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青海省人民政府办公厅关于印发〈新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）〉的通知
青政办〔2016〕195号
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）》已经省政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
青海省人民政府办公厅
2016年10月20日
新一轮草原生态保护补助奖励政策
实施方案（2016-2020年）
为认真贯彻落实《农业部办公厅、财政部办公厅关于印发新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016-2020）的通知》（农办财〔2016〕10号）精神，进一步加强草原生态保护，加快推进草牧业发展方式转变，促进牧区经济社会可持续发展和农牧民脱贫致富，结合我省实际，制定如下实施方案。
一、重要意义
草原在我省生态文明建设和经济社会发展中具有重要战略地位。按照农业部、财政部安排部署和省委、省政府要求，我省自2011年起，在全省草原牧区实施了五年为一个周期的草原生态补奖机制政策，有效保护了草原生态，促进了畜牧业生产发展和牧民生活改善。全省共落实天然草原禁牧2.45亿亩，草畜平衡2.29亿亩，牧草良种补贴450万亩，生产资料综合补贴17.2万户，核减超载牲畜570万羊单位，天然草原基本实现草畜平衡。监测显示，2015年牧区六州天然草原平均产草量比政策实施前提高2.5个百分点，植被盖度提高3.4个百分点，植被高度提高5.9个百分点。实践证明，草原补奖政策是一项社会认同、群众称赞的德政工程和民心工程。“十三五”期间，中央决定继续实施草原补奖政策，这是党中央、国务院统筹我国经济社会发展全局作出的重大决策，是深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，促进城乡区域协调发展的具体体现，是加快草原生态保护、建设生态文明的重要举措，也是我省草原生态保护建设、特色畜牧业发展和民生改善的又一次重大机遇。全省上下要进一步统一思想，提高认识，从推进和落实“五大发展”理念、加快建设生态文明、打赢脱贫攻坚战、全面建设小康社会和维护民族团结的战略高度，深刻认识实施新一轮草原补奖政策的重要性和必要性，紧紧把握好机遇，强化领导，精心组织，周密部署，切实把这项强牧惠民政策作为稳当前、促增收、保长远，进一步推进生态保护建设的重要任务抓实抓好。
二、总体要求
（一）指导思想
以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神以及省委、省政府“131”总体要求为指导，按照国家实施新一轮草原补奖政策的部署要求，以加快推进全国草地生态畜牧业试验区建设为切入点，以促进草牧业发展方式转变为核心，牢固树立“五大发展”理念，坚持生态保护优先，生态与生产有机结合，坚持问题导向，统筹协调，遵循生态保护和畜牧业发展内在规律，全面推行禁牧、休牧和草畜平衡制度，建立健全工作落实机制和监测监管机制，完善后续产业配套政策措施，实现草原生态环境恢复改善、畜牧业生产持续发展和农牧民收入稳步提高。
（二）基本原则
---生态优先、绿色发展。坚持生态优先的理念，全面推行禁牧、休牧、草畜平衡和基本草原保护制度，遵循草原生态保护和畜牧业发展内在规律，保护和恢复草原生态环境，强化畜牧业生产基础，完善后续产业发展配套政策，促进绿色可持续发展。---因地制宜、统筹协调。尊重客观实际，因地制宜，综合考虑各地草原、牲畜、人口和经济发展等因素，科学合理确定补奖标准和“封顶”“保底”措施，制定切合实际的实施方案。玉树、果洛两州结合三江源国家公园体制试点，适当向国家公园区倾斜。对第一轮实施禁牧的草原植被恢复达到解禁标准需转为草畜平衡的，由省级行业主管部门重新核定；对需要调整增加禁牧草原面积的，由州级草原行政主管部门统筹协调，重新核定，补奖资金在州内调剂。
---明确权责、分级落实。按照国家“四到省”的要求，实行草原补奖资金、任务、目标、责任“四到州”，逐级建立目标责任制，分解任务指标，切实做到任务落实、资金发放、建档立卡、服务指导、监督管理“五到户”。建立合理有效的运行管理机制，加强政策实施全过程的监督管理，确保政策落实公开、公平、公正。
---绩效管理、激励约束。建立完善生态保护业绩与补奖资金发放挂钩绩效考核机制，细化量化考评指标，逐级开展绩效考评，确保政策落实到草场和牧户。用好绩效奖励资金，对工作突出、成效显著的市、州给予资金奖励，由各地政府统筹用于草原生态保护建设和草牧业发展。
（三）主要目标
新一轮草原补奖政策涉及全省草原牧区6州2市42个县（市、区、行委）的21.54万牧户、79.97万人、4.74亿亩可利用天然草原。通过新一轮草原补奖政策的实施，继续对2.45亿亩天然草原实施禁牧补助，对2.29亿亩草原实施草畜平衡奖励。全面推行绩效考核管理制度，划定并严格保护基本草原，加强草原生态环境保护，促进草牧业发展方式加快转变，提升高原特色畜产品供给水平，不断完善后续产业配套政策，拓宽牧民增收渠道，稳步提高收入水平，实现生态良好、生产发展、人与自然和谐，推动全省牧区社会经济健康持续发展。到2020年，全省天然草原平均植被盖度比2015年提高5个百分点，平均牧草产量提高6个百分点。牧区天然草原放牧牲畜严格控制在理论载畜量范围以内，实行草畜平衡发展；农区和农牧交错地带大力发展饲草产业和规模化养殖，在保护生态的前提下，建立以草定畜、增草增畜的动态发展机制。
三、重点任务
（一）落实天然草原禁牧补助政策。在第一轮实施禁牧补助政策的基础上，对牧区生态环境恶劣，退化、沙化、盐渍化严重，不宜放牧，以及位于江河源水源涵养区的草原继续实行禁牧封育。对集中连片分布的严重退化草原，采取以村或合作社为单元，实施集中连片禁牧；对“镶嵌”分布、不适宜集中禁牧的退化草原，按照自然分布，采取以合作社或牧户（联户）为单元实施“插花式”禁牧。5年为一个补助周期，禁牧期满后，根据草原生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理。补助资金由省切块下达到州，各州要结合实际确定本地的禁牧补助标准并落实到户。
依据国家禁牧补助测算标准，在第一轮差别化方式测算的禁牧补助标准、禁牧面积及补助方式不变的情况下，将国家新一轮每亩增加的1.5元禁牧补助增量资金，在各州原禁牧补助测算标准的基础上，采取同比例调标的方法，并综合考虑各地人均草原面积、草原质量及收入差距等因素，对部分州测算标准做小幅调整后，最终确定各州测算标准为：果洛、玉树州每亩6.4元，海南、海北州每亩12.3元，黄南州每亩17.5元，海西州每亩3.6元。具体落实中各地要综合考虑草原面积、补奖资金额度及牧民收入差异等因素，以县为单位统一制定方案。同时要制定“封顶”“保底”措施，防止出现因补贴额度过高“垒大户”和因补贴过低影响牧民生活的现象。
（二）落实草畜平衡奖励政策。西宁、海东及牧区六州禁牧区以外的天然草原根据承载能力核定合理载畜量，实施草畜平衡管理。经核定，全省2015年底理论载畜量为2719万羊单位。各地要切实将草畜平衡任务逐级分解落实到县、乡、村及牧户，经公示后，由县与乡、乡与村、村与牧户层层签订草畜平衡合同，并由各级财政、农牧部门对履行草畜平衡义务的牧民，统一按每年每亩2.5元的测算标准给予奖励。积极引导鼓励牧民采取有效措施控制载畜量，建立草原合理利用长效机制。牧区通过实施季节性休牧和划区轮牧，扩大饲草料种植规模，建设设施棚圈，促进天然草原放牧向舍饲、半舍饲转变，严格控制载畜量；农区和农牧交错地带大力发展饲草料产业，提高规模化养殖比重，促进种养结合、草畜联动、循环发展。
（三）健全完善绩效考核奖励制度。严格执行国家和我省绩效评价和考核管理制度，逐级建立完善绩效考核机制，细化量化考评指标，将新一轮补奖增量资金与牧民草原生态保护责任、效果挂钩，对履行禁牧和草畜平衡义务的牧户，经考核合格后采取“一卡通”方式全额兑现补奖资金。对条件成熟的地区，在充分尊重牧民意愿、做好风险评估的前提下，引导将补奖资金折股量化给牧户，集中用于生态畜牧业合作社发展生产。对不履行或未全面履行禁牧和草畜平衡义务的牧户，停发或相应扣减绩效奖励资金，待限期整改并考核合格后予以兑现；对整改不合格或拒不整改的，停发或相应扣减绩效奖励资金。扣减的绩效奖励资金由村委会研究，报乡（镇）人民政府同意后，奖励给工作突出的牧户，用于草原基础设施建设或草牧业发展。省上每年组织对各地补奖政策落实情况进行绩效考评，对工作突出，成绩显著的地区安排绩效奖励资金，统筹用于草原生态保护建设和草牧业发展；对工作任务完成较差，成绩不显著的地区不安排或扣减奖励资金，并依法追究主要领导和相关责任人的责任。
四、政策措施
（一）制定完善配套制度。在严格执行现行制度办法的同时，根据新一轮补奖政策的要求，进一步完善绩效考核管理、生态保护建设、补奖资金使用、监测监管、生态管护等机制办法。各地在政策落实中，也要制定完善相应的管理制度，确保补奖政策全面、准确、有序推进。
（二）健全核查监管机制。按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力和属地化执法的要求，加强县级草原监理队伍建设；进一步加强草原执法监督，依法打击和制止非法开垦、破坏草原基础设施、非法征占用草原等不法行为，加大禁牧和草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，巡查禁牧区、休牧期的牲畜放牧情况，核查草畜平衡区放牧牲畜数量，发现问题及时纠正。同时，将禁牧和草畜平衡任务落实纳入村规民约，充分发挥牧民群众的自我管理和互相监督作用。
（三）大力发展草牧业。立足当地优势资源，充分利用弃耕地、退耕地和农闲田，扩大人工种草规模，建设优质高产饲草生产基地，增加饲草供应和贮备。农区要加快调整种植业结构，大力开展青燕麦、饲用玉米、苜蓿等饲草种植，挖掘秸秆饲料化潜力，推进草牧业和粮改饲试点；农牧交错地带要扩大优质饲草种植面积，实行养畜配套、为养而种；牧区要在自然条件适宜的地区，严格按照规划开展人工种草。同时，按照“扶优、扶大、扶强”的要求，培育和壮大一批高起点、规模大、带动力强的饲草料生产、加工龙头企业，建立健全饲草料产业发展利益联结机制，构建种养结合、粮草兼顾、循环发展的新型农牧业结构，促进草牧业持续稳定发展。
（四）加快推进发展方式转变。围绕组织化生产和集约化经营，积极扶持培育新型经营主体，通过牲畜、草场等生产要素整合、资源优化配置，在股份制、联户制、代牧制等合作模式的基础上，稳步推进股份制改造，加大涉牧项目和资金投入，强化饲草基地、标准畜棚圈、划区围栏、饲草料贮运、专业生产设施等基础设施建设，积极推广舍饲半舍饲等高效养殖技术，良种良法配套，努力提升产、加、销一体化程度，加快推进畜牧业生产经营方式转变，逐步建立经济、社会、生态协调发展的畜牧业生产新格局。
（五）加大生态保护建设力度。认真组织开展三江源、祁连山生态保护建设及退牧还草等重大生态工程，采取自然修复与工程措施相结合的方式，恢复治理退化草地，结合草地围栏、生物灾害防控、黑土滩及沙化草地治理等项目建设加强综合治理，加快草原生态保护建设步伐，改善草原生态环境。
（六）积极推进后续产业发展。进一步创新思路，探索建立牧区后续产业发展扶持基金，引导和鼓励牧民自主创业和转产转业。培育壮大新型经营主体，支持牧民以投资入股、合作、劳务等多种形式从事规模养殖场、饲草料产业、家庭旅馆、牧家乐、民族文化演艺、交通保障、旅行社等经营项目，增加农牧民收入。加大新型职业农牧民培训力度，促进多领域就业，提高转产收入。
（七）建立健全草原生态管护新机制。结合国家公园体制试点和精准扶贫，进一步扩大生态管护公益岗位规模，组建乡（镇）、村两级管护队伍，建立牧民为主、动态管理、长效保护、严格考核的生态管护机制，探索生态保护与精准扶贫相结合，与牧民转岗就业相结合，与牧民增收、改善民生相结合的有效途径，按照“组织化巡查、网格化管理”的工作要求，加强对辖区草地资源和生态环境的保护，努力构建生态管护长效机制。
五、资金测算
按照新一轮补奖政策禁牧补助国家测算标准每亩增加1.5元和草畜平衡每亩增加1元测算，落实新一轮补奖政策后，天然草原禁牧2.45亿亩、补助18.375亿元，草畜平衡2.29亿亩、奖励5.725亿元，年度补奖资金额度为24.1亿元。
六、组织保障
（一）加强组织领导。落实新一轮草原补奖政策，市、州人民政府是责任主体，政府主要负责人是第一责任人，主管负责人为直接责任人。各地要将补奖政策落实纳入生态文明建设和重点民生工程，层层签订目标责任书，实行目标督查和绩效考核。各级补奖机制工作领导小组及办公室要根据工作需要，不断充实力量，对补奖工作统筹安排，精心组织，强化部署，形成党政统筹、部门配合、合力推进的工作格局。
（二）严格政策落实。严格执行现行制度办法，把握政策界限，严格工作程序，狠抓工作落实，确保政策不走样、不缩水。国家新一轮补奖政策指导意见规定，发放补奖资金的牧户应是承包草原并履行禁牧和草畜平衡义务的牧户；禁牧和草畜平衡草原全部纳入基本草原保护范围，禁牧草原不得流转。禁牧和草畜平衡任务要逐级分解落实到草场、地块和牧户，禁牧措施要强硬有力；草畜平衡区要严格管控放牧牲畜数量和期限，确保草畜平衡制度落到实处。
（三）做实基础工作。做好基础资料搜集整理，完善牧户信息管理，全面建立电子档案，加强动态管理和跟踪服务，确保补奖资金严格按牧户信息管理系统兑现。进一步完善草原承包工作，妥善解决历史遗留问题，对尚未承包到户的草原和乡村集体草原应全部承包到牧户，并在稳定草原承包关系的前提下，总结草原确权承包登记试点经验，稳步扩大试点范围，探索建立健全信息化、规范化的草原确权承包管理模式和运行机制，积极稳妥推进草原确权承包登记。建立县、乡两级草原流转服务中心（站），构建流转信息服务平台，规范草原承包经营权流转行为，强化草原承包经营权流转管理和服务。加强基本草原保护，积极推进草原生态保护红线划定工作。
（四）注重监测预警。适应草原生态保护的新形势、新要求，制定和完善草原监测体系，改善监测手段和条件，应用遥感和地面调查技术，定期开展草原植被、生产力及生物灾害等监测预警工作，适时发布动态信息，为科学核定载畜量和评估补奖政策实施效果提供准确依据。
（五）狠抓监督检查。建立省巡查、州抽查、县自查的监督检查制度，省上开展常态化督查，不定期派巡查组深入基层开展巡查；各市、州要建立州级领导包县、县级领导包乡、乡级干部包村的联点包干制度，深入牧区督查指导。要通过设立标识牌、发布公示公告等方式，将新一轮补奖政策内容、目标责任及监督电话向社会公布，广泛接受社会监督。
（六）强化资金监管。加强补奖资金运行和管理，严格执行专账管理、专款专用。坚持“规范操作、严格考核、公示公告、兑现到户”的原则，实行“一卡通”方式及时足额将补奖资金兑现到户，并在卡、折中明确政策项目名称。新一轮增量资金全部纳入绩效考核范围，经逐级绩效考评合格后，按照绩效评价办法规定兑现奖惩。各地在测算补奖资金时不得形成结余，严格实行村级公示制，接受群众监督。各级政府逐级签订资金监管和廉政责任书，明确责任主体和工作职责，财政、审计部门要加强补奖资金发放、使用等情况监督检查，对工作不力、出现重大问题的地区通报批评，并依法追究当事人和主要领导的责任。
（七）搞好宣传引导。各地要广泛通过广播电视、报刊杂志等新闻媒介，切实加大政策的宣传引导力度，准确解读草原补奖政策内容和实施路径，明确政策的红线和底线，做到政策深入人心、义务家喻户晓。要加强信息报送工作，建立信息月报、季报和年报制度，指定专人负责，及时将工作进展、资金到位及政策落实中的意见和建议报送省农牧和财政部门。
各市州农牧、财政部门于今年10月27日前，将经市州政府批复的草原补奖政策实施方案（2016-2020年）联合报省农牧厅、省财政厅备案。每年11月30日前将政策实施情况总结，报省农牧厅、省财政厅。中央财政绩效评价奖励资金下达后的1个月内，将绩效评价奖励资金分配使用方案报省农牧厅、省财政厅备案。
本方案自2016年10月20日实施，有效期至2020年12月31日。
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