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中共江苏省委办公厅江苏省人民政府办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见
苏办发〔2018〕29号
为深入贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号）精神，深化乡镇政府配套改革，加快乡镇政府职能转变，推进乡镇治理体系和治理能力现代化，结合我省实际，现就加强乡镇政府服务能力建设，提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）总体思路。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，主动适应我省经济社会发展新要求和人民群众新需要，积极实施乡村振兴战略，准确把握实现基本公共服务均等化的发展方向，以深化乡镇政府配套改革为突破，以优化服务资源配置为手段，以创新服务供给方式为途径，以增强乡镇干部宗旨意识为关键，有效提升乡镇政府服务能力和水平，为推动高质量发展走在前列、建设“强富美高”新江苏奠定坚实基础。
（二）主要目标。到2020年，乡镇政府服务能力全面提升，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善，基本形成职能科学、运转有序、保障有力、廉洁高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制。
二、深化乡镇政府配套改革
（三）优化乡镇政府机构设置。坚持加强党的全面领导，根据乡镇党委和政府的主要职责，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。根据不同类型、不同规模乡镇经济社会发展实际，统筹乡镇党政机构设置和职能配置，做好与县（市、区）机构改革衔接，加大对职能相近的党政机关合并设立或合署办公力度，可设立若干办公室，也可只设若干综合性岗位。扎实推进乡镇事业单位分类改革，严格控制乡镇事业站所数量，突出农业经济、民生保障、规划建设、文化体育、卫生计生、公共安全、生态环保等重点公共服务事项，形成资源优化配置、管理扁平高效、人员编制精干的基层政府架构。对确有必要保留的乡镇事业单位，原则上实行以乡镇管理为主、上级主管部门业务指导的管理体制，基层事业单位党的组织关系实行属地管理。经省政府批准，也可以实行以上级主管部门为主或按区域设置机构的体制。人大、武装部、工会、共青团、妇联、残联等组织机构按照有关法律、法规设置。切实加强农村经营管理和扶贫开发体系建设，夯实基层农村经营管理和扶贫开发工作基础，确保责任和人员落到实处。除机构编制专项法律法规有规定外，上级业务部门不得以机构上下对口等手段要求增加乡镇站所设置和人力资源配置。省机构编制管理机关要指导各地结合实际合理设置乡镇政府机构。
（四）扩大乡镇政府服务管理权限。按照“依法下放、能放则放、权责一致”的原则，依法赋予乡镇政府基本公共服务相应的权能，进一步理顺县（市、区）与乡镇的管理权限，促进乡镇政府责、权、利的协调统一。除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门行使的行政强制、行政处罚措施以及行政许可等事项外，根据乡镇实际承接能力，把与企业和群众生产、生活密切相关的各类事项依法下放或委托给乡镇政府，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、民生保障等方面的服务管理权限。总结提炼经济发达镇扩大经济社会管理权限的基本经验，探索向重点中心镇拓展，依法精准确定赋权范围，对重点中心镇管理迫切需要且能够有效承接的部分县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等，应当通过相对集中行政许可权、相对集中行政处罚权等法定途径，赋予重点中心镇，并制定目录向社会公布。县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。2018年12月底前，省政府依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法，明确下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系。对赋予乡镇的管理权限，上级相关部门要在人才、技术等方面予以支持和保障，加强培训、指导和业务对接，确保下放权力接得住、用得好。
（五）推进乡镇综合执法改革。按照依法行政和执法重心下移的要求，因地制宜积极探索乡镇综合执法有效形式，开展综合执法工作，在乡镇探索逐步实现一支队伍管执法。全面梳理县级执法部门管理权限，对法律、法规和规章规定可委托乡镇实施的国土资源管理、城市管理等领域的执法权，应切实下放到位。严格落实行政执法责任制，建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制，强化乡镇政府在执法事项上的综合协调，以及对派驻机构和人员的日常管理。
（六）完善乡镇财政管理体制。合理划分县乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度，规范管理、统筹安排、合理使用各类公共服务投入资金。结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制，建立与本区域经济社会发展相适应的乡镇政府工作经费保障机制。县级政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，帮助弥补乡镇财力缺口。硬化乡镇政府预算约束，强化预算执行，规范经费支出，严格监督管理，严禁乡镇举债，防范和化解债务风险，保持财政收支平衡。加强和规范乡镇财政国库集中支付制度改革，推进乡镇国库集中支付全覆盖。建立健全各级政府公共服务投入项目规划，全面建立规范、透明的乡镇预算制度，完善财政监管体系。
三、优化乡镇政府公共服务功能
（七）明晰乡镇政府公共服务职能。加快乡镇政府职能转变，着力强化公共服务职能。乡镇政府主要提供以下基本公共服务：巩固提高义务教育和学前教育质量和水平，改善乡村教学环境，保障校园和师生安全，做好控辍保学和家庭经济困难学生教育帮扶等基本公共教育服务；推动以新型职业农民为主体的农村实用人才队伍建设，加强社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持等劳动就业服务；做好基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险等社会保险服务；落实社会救助、社会福利制度和优抚安置政策，为保障对象提供基本养老服务、残疾人基本公共服务，维护农民工、困境儿童等特殊困难群体权益等基本社会服务；做好公共卫生、基本医疗、计划生育等基本卫生计生服务；践行社会主义核心价值观，继承和弘扬中华优秀传统文化，加强对古村落、古树名木和历史文化村镇的保护和发展，健全公共文化体育设施网络，推动全民阅读、农村电影放映提质增效、数字广播电视户户通、送戏进万村、文化信息资源共享，组织开展群众文体活动等公共文化体育服务。乡镇政府还要提供符合当地实际和人民群众需求的农业农村经济发展、农民基本经济权益保护、环境卫生、环境保护、生态建设、食品药品安全、社会治安、矛盾纠纷化解、扶贫济困、公共交通、未成年人保护、防灾减灾、国防动员等其他公共服务。县级政府要制定乡镇政府公共服务事项目录清单，特别要把扶贫开发、扶贫济困等任务列入清单，明确服务对象和要求。
（八）加大乡镇基本公共服务投入。市、县两级政府要积极推进公共服务领域政府事权精细化改革，逐年增加基本公共服务投入，支持乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展。对县级以上政府及其部门安排的基础设施建设和其他建设项目，属于县级以上政府事权的，应足额安排资金，不得要求乡镇安排项目配套资金；属于乡级事权的，由乡镇承担支出责任，不足部分县级政府可通过转移支付予以安排；属于县乡共同事权的，应根据县乡收入状况和支出责任，合理确定县乡支出分担比例。对承担超出乡镇辖区范围提供服务的重大基础设施、社会事业项目，县级财政要加大投入力度，并提倡和鼓励乡镇间的共建共享。各级政府要进一步创新投融资机制，加强政府和社会资本合作，推进公共服务领域和基础设施领域PPP项目建设。积极引导信贷资金投向农村和小城镇。支持县乡两级政府科学整合相关资金项目，提高投资效率，减少重复建设和资源浪费。
（九）推进城乡基本公共服务均等化。认真贯彻《江苏省“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准（试行）》，强化标准体系的引导约束机制，统筹基本公共服务设施的空间布局，实现基本公共服务全覆盖，乡镇综合服务设施建筑面积不低于1500平方米。坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快推进城乡公共服务一体化进程，加强经济发达镇、重点中心镇和特色小城镇的基础设施与公共服务设施的建设规划，促进服务资源高效配置和有效辐射。将被撤并乡镇纳入统一规划，继续加大集镇区域基础设施和公共设施的建设投入，完善中心社区的治理服务功能。打破城乡界限，加大公共资源向农村倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小城乡基本公共服务水平差距。推行流动人口居住证制度，进一步推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。推进公共服务设施和基础设施无障碍建设和改造，为全社会成员参与社会生活、获得基本公共服务创造更好条件。优化整合乡镇现有公共服务资源，推动城市优质公共服务资源向农村延伸，大力推进基层基本公共服务均等化，着力构建民生保障、文体教育、卫生计生、公共交通、安全稳定、法律服务、环境整治等城乡一体的网格化社会治理体系。普遍推行乡镇政府公共服务事项代办制度，确保村民群众就近办理各类公共服务事项。按照管理权限，乡镇政府加大投入力度，提升农村公共服务设施运行维护水平。
四、创新乡镇公共服务供给方式
（十）建立完善公共服务多元供给机制。完善群团组织承接乡镇政府职能的有关办法，将适合群团组织承担的乡镇服务管理职能依法转由群团组织行使。依法厘清乡镇政府和村（居）民委员会、农村集体经济组织的权责边界，严格村（居）事务准入，对法定事项外由村（居）民委员会协助乡镇政府的事务按“权随责走、费随事转”原则承接，可按规定委托相关社会力量或市场主体承办。完善孵化培育、人才引进、资金支持等扶持政策，采取政府购买服务、补贴活动经费等措施，大力培育发展公益慈善、社区服务、专业社工和志愿服务类等社会组织。深化推进社区、社会组织和社会工作“三社联动”，积极发展志愿服务，进一步健全城乡社区治理机制和社区服务体系。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织，扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体。依法建立健全公开透明的社会捐赠管理制度，鼓励和支持社会力量通过捐赠或捐助等方式参与乡镇公益事业发展。鼓励和支持有条件的乡镇成立社区发展基金会，促进政府、企业、社会组织跨界合作。对于公共服务内容相似、设施功能相近的领域，鼓励和引导乡镇采取共建共享模式，优化资源配置，提升服务效能。
（十一）大力推进政府购买服务制度。切实加强乡镇政府购买服务公共平台建设，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，应尽可能交由市场机制或社会力量承担，由花钱养人向花钱办事转变，切实降低成本、提高效率。鼓励和引导具备法人资格的村（居）民委员会、农村集体经济组织、农民专业合作组织、社会组织，以及其他组织和个体工商户等承接政府购买服务项目。积极创新政府购买社会组织服务的方式和内容，更好地满足群众多元化服务需求。2018年12月底前县级政府要重点围绕加强社会治理、扶贫济困助残、居家养老、防灾减灾、环境保护、公共交通、未成年人保护、卫生计生、就业创业等民生保障能力等方面，制定并公布乡镇政府购买服务指导性目录。乡镇政府要编制年度购买服务计划，明确购买服务的种类、性质和内容，完善购买服务招投标、预算管理、内部控制和绩效评估机制。
（十二）构建公共服务供给需求表达和反馈机制。着力完善科学有效的群众权益保障机制，健全公共服务需求表达和社会评价机制，强化群众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，充分发挥各类社会组织在公共服务需求表达和监督评价方面的作用。建立完善乡镇领导干部常态化开展“大走访、大落实”，经常化联系服务群众及时就地调处矛盾纠纷等制度，引导和支持群众理性表达诉求，推动问题及时就地解决，依法维护自身合法权益。健全乡镇党委领导的民主协商机制，推行人民建议征集制度、重大事项听证制度、重要会议旁听制度，完善党代表、人大代表、政协委员、特邀监察员等反映情况和建议的“直通车”制度。加强诚信政府建设，全面推进乡镇政务公开制度，完善乡镇政务公开和村（居）务公开联动机制，重大项目、资金、资源的决策，以及涉及群众切身利益的惠民政策、乡村建设规划、土地征用、宅基地审批等重要事项，都应在乡镇、村（居）同步公开，主动接受群众监督，做好答疑解惑工作，打造“透明政府”，实行“阳光政务”。
（十三）提高乡镇公共服务信息化水平。依托“智慧江苏”“互联网＋政务服务”等重点项目建设，加强基层政务服务管理信息的互联互通、共享共用，推动县（市、区）、乡镇、村（居）之间，县（市、区）、乡镇职能部门之间网络互通、信息共享、业务协同，精减办事申请材料，减少企业和群众跑动次数，努力构建面向公众的一体化政务服务管理体系，不断提升公共服务整体水平。深化“放管服”改革，加快推进“互联网＋政务服务”向乡镇延伸覆盖，有条件的地区延伸至村（居）。依托江苏政务服务网和政务服务管理平台的升级改造，将乡镇各类政务服务事项的网上办理通道和运行数据接入全省“政务一张网”联动运行。整合各项公共服务资源，统一设置乡镇为民服务中心，完善政务服务功能，采取“乡镇前台综合受理，乡镇或县（市、区）后台分类办理，乡镇统一窗口出件”的服务流程，逐步实现乡镇政务服务事项的一窗口办理、一站式服务、一平台共享、全县域通办和全流程效能监督。同时，逐步扩大乡镇政务服务事项网上受理、办理的数量和种类，简化办理程序，清理不必要的证明和手续，加强政务服务网络无障碍建设。鼓励乡镇政府利用政务微信微博等互联网新媒体，及时发布信息、了解需求，推动乡镇公共服务向智慧化、网络化方向发展。
五、加强组织保障
（十四）强化组织领导。各地党委和政府要把乡镇政府服务能力建设纳入重要议事日程，加强组织领导和统筹协调，努力形成党委和政府统一领导，各有关部门密切配合，社会力量广泛参与的乡镇政府服务能力建设新格局。乡镇党委要切实发挥领导核心作用，进一步强化政治引领功能，构建基层服务型党组织，坚持以党建引领乡镇政府服务能力建设，推动政府职能转变，完善配套措施，提升服务能力和服务水平。坚持分类施策、试点推进、典型引路，推进乡镇政府服务能力建设取得明显成效。各级党委和政府要制定各项目标任务分解落实方案，明确职能责任，健全制度机制，抓好统筹指导、组织协调、资源整合和督促检查。市县两级要建立研究决定乡镇政府服务能力建设重大事项制度，定期研究推进乡镇政府服务能力建设的政策措施。
（十五）加强乡镇干部队伍建设。认真抓好《中共中央办公厅关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》（中办发〔2014〕14号）的贯彻落实，建立健全乡镇干部管理制度，形成引得进、留得住、用得好的良性机制。坚持德才兼备、以德为先的用人标准，选优配强乡镇领导班子，特别要加强贫困乡镇的领导班子建设。建立健全有利于各类人才向乡镇流动的政策支持体系和工作机制，有计划地选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到乡镇任职、挂职，加大从优秀村（居）干部中招录乡镇公务员和事业编制人员力度，有序推进乡镇之间、乡镇与县级机关之间干部交流。完善乡镇事业编制人员岗位聘用、岗位等级晋升和职称评定方面的倾斜政策。注重从乡镇事业编制人员、优秀村（居）干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部，切实调动乡镇干部和公共服务人员的积极性。实行县以下机关干部职务和职级并行制度，全面落实乡镇工作补贴政策。完善乡镇干部教育培训长效机制，将乡镇干部教育培训工作纳入市、县干部教育培训总体规划，建立乡镇干部轮训制度。积极引导乡镇干部牢固树立以人为本、执政为民的理念，增强乡镇干部热爱基层、坚守基层、奉献基层的事业心和责任感。重视乡镇干部依法行政能力的培养，完善乡镇干部职务行为规范，推行乡镇干部岗位责任制、服务承诺制、业绩评议制、失职追究制。健全容错纠错机制，落实鼓励激励办法，推进党政领导干部能上能下，充分激发乡镇干部干事创业的活力。
（十六）改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制。以乡镇政府职责为依据，结合不同乡镇实际，建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系。对于列入乡镇政府年度考核项目和责任目标的，应由县级党委、政府统一组织一次性综合考核，探索乡镇政府实绩“公开、公示、公议”等做法，建立健全县级职能部门和乡镇政府之间履职双向考核评议制度，完善社会满意度评价及第三方考评办法，加大群众满意度在考核评价中的权重。坚持把考评结果作为乡镇领导班子建设和干部选拔任用、评优评先、培养教育、管理监督、激励约束的重要参考，引导乡镇干部自觉加强廉洁自律、改进作风，兢兢业业为群众办实事、办好事。对工作实绩差、群众满意度低的乡镇领导班子和干部，要按照有关规定及时约谈、责令整改、通报批评、严肃问责。统筹规范针对乡镇的评比表彰、示范创建等活动，未经省委省政府批准，不得对乡镇设置“一票否决”事项。
（十七）完善监督管理措施。按照“权责对等、有权必有责、用权受监督”的要求，明确权力运行程序、规则和权责关系，严格界定县级党委、政府及其部门与乡镇的权责范围，制定乡镇政府权力清单和责任清单，推进乡镇政府依法全面履行职责。建立健全乡镇议事规则和决策程序，完善乡镇政府重大决策出台前向本级人大报告制度和向社会公示制度。健全乡镇行政权力运行制约和监督体系，加强县级政府对乡镇政府经常性指导和监督，发挥乡镇人大依法监督职能和人大代表的主体作用，引导人民团体、社会组织、村（居）民委员会和舆论监督，强化监察、审计等部门监督。健全行政问责制度，明确问责事项和范围，规范问责程序，加大责任追究力度。
各地要结合实际，研究制定加强乡镇政府服务能力建设的总体安排和推进步骤，切实抓好各项工作的贯彻落实，推动乡镇政府服务能力建设有力有序开展。各设区市要对贯彻落实情况进行跟踪检查和综合评估，并及时向省委、省政府报告工作进展情况。省级有关部门要按照职责分工，强化部门协作、工作指导、政策指导和督促检查。
附件：加强乡镇政府服务能力建设重要任务分工
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