苏办发〔2016〕61号《中共江苏省委办公厅江苏省人民政府办公厅印发〈关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见〉的通知》

《中共江苏省委办公厅江苏省人民政府办公厅印发〈关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见〉的通知》





苏办发〔2016〕61号

各市、县（市、区）委，各市、县（市、区）人民政府，省委各部委，省各委办厅局，省各直属单位：

《关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见》已经省委全面深化改革领导小组会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。




 

中共江苏省委办公厅

江苏省人民政府办公厅

2016年12月30日

关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见

为进一步深化文化市场综合执法改革，促进文化市场持续健康发展，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见〉的通知》（中办发〔2016〕20号）等文件精神，结合我省实际，提出如下实施意见。

一、充分认识深化文化市场综合执法改革的重要意义

习近平总书记强调，意识形态工作是党的一项极端重要的工作。文化市场综合执法具有鲜明的意识形态属性，事关国家文化安全和政治稳定。党中央、国务院对文化市场综合执法改革高度重视，作出一系列重要部署。2004年以来，按照党中央、国务院决策部署，我省文化市场综合执法改革稳步推进，成效显著。设区市、县（市、区）两级基本完成文化（文物）、新闻出版广电（版权）等文化领域有关行政执法力量的整合，组建了文化市场综合执法机构，提升了执法效能，规范了市场秩序。但是，在当前改革开放不断深化、经济社会转型发展的新形势下，文化市场发展与管理面临许多新形势新要求。文化体制改革向纵深拓展，文化开放水平不断提高，各类文化市场主体迅速发展，新型文化业态大量涌现，多元文化思潮挑战频现，迫切需要创新文化市场管理体制机制，丰富方式手段。行政执法体制、市场准入制度等方面改革逐步深入，迫切需要文化市场综合执法改革同步跟进、有效衔接。文化市场还存在一些突出问题，迫切需要进一步提高文化市场综合执法能力和水平。各地各有关部门和单位要深刻把握新的形势和要求，高度重视文化市场综合执法改革，建立健全现代文化市场体系，维护未成年人文化权益，保护知识产权，更好地维护国家文化安全和意识形态安全，更好地促进文化事业和文化产业繁荣发展。

二、准确把握深化文化市场综合执法改革的总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，按照全面推进依法治国的总体要求，紧紧围绕“迈上新台阶、建设新江苏”的发展定位，确保文化市场管理工作同步迈上新台阶。树立以人民为中心的工作导向，牢牢把握深化文化体制改革的正确方向，深刻领会总体国家安全观视野中文化安全的内涵和外延，以培育和践行社会主义核心价值观为引领，以改革创新为动力，建立健全现代文化市场体系，构建适应社会主义初级阶段基本国情和现代文化市场要求的文化市场综合执法管理体系，努力为各类文化市场主体发展营造更加规范、公平、便利的市场环境，为建设“强富美高”新江苏提供强大精神动力和文化支撑。

（二）基本原则

坚持党的领导。坚持正确的政治方向和社会主义先进文化前进方向，弘扬社会主义核心价值观，坚持把社会效益放在首位，通过有力有效的文化市场综合执法，加强思想文化阵地建设，向社会传导正确价值取向，维护国家文化安全。

坚持依法行政。依法全面履行文化市场综合执法职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格规范公正文明执法。合理配置执法力量，加强执法监督，完善执法责任制，提升执法公信力。

坚持分类指导。从全省文化市场综合执法实际情况出发，因地制宜，分类指导，科学谋划。针对不同层级综合执法机构职责，确定工作任务和执法重点；针对不同地区经济文化差异，科学设置综合执法机构；针对不同执法事项特点，采取有效方式加强监管。

坚持权责一致。落实市场主体守法经营责任、许可部门审批责任、综合执法机构执法责任、行政主管部门监管责任和属地政府领导责任。科学划分执法权限，厘清综合执法机构和行政主管部门关系，减少职责交叉，形成监管合力。

（三）总体目标。到2020年，基本建成执法体制高效顺畅、执法队伍规范统一、执法手段科学有效、执法保障切实有力的文化市场综合执法体系。进一步整合文化市场综合执法权，加快实现文化领域跨部门、跨行业综合执法。各级文化市场综合执法机构设置更加科学健全，依法行政能力水平显著提升，运用高新科技实施文化市场监管执法的手段方式更加丰富有效，政府监管、行业自律、社会监督的文化市场管理格局逐步形成，文化市场秩序更加规范安全、平稳有序。

三、建立健全文化市场综合执法管理体制和运行机制

（一）明确综合执法适用范围。文化市场综合执法机构的职能主要包括：依法查处娱乐场所、互联网上网服务营业场所的违法行为，查处演出、艺术品经营及进出口、文物经营等活动中的违法行为；查处文化艺术经营、展览展播活动中的违法行为；查处除制作、播出、传输等机构外的企业、个人和社会组织从事广播、电影、电视活动中的违法行为，查处电影放映单位的违法行为，查处安装和设置卫星电视广播地面接收设施、传送境外卫星电视节目中的违法行为，查处放映未取得《电影片公映许可证》的电影片和走私放映盗版影片等违法活动；查处图书、音像制品、电子出版物等方面的违法出版活动和印刷、复制、出版物发行中的违法经营活动，查处非法出版单位和个人的违法出版活动；查处著作权侵权行为；查处网络文化、网络视听、网络出版等方面的违法经营活动；配合查处生产、销售、使用“伪基站”设备的违法行为；承担“扫黄打非”有关工作任务；依法履行法律法规规章及地方政府赋予的其他职责。

（二）完善综合执法管理体制。按照统一领导、统一协调、统一执法的原则，构建运转高效、管理科学、执行有力的文化市场综合执法管理体制。根据《省委办公厅、省政府办公厅关于成立省文化市场管理工作领导小组的通知》（苏办〔2012〕73号）精神，省文化市场管理工作领导小组要加强对全省文化市场管理和文化市场综合执法工作的领导，领导小组办公室承担领导小组的日常工作。各地要于2017年4月30日前充实完善设区市、县（市、区）两级文化市场管理工作领导小组及其办公室。领导小组由同级党委宣传部部长任组长，同级政府有关负责同志任副组长。领导小组办公室设在同级文化行政部门，由主要负责同志任办公室主任。领导小组尚未成立或已经撤销的，要尽快组建领导小组；已成立领导小组的，要进一步完善组织结构和工作制度，切实发挥领导作用。各级文化行政部门要切实履行领导小组办公室职责，做好统筹协调工作。

（三）科学设置综合执法机构。要严格按照中央文件要求，充分考虑文化市场综合执法的意识形态属性和文化市场管理的特殊性，组建相对独立的文化市场综合执法机构，进一步规范文化市场综合执法机构设置，统一各级文化市场综合执法机构名称、性质。把握改革方向，把实现同城一支队伍作为此轮深化改革的重中之重，抓紧抓实抓好。设区市整合市、区两级文化市场综合执法队伍，组建市级文化市场综合执法机构，其城区不再设置文化市场综合执法队伍。根据工作需要和高效务实原则，调整优化文化市场综合执法队伍内设机构，完善技术监管与服务指挥、网络文化执法等职能配置和组织架构。设区市、县（市、区）文化市场综合执法机构名称统一规范为文化市场综合执法支队、大队，涉及机构规格调整，按规定权限和程序办理。要坚持党的领导，坚持“文化例外”原则，文化市场综合执法机构干部任免参照宣传文化单位干部管理规定办理，执法人员依法依规纳入参照公务员法管理，确保文化市场综合执法机构、人员稳定。打破执法人员部门化，拓宽选人视野和渠道，加强执法跨条块跨领域交流。

（四）依法履行综合执法工作职责。省级文化行政部门作为全省文化市场管理的牵头部门，负责指导监督全省文化市场综合执法工作，统筹全省综合执法队伍建设；推动设区市、县（市、区）两级文化（文物）、新闻出版广电（版权）等部门整合文化市场领域的执法职能；建立统一规范的综合执法工作规则；以全国文化市场技术监管与服务平台为基础，结合全省实际扩建、完善技术监管与服务子系统；协调各有关行政部门对综合执法工作进行绩效考核；依法履行执法指导监督、跨区域执法协作、重大案件查处等职责。设区市文化市场综合执法机构在同级文化广电新闻出版行政部门的领导下，依据法定职责和程序，相对集中行使文化（文物）、新闻出版广电（版权）等部门文化领域的行政处罚权以及相关的行政强制权、监督检查权，开展日常巡查、查办案件等执法工作，同时加强对下级文化市场综合执法机构的监督指导。县级文化市场综合执法机构在同级文化广电新闻出版行政部门的领导下，依据法定职责和程序，相对集中行使文化（文物）、新闻出版广电（版权）等部门文化领域的行政处罚权以及相关的行政强制权、监督检查权，开展日常巡查、查办案件等执法工作。对经济发达、城镇化水平较高的乡镇，县级市和县文化广电新闻出版行政部门根据需要和条件通过法定程序委托乡镇政府行使部分文化市场执法权，省、设区市文化行政部门要加强指导和监督。各级综合执法机构要认真履职，严把红线，踩线必惩，实现对文化市场监管的全覆盖。对原有的职责，要进一步改进监管方式、强化监管手段，提高监管效能；对新增的职责，要充分整合现有执法资源，梳理、明确工作流程与方式方法，做到业务熟悉，技能熟练，执法到位。

（五）建立健全综合执法运行机制。深化文化市场综合执法改革应与政府职能转变、部门职责清理和加强事中事后监管等工作相结合，统筹协调推进。有关行政部门在各自职责范围内指导、监督文化市场综合执法机构开展执法工作，各级文化市场综合执法机构依照职责分工负责本行政区域内的文化市场综合执法工作，认真落实各有关行政部门的工作部署和任务，及时反馈执法工作有关情况，形成各司其职、各负其责、密切配合、齐抓共管的工作格局。

四、全面提升文化市场综合执法能力和水平

（一）加强综合执法队伍建设。加强对执法人员的资格、证件和着装管理，禁止合同工、临时工及借用人员从事行政处罚工作。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。探索建立执法人员资格等级考试制度。建立健全学习培训、考核评价和激励约束等人才培养机制，拓宽培养渠道，培养复合型、专业型人才。建立人才资源储备库和执法培训师资库，组织开展流动授课和现场辅导。实施业务技能训练考核大纲和中西部地区执法能力提升计划，推进江浙沪皖地区文化市场综合执法区域协作，实施跨省跨界人才交流。开展全省执法人员全员培训、执法骨干培训以及轮岗、挂职、驻场等交叉锻炼，定期组织岗位练兵、技能比武和以案施训等活动，提高执法人员业务操作水平。全面落实综合执法责任制，严格确定不同岗位执法人员执法责任，建立健全责任追究机制。通过落实党内监督、行政监督、社会监督、舆论监督等方式强化文化市场综合执法监督，加强队容风纪管理，严守廉政纪律。落实综合执法标准规范，使用统一执法标识、执法证件和执法文书，执法人员统一着装，提高执法规范化水平。

（二）推进综合执法信息化建设。加快推广应用全国文化市场技术监管与服务平台，支撑文化市场准入、综合执法、动态监管、公共服务等核心应用。加强与各有关行政部门信息系统的衔接共享，推进行政许可与行政执法在线办理，实现互联互通。逐步拓展技术监管的领域、范围和功能，通过视频监控、在线监测等远程监管措施，加强非现场监管执法。采用移动执法、电子案卷等手段，提升综合执法效能。推动信息化建设与执法办案监督管理深度融合，运用信息技术对执法流程进行全程监控、在线监察，规范执法行为，强化内外监督，建立开放、透明、便民的执法机制。建立综合执法数据库，构建文化市场重点领域风险评估体系，形成来源可查、去向可追的信息链条，切实防范区域性、行业性和系统性风险，提升综合执法队伍信息化水平。

（三）完善文化市场信用体系。建设文化市场基础数据库，完善市场主体信用信息记录，建立行业信用评级制度，探索实施文化市场信用分类监管，建立文化市场守信激励和失信惩戒机制。建设行业信用信息系统，实现部门之间、行业之间、区域之间信息交互共享。建立“一表两清单、两库一平台”的“双随机”抽查机制。建立健全文化市场警示名单和黑名单制度，对从事违法违规经营、屡查屡犯的经营单位和个人，依法公开其违法违规记录，使失信违规者在市场交易中受到制约和限制。探索制定现代文化市场体系标准，建设文化市场综合管理示范区。落实市场主体守法经营的主体责任，指导其加强事前防范、事中监管和事后处理工作。培育和扶持文化市场信用服务机构，推动行业协会、商会等社会组织建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，引导行业健康发展。

（四）健全综合执法制度机制。建立文化市场综合执法权力清单制度和行政裁量权基准制度，完善举报办理、交叉检查、随机抽查、案件督办、应急处置等各项工作流程。严格执行罚缴分离和收支两条线制度，严禁将罚没收入和综合执法机构利益直接或变相挂钩。建立文化市场跨部门、跨区域执法协作联动机制，完善上级与下级之间、部门之间、地区之间线索通报、联席会议、案件协办、联合执法等制度。建立健全文化市场综合管理长效机制。建立文化市场综合执法和刑事司法衔接机制，坚决防止有案不移、有案难移、以罚代刑现象。推进政务信息公开，向社会公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果，提高执法透明度和公信力。全面落实行政执法责任制，严格确定各级执法人员执法责任和责任追究机制，加强对文化市场综合执法机构不执法、乱执法、以罚代管等违法违规行为的监督，确保文化市场综合执法的公平公正。

五、加大文化市场综合执法改革保障力度

（一）加强组织领导。省文化改革发展领导小组统一领导全省文化市场综合执法改革工作，领导小组办公室负责组织对改革进展情况进行督促检查。省委宣传部、省委网信办、省文化厅、省新闻出版广电局、省编办、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省法制办等相关部门根据本意见要求统筹推进改革，涉及互联网信息内容的执法工作由省委网信办统筹协调。各地党委和政府要深刻认识深化文化市场综合执法改革的重大意义，将改革工作列入重要议事日程，认真落实本意见提出的各项措施和要求，制定改革方案，明确时间表和路线图，确保改革各项措施落实到位。要召开专题会议部署改革工作，建立督促检查机制，确保任务分工全覆盖、督查落实不缺位。落实综合执法改革台账制度，指定专人负责台账报送工作，定期上报改革进展。各地文化市场综合执法机构改革方案须征求省级文化行政部门意见。2017年8月31日前各设区市应完成体制改革任务，2017年12月31日前各县（市、区）相关改革任务全部落实到位。各地要认真分析本行政区域综合执法改革中出现的新情况、新问题，对错误理解中央文件的观点，要及时予以纠正；对违背文件精神的举措，要及时予以制止。

（二）落实保障措施。建立健全文化市场综合执法人员、经费、装备等保障机制。各地要根据本辖区管理范围、执法任务等情况，统筹核定文化市场综合执法机构编制。按照“编随事走、人随编走”的要求，充实基层一线执法力量，盘活存量、优化结构，做到职责整合与编制划转同步实施，队伍设立与人员移交同步操作。全面、详实调查本行政区文化市场综合执法机构编制被占用和人员被借调情况，清理整顿占用借调问题，确保综合执法人员在编在岗。2017年6月30日前，不整改落实到位的，依法依规追究当地文化行政部门主要领导责任。文化市场综合执法机构的工作经费和执法人员能力提升、人才培养、执法办案、技术监管、非现场监管、执法装备和执法用车等经费列入同级政府财政预算。文化市场综合执法人员应购买人身保险。根据文化市场综合执法工作需要，按5至6名执法人员配备1台机动车辆的标准在现有编制内调剂解决，执法车辆已纳入综合执法平台管理的地区，要确保车辆随叫随到，保证文化市场日常巡查、暗访、举报核查、执法办案、重大执法行动和突发事件应急处置等执法工作的正常开展。

（三）完善评价机制。以效能为导向，制定文化市场综合执法工作考核评价指标，文化市场综合执法工作纳入地方党委和政府年度工作目标考核体系和社会治安综合治理成效评价体系，推动各级党委和政府履职尽责。健全文化市场综合执法绩效考评制度，加强对依法行政、市场监管、社会服务效能等方面的监督和评估。充分发挥“12318”文化市场举报电话和网络平台作用，畅通公众意见反馈渠道。建立文化市场综合执法工作第三方评价机制和群众评议反馈机制，制定公众满意度指标，增强综合执法工作评价的客观性和科学性。对文化市场综合执法改革情况，将适时组织督查。对改革措施及时落实到位的地区予以通报表扬。

（四）健全法律体系。在改革中加强理论创新研究，做好文化市场综合执法立法与改革重大政策的衔接，积累改革经验，探索制定地方文化市场综合执法相关法规和管理规定，推动文化市场综合执法机构依法行政，提高文化市场综合执法工作法治化水平。

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