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西藏自治区人民政府办公厅关于印发湿地保护修复制度实施方案的通知
藏政办发〔2017〕144号
各地（市）行署（人民政府），自治区各委、办、厅、局：
《湿地保护修复制度实施方案》已经自治区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
西藏自治区人民政府办公厅
2017年11月14日
湿地保护修复制度实施方案
湿地是指具有重要生态功能的常年或者季节性的潮湿区域，在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着重要作用，是重要的自然生态系统。我区湿地包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地和人工湿地四大类。湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家重要生态安全屏障构建、事关美丽西藏建设。为贯彻落实《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号）精神，切实加大湿地保护修复力度，全面提升湿地生态系统服务功能，加快建立全区系统完整的湿地保护修复制度，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十八大和十九大、十九届一中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记治边稳藏重要战略思想和“加强民族团结，建设美丽西藏”、关于第二次青藏高原综合科考等重要指示精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚决贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会和自治区第九次党代会精神，深化生态文明体制改革，建立健全湿地保护修复制度，全面保护恢复湿地，推进退化湿地修复，创新湿地自然资源资产保护管理体制机制，划定并严守湿地生态红线，促进湿地综合效益发挥，增强全社会湿地保护意识，构筑国家重要生态安全屏障，大力推进美丽西藏建设，确保西藏生态环境良好。
（二）基本原则。
——全面保护，分类管理。坚持将全区所有湿地纳入保护修复范围，按照湿地类型、面积及生态系统功能的重要程度实行分级管理，重点加强国家重要湿地、自治区级重要湿地、自治区级以上各自然保护地范围湿地的保护修复。
——政府主导，共同参与。建立各级政府领导负责制为核心的责任体系，结合“河长制”等相关制度，形成以政府主导、部门联动、社会参与的湿地保护修复新模式。
——严格考核，强化监管。将湿地保护修复纳入各级政府领导干部的考核评价体系，健全湿地保护修复工作成效评估制度，对领导干部实行自然资源离任审计和生态环境损害责任追究制度。
（三）目标任务。严格湿地用途管制和总量管控，确保湿地总面积不减少，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护与修复水平。到2020年，全区湿地面积不低于9793万亩，其中湖泊、河流、沼泽等自然湿地面积不低于9785万亩，湿地保护率稳定在66%以上，湿地野生动植物种群数量不减少，退化湿地得到极大修复。湿地保护管理体制基本建立，自治区、地（市）、县（区）湿地保护管理机构健全，湿地保护管理人员合理配置，县（区）、乡（镇）、村（居）三级管护机制初步形成，湿地保护管理、科研监测、公众教育能力显著提升。
二、完善湿地分级管理体系
（四）建立湿地分级管理体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性等因素，将全区湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、自治区级重要湿地和一般湿地，列入不同级别湿地名录并定期更新。列为国家重要湿地名录的，报请国家林业行政主管部门会同有关部门发布；列为自治区级重要湿地及一般湿地名录和保护范围的，由自治区林业行政主管部门会同有关部门认定审核，报自治区人民政府批准后公布。认定后的重要湿地要设立界碑、界标，标明湿地面积、类型、主要保护物种、主管部门、管理单位和举报电话等，做好分类管理。〔林业厅牵头，国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅参与，各地（市）行署（人民政府）负责落实。以下均需各地（市）行署（人民政府）落实，不再列出〕
（五）探索开展湿地管理事权划分改革。坚持责、权、利相统一原则，按照国家湿地管理事权划分改革进度安排，适时探索开展自治区、地（市）、县（区）三级财政事权与支出责任划分改革，明晰国家重要湿地、自治区级重要湿地和一般湿地的事权划分，并按事权划分明确各级财政支出责任和湿地保护相关部门管理责任。（财政厅、林业厅牵头，发展改革委、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等参与）
（六）完善湿地保护管理体系。自治区林业行政主管部门指导全区湿地保护修复工作，各级林业行政主管部门指导本辖区湿地保护修复工作，各级相关部门按职责分工统筹做好湿地保护修复工作。对国家和地方重要湿地，要通过设立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等保护地方式加强保护，重点建设一批重要自然生态系统、独特自然景观、极高科研价值的湿地自然保护地，加快推进湿地保护管理体系建设。健全湿地保护管理体制，建立全区各级湿地保护管理机构，合理配置湿地管理人员，加强管理能力建设。创新湿地管护模式，将湿地生态保护与精准扶贫相结合，进一步完善和扩大湿地生态管护岗位，健全湿地管护员管理制度，建立完善县（区）、乡（镇）、村（居）三级湿地管护机制。（林业厅、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等按照职责分工负责）
三、实行湿地保护目标责任制
（七）落实湿地面积总量管控。根据全区湿地资源调查结果，地（市）、县（区）人民政府逐级分解落实全区9793万亩湿地管控目标。各级林业行政主管部门会同相关部门合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，建立湿地名录，落实到具体地块，明确权属，全部建档立册，上图入库。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要严格按照“先补后占、占补平衡”的原则，完善审批制度，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保全区湿地总面积不减少。（林业厅、国土资源厅、发展改革委、环境保护厅、水利厅、农牧厅、住房城乡建设厅、交通运输厅等按职责分工负责）
（八）落实湿地生态功能保护责任。各地（市）、县（区）人民政府要研究确定本辖区湿地保护率等生态保护任务指标，并层层签订目标责任书。要按照国家湿地生态状况评定标准，从影响湿地生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面，科学开展全区湿地生态状况评价，并落实湿地生态功能保护责任。到2020年，全区重要江河湖泊水功能区主要水质达标率不低于95%，全区重要江河湖泊沼泽湿地生态服务功能及其生物多样性保持原生状态，全区湿地野生动植物种群保持稳定。（林业厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、国土资源厅、住房城乡建设厅等按职责分工负责）
（九）建立湿地保护成效奖惩机制。各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责，主要领导成员是本行政区域湿地保护的第一责任人，负全面领导责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任，要将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地生态文明建设目标考核等制度体系，按照《西藏自治区湿地保护条例》《西藏自治区党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《西藏自治区环境保护考核办法》等规定落实奖惩措施。（林业厅牵头，发展改革委、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、财政厅等参与）
四、健全湿地用途管控机制
（十）建立湿地用途管控机制。根据主体功能区定位、生态红线确定各类湿地功能，建立湿地资源产权登记制度，实施负面清单管理。划入生态保护红线的湿地，原则上按禁止开发区域要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变湿地用途。自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区、地质公园、饮用水源地保护区等各类自然保护地内的湿地，要依据已有法律法规实施保护。禁止擅自征收、占用全区各级重要湿地，在保护的前提下合理利用一般湿地，禁止侵占自然湿地等水源涵养空间，已侵占的要限期予以恢复，禁止开（围）垦、填埋、排干湿地，禁止永久性截断湿地水源，禁止向湿地排放污染物，禁止破坏湿地野生动物栖息地和鱼类洄游通道，禁止破坏湿地及其生态功能的其他活动。（林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等按职责分工负责）
（十一）规范湿地用途管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，合理设立湿地相关资源利用的强度和时限，避免对湿地生态要素、生态过程、生态服务功能等方面造成破坏。进一步加强对取水、污染物排放、野生动植物资源利用、挖砂、取土、开矿、林木采伐、引进外来物种和涉外科学考察等活动的管理。（国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、林业厅、公安厅等按职责分工负责）
（十二）强化湿地保护执法。湿地保护管理相关部门根据职责分工依法对湿地利用进行监督，对湿地破坏严重的地（市）或有关部门进行约谈，探索建立湿地利用预警机制，遏制各种破坏湿地生态的行为。各级人民政府湿地保护管理部门或湿地保护管理机构要加强湿地资源利用监督管理，依法建立相对集中行政处罚权的执法机制，认真落实《湿地保护管理规定》（国家林业局令第32号）、《西藏自治区湿地保护条例》等，严厉查处违法利用湿地的行为和破坏湿地资源的行为，造成湿地生态系统破坏的责令限期恢复原状，情节严重或逾期未恢复原状的依法给予相应处罚，涉嫌犯罪的移送司法机关严肃处理。（林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、公安厅按职责分工负责）
五、建立退化湿地修复制度
（十三）明确湿地修复责任主体。对未经批准将湿地转为其他用途的，按照“谁破坏、谁修复”的原则实施恢复和重建。能够确认责任主体的，责令其自行开展湿地修复或委托具备修复能力的第三方机构进行修复。对因历史原因或公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害受损的湿地，经科学论证确需恢复的，由县级林业行政主管部门牵头编制湿地修复专项方案；跨县（区）的湿地修复区由地（市）林业行政主管部门牵头编制湿地修复专项方案；跨地（市）的湿地修复区由自治区林业行政主管部门牵头编制湿地修复专项方案。各级人民政府按照事权划分承担修复责任，所需资金通过积极争取国家支持、合理利用各级生态转移支付资金或纳入同级财政预算。（林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、财政厅按职责分工负责）
（十四）多措并举恢复湿地面积。各级人民政府要对近年来湿地被侵占情况进行认真排查，并通过退耕还湿、退牧还湿、退化湿地恢复、盐碱化土地和沙化土地复湿等措施，恢复原有湿地。各地（市）要在水源、用地、管护、移民安置等方面，为恢复湿地面积提供条件。（林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅按职责分工负责）
（十五）实施湿地保护修复工程。各级林业行政主管部门指导相关部门按照职责分工编制湿地保护修复工程规划，坚持自然恢复为主、人工修复为辅的方式，对连片干化、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治，优先修复生态功能呈退化趋势的国家和自治区级重要湿地。通过污染清理、自然湿地维护、河湖水系连通、植被恢复、野生动物栖息地恢复、拆除围网、湿地有害生物防治及生态移民等手段，逐步恢复湿地生态功能，增强湿地碳汇功能，维持湿地生态系统健康。（林业厅牵头，发展改革委、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、住房城乡建设厅等参与）
（十六）完善生态用水机制。水资源利用要与湿地保护紧密结合，统筹协调区域或流域内的水资源平衡，维护湿地生态用水需求。结合历年水文资料，从生态安全、水文联系的角度，利用流域综合治理方法，落实水域岸线保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复等各项措施，建立湿地生态补水机制，确定技术路线、资金投入以及相关部门的责任和义务。强化对水电站等水利工程下泄生态流量和生态鱼道的强制要求和监督监控，水库蓄水和泄洪要充分考虑相关野生动植物保护需求。（水利厅牵头，发展改革委、财政厅、林业厅、环境保护厅、农牧厅等参与）
（十七）强化湿地修复成效监督。根据国家制定的湿地修复绩效评价标准，建立湿地修复工程绩效评价体系，由自治区湿地资源主管部门组织开展湿地修复工程绩效评价。由第三方机构开展湿地修复工程竣工评估和后评估。建立湿地修复公示制度，依法公开湿地修复方案、修复成效，接受公众监督。（林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等按职责分工负责）
六、健全湿地监测评价体系
（十八）明确湿地监测评价主体。自治区林业行政主管部门会同有关部门，按照全国湿地资源调查和监测、重要湿地评价、退化湿地评估等规程和标准，组织实施自治区级重要湿地和一般湿地的监测评价，组织实施全区湿地资源调查，调查周期为10年。自治区农牧行政主管部门组织实施水生生物监测和评价。加强部门间湿地监测评价协调工作，统筹解决重大问题。（林业厅牵头，国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等参与）
（十九）完善湿地监测网络。统筹规划自治区级重要湿地监测站点设置，建立全区湿地监测评价网络，充分利用地理信息最新技术和成果，建立全区湿地资源信息数据库，加强对湿地面积变化、湿地生态质量变化、水生生物的监测，强化对具有饮用水源功能的河流、水库水环境质量监测，提高监测数据质量和信息化水平。建立健全湿地监测数据共享制度，实现林业、环境保护、水利、农牧、国土资源等部门获取的湿地资源相关数据有效集成、互联共享。加强湿地生态预警，防止湿地生态系统特征发生不良变化。（林业厅牵头，国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、发展改革委、财政厅等参与）
（二十）监测信息发布和应用。自治区林业行政主管部门会同有关部门制定统一的湿地监测评价信息发布制度，规范发布内容、流程、权限和渠道等，定期向社会公布全区湿地生态环境质量状况，主动接受社会监督。运用监测评价信息，为考核各级人民政府落实湿地保护责任提供科学依据。实行监测评价与监管执法联动机制，监测评价的负面信息应及时反馈给同级湿地保护管理及执法机构，执法情况应及时报同级林业行政主管部门。（林业厅牵头，国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等参与）
七、完善湿地保护修复保障机制
（二十一）加强组织领导。各级人民政府要把湿地保护作为改善生态环境，加强生态文明建设的重要工作，纳入重要议事日程，实施湿地保护科学决策，及时解决重大问题。各有关部门要认真履行各自职责，进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，形成湿地保护合力，确保实现湿地保护修复的目标任务。推进军民融合发展，强化军地协调配合，共同加强湿地保护管理。（林业厅牵头，国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅等参与）
（二十二）健全湿地保护法规体系。认真贯彻落实《湿地保护管理规定》等国家湿地保护有关法律法规和《西藏自治区湿地保护条例》，制定出台西藏自治区湿地公园管理办法、湿地分级管理制度、湿地保护修复绩效评价制度等，制定公布湿地资源利用负面清单，进一步健全湿地保护法规体系，切实保护好湿地资源。（林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、政府法制办等按职责分工负责）
（二十三）加大资金投入力度。发挥政府投资的主导作用，形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。积极争取国家对国际重要湿地、国家重要湿地、国家级湿地自然保护区、国家湿地公园、自治区级湿地自然保护区等项目支持和财政补助。进一步整合和统筹使用重点生态功能区转移支付等相关财政资金，积极开展自治区级重要湿地的保护和修复工作。通过财政贴息等方式引导金融资本加大对全区湿地保护修复支持力度。扩大湿地生态效益补偿试点范围，争取国家支持完善湿地生态效益补偿制度。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，鼓励社会资本参与湿地公园建设和运营，运用政府和社会资本合作（PPP）模式，推进湿地保护与合理利用。(林业厅、发展改革委、财政厅牵头，国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、人行拉萨中心支行、银监局等参与)
（二十四）完善科技支撑体系。加强全区天然湿地基础和应用科学研究，突出湿地与气候变化、生物多样性、水资源安全等关系研究，积极推进湿地碳汇研究和增量碳汇上市交易。针对重点保护湿地动植物、特有珍稀濒危水生生物开展保护生物学研究。开展高原湿地保护与修复技术研究、试点与示范，在湿地修复关键技术上取得突破。建立湿地保护管理决策的科技支撑机制，提高科学决策水平。因地制宜不断提炼和总结湿地保护修复工作中的好经验、好政策，逐步完善湿地保护修复制度。(林业厅、环境保护厅、水利厅、农业厅、科技厅等按职责分工负责)
（二十五）加强宣传教育。做好湿地保护修复工作的宣传教育和舆论引导，充分利用“世界湿地日”“世界野生动植物日”“国际生物多样性日”“世界环境保护日”等节日，面向公众开展湿地科普宣传教育，利用电视、广播、报纸、刊物、互联网、移动媒体等普及湿地科学知识，努力形成全社会热爱湿地、保护湿地的良好氛围。将湿地保护知识教育纳入学校生态文明教育中，组织学生学习湿地保护修复知识。依托湿地自然保护区、湿地公园等建立湿地保护教育基地，开展湿地保护实践活动。建立湿地保护志愿者制度，动员公众参与湿地保护和相关知识传播。(林业厅、教育厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农牧厅、区党委宣传部、团区委等按职责分工负责)
西藏自治区人民政府办公厅
2017年11月16日
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