财政资金统筹使用工作，确保资金安全、规范、有效使用。县级政府要加大项目管理人员培训力度，夯实财务基础，确保财政资金统筹使用工作“下得去、接得住、管得好”。
（三）推动基层先行先试。省直有关部门要通过必要授权或修改相关预算资金管理办法，允许市（州）、县政府在推进财政资金统筹使用方面先行先试。对上级政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级相关资金安排情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用，切实提高财政资金整体使用效益。支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点，发挥贫困县统筹整合使用资金主体作用，将脱贫成效作为衡量资金统筹整合使用工作成果的主要标准，确保如期完成脱贫攻坚任务。
（四）建立信息统计制度。各地区、各部门要建立信息定期统计报告制度，认真分析资金整合、预算执行、财政存量资金等有关情况，并及时报送省财政厅。同时，要做好资金调剂使用向上级政府有关部门和同级财政部门的备案。要加大预决算公开力度，除法定涉密信息外，各级所有部门预决算都要公开，全面接受社会监督。积极推进专项资金信息公开，逐步实现专项资金申报评审、分配使用、绩效评价等全过程公开，促进专项资金统筹使用和规范管理。
（五）健全责任追究机制。将推进财政资金统筹盘活纳入省对下财政管理综合绩效考评和省级部门预算管理综合绩效考评中，建立健全考核指标，对未按规定完成的，要严肃追究相关部门和人员的责任。对虚报冒领、骗取套取、挤占挪用财政资金的问题实行一案双查，不仅严肃查处直接当事人，还要追溯追查申报、审批等环节相关部门和人员的责任。
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