苏发〔2018〕19号《中共江苏省委江苏省人民政府关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》

中共江苏省委江苏省人民政府关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见






苏发〔2018〕19号

为深入贯彻乡村振兴战略，加快城乡融合发展，顺应农民群众对美好生活向往和改善居住条件的迫切要求，提升苏北地区高质量发展水平，根据中央和省委、省政府关于实施乡村振兴战略的决策部署，落实省委十三届四次全会要求，现就加快改善苏北地区农民群众住房条件工作提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立新发展理念，从经济社会发展规律、人民群众对美好生活的向往和“四化同步”发展出发，以实施乡村振兴战略为引领，以促进城乡融合发展为导向，紧密结合脱贫攻坚工作，加快改善苏北地区农民群众住房条件，积极引导有能力的农民进城入镇，因地制宜改善农村人居环境，稳妥推进苏北地区农民群众按城镇化规律集中居住，优化城乡空间布局，提升公共服务水平，让农民群众过上与时代同步的现代生活，为高水平全面建成小康社会和高质量发展走在全国前列奠定坚实基础。

（二）目标任务。到2020年，完成苏北地区农村建档立卡低收入农户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭四类重点对象危房改造，加快推进“空心村”以及全村农户住房改善意愿强烈的村庄改造。到2022年，苏北地区农民群众有改善意愿的老旧房屋建设和“空心村”改造基本到位，小城镇集聚能力和产业支撑力增强，建成一批具有活力的新型农村社区，历史文化名村和传统村落得到有效保护。到2035年，苏北地区农民群众住房条件全面改善，城乡空间布局全面优化，城镇化水平显著提升，城乡融合发展体制机制更加完善。

（三）基本原则

——系统谋划，统筹推进。针对苏北地区农民群众住房质量普遍不高等突出问题和短板，围绕乡村振兴战略实施，紧密结合脱贫攻坚工作，统筹生产生活生态，综合考虑地理、民俗、经济水平和农民期盼等，同步配套建设基础和公共服务设施，同步谋划产业发展，同步加强社会治理，结合典型示范，通过有利生产、方便生活等方面的实质性改善，有序引导集中居住，积极作为、量力而行，循序渐进、久久为功。

——规划先行，分类实施。按照乡村振兴和“四化同步”的要求，实行“多规合一”，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，优化苏北地区城乡空间布局，引导鼓励农民进城入镇，促进小城镇多元特色化建设发展，因地制宜、分类推进村庄建设改造，不搞“一刀切”。

——传承文化，塑造特色。准确把握苏北各地乡村的差异性，挖掘本乡本土的历史、地理、文化特色，延续小城镇、乡村与自然有机融合的空间关系，保护好历史文化名镇名村和传统村落，体现文化特色、时代特征和地域特点，留住乡愁记忆。

——政府引导，农民自愿。充分发挥政府的引导作用，健全工作机制，强化改革创新，结合市场化运作，吸引社会资本参与，集成资金资源，优化要素配置，准确把握工作方向。充分尊重农民意愿，深入宣传发动，强化政策引导，激发农民群众自愿改善居住条件的积极性和主动性，按照“先申请后实施、先建设后拆除”的要求，做好农民新旧住房过渡衔接，严禁强拆强建，赶农民上楼。

——坚守底线，规范操作。坚守不损害农民权益、严禁新增乡镇和村级负债两条底线，把实事办实、好事办好。坚决依法办事、阳光操作，有效落实农民选择权、参与权，全程接受农民和社会监督，做到流程规范、政策透明、对象公开，整体工作有力有序有效推进。

二、重点工作

（四）强化空间规划引领。以县为单位开展农民意愿摸底调查、基层基础设施和公共服务设施配套以及产业发展等需求调查，准确了解进城、入镇、留乡的人口规模及分布状况。顺应农民群众实际需求，统筹兼顾区域人口、经济、社会、文化、生态等发展要素，按照城乡联动、融合发展思路，强化国土空间规划管控，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，实行“多规合一”，优化城镇村布局，优先促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城入镇落户，优先改善低收入农户居住条件，优先推进农村危房改造，妥善解决农村“空关房”和“空心村”问题。

（五）科学编制实施方案。苏北地区各县（市、区）要合理确定按照城镇化规律推进集中居住的实施范围、规模、时序以及空间需求、产业支撑等，妥善处理农民集中居住相关政策的前后衔接，制定切实可行的实施方案。要根据政策支持和地方财力、农民可承受能力等，做好建设资金投入和来源测算，确保建设任务和财力可能大体相当。农民居住去向、建设或安置方式、房屋形式和具体户型等，应由农民自主选择，重要事项须经村民代表会议审议同意。要优先支持经济薄弱村、低收入农户和房屋质量较差农户实施住房建设改造，对因生态保护、行滞洪区建设需要或存在安全隐患的村庄实施搬迁改造。对建档立卡低收入农户、低保户、贫困残疾人家庭等对象，要给予重点倾斜支持，对特别困难的农村分散供养人员要实行托底安置。

（六）积极引导进城入镇。大力支持有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城入镇落户，与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。对农民自愿选择、自主决定进城入镇落户的，要与常住人口市民化进程结合起来，可采取货币化补偿、实物置换等方式，支持按照“依法、自愿、有偿”的原则，退出原有宅基地和承包地，并充分保障其合法权益。在着力做强县城、提升其吸纳人口、增加就业和综合承载力的同时，要突出重点、分类引导，有效发挥小城镇对乡村发展的带动作用。择优支持一批具有区位优势、良好基础、对周边乡村发展带动能力较强的重点发展镇，支持其发展成为县域副中心和区域增长极；择优培育一批具有山水资源、文化资源、产业特色的小城镇发展成为有活力、有魅力的特色小城镇；加强一般小城镇和撤并乡镇集镇区环境综合整治，努力提高公共服务水平，满足镇村居民生产生活水平提升的基本需求。

（七）尊重农民留乡意愿。在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，结合镇村布局规划调整优化，保护好历史文化名村和传统村落，依托现有的规划发展村庄尤其是康居乡村等，按照“百年大计、永续传承”要求，规划建设一批新型农村社区，有效发挥传统村庄自然凝聚属性，节约集约用地，着力改善基础设施条件，提升基本公共服务水平，增强社区管理和服务功能，吸引留乡农民相对集中居住。农房建设模式应尊重农民意愿，既可统规代建，也可由农户按统一规划设计自行建设；房屋功能品质应满足现代生产生活需求，房屋结构应达到抗震设防、抗风防灾、绿色节能等标准。

（八）同步配套各类设施。要按照城乡融合发展和基本公共服务均等化、标准化要求，加快城镇基础设施和公共服务设施向规划发展村庄和新型农村社区延伸覆盖。遵循“先地下、后地上”原则，搞好供排水、道路、粪污处理、垃圾收运、供气、供电、照明、通信、绿化等设施配套，合理设置党群服务、教育医疗、文化体育、健康养老、农贸商业、金融物流等公共服务设施。健全农村基础设施和公共服务设施长效管护机制，落实管护主体、人员和经费，不断提高管护水平和标准，确保长效运行。

（九）突出产业发展支撑。坚持统筹城乡就业，大力发展城镇二三产业，增加城镇就业岗位，促进更多的农村劳动力转移就业，提高进城入镇农民的工资性收入。结合小城镇和新型农村社区建设，多渠道增加公益性岗位，优先安排低收入群众就业。积极支持返乡下乡创业，拓宽农村劳动力转移就业渠道。落实农业功能区制度，统筹利用好农业生产空间。深入实施科教兴农战略，促进产学研协同创新，推进农业与科技对接。实施现代农业提质增效工程，坚持质量兴农、绿色兴农、品牌强农，大力发展高效、集约、规模化现代农业，加快培育新型职业农民和农民合作经济组织，不断提升产业发展内生动力。建设优势特色农产品集聚区，大力发展农产品精深加工集中区。鼓励和引导农民因地制宜发展休闲农业、乡村旅游、健康养老、电子商务等产业，促进农村一二三产业融合发展，培育立足农村、农民主办、富有区域特色的乡村产业。

（十）注重特色风貌塑造。各地要结合实际，科学合理编制小城镇和新型农村社区建设规划，突出公共空间、重要节点、建筑和环境等要素，实现空间、生态、基础设施、公共服务和产业规划有机融合。以“建设标准要高、环境条件要优、文化含量要足”为导向，注重体现地域文化特色，加强设计引导。注重梳理提炼传统民居元素，借鉴传统乡村营建智慧，发挥乡村建设技能型人才作用，用好乡土建设材料。各地要优选设计单位，高水平编制规划设计方案，同时编制一批特色鲜明、功能齐全、经济实用的新建农房设计方案和既有农房风貌改造设计方案，方便基层工作指导和农民建房时参考选用，避免村庄“行列式”“兵营式”布局，防止千村一面和乡村景观城市化。

（十一）深化土地综合整治。按照山水林田湖草系统治理的要求，全面实施具有江苏特色的土地综合整治工程，在落实新增耕地数量和质量的同时，着力改善农村生态环境，实现国土空间布局优化与生态文明建设相融合的综合整治目标。充分发挥土地综合整治在促进现代农业发展、城乡融合、脱贫攻坚等方面的作用，放大土地综合整治效能。深入贯彻城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、工矿废弃地复垦利用政策，统筹推进高标准农田建设、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，加强农田基础设施和配套设施建设，优化耕地布局，增加耕地面积，提升耕地质量，实现数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护，为促进农业规模经营和发展现代农业创造条件。

（十二）完善乡村治理体系。把基层党建同基层治理紧密结合起来，下沉资源、服务、管理，推动乡村组织振兴。扎实推进乡村治理体系优化、农村社区协商优化、“政社互动”机制优化、“三社联动”平台优化和服务管理网络优化，不断创新新型农村社区治理，完善村民自治机制，发挥农村自治章程、村规民约的积极作用，提升乡村治理体系和治理能力现代化水平。以社会主义核心价值观为引领，建好用好新时代文明实践平台，总结推广徐州市贾汪区马庄村经验，丰富农村文化生活，提升农民精神风貌，推动移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

三、支持政策

（十三）加大资金投入。积极争取中央财政支持，统筹财政补助资金、增减挂钩节余指标和补充耕地指标有偿交易资金、地方政府债券资金等，加大对苏北地区农民群众住房条件改善支持力度。省市县各级财政通过加大涉农资金统筹整合力度、新增预算安排等，设立专项资金，并建立投入分担机制，重点支持小城镇和新型农村社区基础设施建设和公共服务设施配套。省级调整、切块相关专项资金，并安排新增财力，整合设立苏北地区农民群众住房条件改善专项资金。鼓励支持苏北地区围绕农民住房条件改善开展乡村全域土地综合整治，形成的新增耕地指标优先纳入省市补充耕地指标交易平台进行交易，收益统筹用于改善农民群众住房条件和公共设施配套。加大地方政府一般债券倾斜力度，并积极争取发行专项债券支持，重点投向苏北农民群众住房条件改善工作。涉及农民安置和配套基础设施建设的行政事业性收费，除国家规定外一律减免。

（十四）加大用地支持。配置合理规模的用地流量空间与增减挂钩计划指标，支持苏北地区农民群众住房条件改善用地需求。按照国家相关规定，完善增减挂钩节余指标流转办法，开展节余指标带空间规模流转工作，结合南北挂钩、对口帮扶，以市场化与行政推动相结合的方式，按照合理价格原则，推动节余指标跨区域调剂使用，探索调剂的节余指标在中心城区允许建设区内安排使用。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过调整村土地利用规划，优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。以乡镇为单位，统筹考虑预留部分规划建设用地指标，在不涉及永久基本农田的情况下，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。采取多种土地供应方式，安排改善农民住房条件建设用地，在城镇建设的鼓励使用国有建设用地。结合第三次全省土地调查，开展房地一体的农村不动产权籍调查和确权登记，重点解决好农村土地确权登记中的历史遗留问题，维护农村集体经济组织和农民的合法财产权益。

（十五）拓宽融资渠道。根据国家政策规定，充分发挥市场作用，多元筹措建设资金。支持开发性、政策性、商业性银行加大信贷投放，创新农村金融产品和金融服务，支持小城镇和新型农村社区建设。鼓励通过产业链融资、农村住房财产权抵押贷款等方式，拓宽农村融资渠道。积极发挥债券融资对农村产业融合发展的作用，支持苏北地区通过发行农村产业融合发展专项债券、项目收益债券等方式进行融资。探索以PPP等形式吸引社会资本参与小城镇和新型农村社区等基础设施、公共服务领域建设运营。

四、保障措施

（十六）加强组织领导。按照“省政策指导、市负总责、县抓落实”的原则，强化工作组织推动。省建立由省领导牵头的专项组织协调机制，省各有关部门共同参与，加强政策支持和工作指导。设区市要加强组织领导，加大资金等政策支持和技术业务指导力度，做好本地区建设实施方案、规划设计方案的审核把关，强化工作组织推动和督促检查。县级党委和政府承担主体责任，县（市、区）委书记是第一责任人，县（市、区）长是一线总指挥，按照组织有力、责任落实、工作创新、政策到位的要求，扎实做好统筹规划、组织协调、推进建设等工作。县级发展改革、财政、国土资源、规划、建设、水利、农业、扶贫等相关部门要通力合作、密切协调，镇村两级具体负责抓好落实。省级选择一批基础条件好、积极性高的小城镇和村庄，纳入省级示范目录，加强全过程技术指导，确保建设成效，发挥示范引领作用。

（十七）积极改革创新。要创新体制机制，强化制度性供给。以乡村建设要素市场化配置为重点，充分发挥市场作用，加强政策扶持和指导服务，引导鼓励工商资本科学有序参与小城镇发展和新型农村社区建设。统筹推进城乡配套改革，巩固完善农村基本经营制度，构建乡村建设发展新机制。稳步推进宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的途径和办法。鼓励农村集体经济组织盘活利用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式兴办企业。

（十八）严格负面清单管理。积极鼓励各地探索创新，同时要明确负面清单，严格遵守纪律规定，坚决守住相关工作底线。要按规划严格实行土地用途管制、建设用地总量和强度双控，不得违法用地、违规建设以及占用永久基本农田，严禁资本下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆。坚守农村集体所有制，尊重农民意愿，不得大拆大建、强制农民搬迁和集中上楼、随意撤并村庄搞大社区。强化地方政府债务管理，地方政府和村集体不得违法违规变相举债，不得增加乡镇、村级债务负担。强化传统文化保护，不得破坏历史文化镇村和传统村落，不得擅自调整镇村布局规划确定的特色村。依法依规办事，不得运动式推进，不得借机损害农民利益，不得违反廉洁纪律。

苏北地区市县党委和政府要紧密结合实际，抓紧研究制定实施意见，切实抓好贯彻落实。苏南、苏中地区参照执行本意见，因地制宜抓好当地的农民群众居住条件改善工作。

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