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中共山东省委山东省人民政府关于推进事业单位改革的意见
鲁发〔2004〕15号
根据党的十六大、十六届三中全会精神和中央关于深化事业单位改革的要求，结合我省实际，现就推进事业单位改革提出如下意见。
一、改革的指导思想、目标任务和基本思路方法
（一）加快推进事业单位改革的必要性和重要性。事业单位队伍庞大、门类繁多，广泛分布在经济、政治、文化和社会生活的各个领域，在国民经济和社会发展中起着重要作用。改革开放以来，随着经济体制和行政管理体制改革的不断深化，我省事业单位改革已在不同层面上进行了一些积极的探索和试验，并取得了一些成果，但与社会主义市场经济的发展要求还很不适应。存在的主要问题是：政事职责划分不清，布局结构不够合理，社会化程度不高，用人和分配机制不活，自我发展能力不强。这些问题的存在不利于政府职能的转变，加重了财政负担，影响着专业技术人员队伍建设和其积极性、创造性的发挥，降低了事业单位的活力和产出效益。因此，加快推进事业单位改革，已成为我省实施人才强省战略、加快经济和社会发展步伐的客观要求，必须提上重要工作日程。
（二）指导思想和目标任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大、十六届三中全会精神，按照适应社会主义市场经济发展的要求，本着有利于增强事业单位活力、提高其运行质量和自我发展能力，有利于专业技术人才队伍建设、充分调动和发挥各类人才的积极性、创造性，有利于优化资源配置和财政支出结构、提高国有资产和财政资金使用效益的原则，改革现行的事业单位管理体制、用人制度、分配制度及其他相关制度。通过改革，全面改善事业单位的运行机制，争取用3年左右的时间，逐步建立起政事职责分开、法人地位明确、单位自主运营、政府依法管理的新型管理体制；建立起单位自主用人、人员自主择业和能进能出、能上能下、有利于优秀人才脱颖而出、充满生机与活力的用人制度；建立起重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜、形式多样、自主灵活的分配激励机制。
（三）基本思路方法。实施配套改革，坚持事业单位管理体制、用人制度、分配制度改革与社会保障、财政和国有资产管理等相关制度的改革统筹规划，配套进行。实行分类改革，根据职能任务、经费来源状况和今后发展方向，将现有事业单位区分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类3种类型，分别确定不同的改革重点，采取不同的改革措施和管理办法。坚持积极稳妥的方针，按照“先行试点”—逐步推进—全面展开的工作步骤，稳步推进事业单位改革。
二、改革的主要内容
（一）改革管理体制，建立适应各类事业单位特点的运行机制
1.加强管理，规范精简行政支持类事业单位。行政支持类事业单位，系指依据法律法规授权或政府规章规定，从事具体行政执法、监督检查或为政府行政行为提供支持和保障的事业单位。行政支持类事业单位的改革，要结合深化行政管理体制改革和综合执法改革试点统筹考虑。改革的主要内容与基本要求为：
——按照政事分开和行政授权法定原则，遵循行政决策、行政执行、行政监督相协调以及行政审批职能与具体行政执行职能相对分开、监督处罚职能与技术检验职能相对分开的改革发展趋向，依法界定和调整行政支持类事业单位的职能任务。现承担的无法律、法规授权的政策制定、审查审批职能要收归行政机关；执法与服务不分的要进行剥离，技术检测、检验、鉴定机构不再承担行政执法职能。
——本着精简、统一、效能的原则，整合行政支持类事业单位的机构编制。职能相近、交叉重复或职能单一、设置分散的，要予以归并重组；一个行政部门设置多个行政执法机构的，原则上合并为一个机构，实行综合执法。
——根据行政支持类事业单位职能特点，严格规范管理，其管理制度原则上参照国家机关办理。今后，行政支持类事业单位要依法设立，人员编制标准由省统一制定。
2.完善机制，放权搞活社会公益类事业单位。社会公益类事业单位，系指政府为实现社会公共利益和国家长远利益而举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。社会公益类事业单位的改革，要适应政府职能转变及建立公共财政体制的需要，合理调整布局结构，优化资源配置，改革管理体制，完善运行机制，充分调动和发挥职工的积极性，增强单位的发展活力。改革的主要内容与基本要求为：
——按照“区域覆盖”和就近服务的原则，统筹规划、合理调整社会公益类事业单位的布局结构。职能任务相同、相近或在一个区域内重叠重复设置的，要打破部门、条块界限进行联合重组；设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，要予以合并；任务不足、长期不出成果、产出效益差和长期未配备工作人员投入运行的，要予以撤销。今后，对需要财政拨款或财政补贴的事业单位，其机构编制规模要严格控制。
——按照转变政府职能和简政放权的原则，进一步扩大社会公益类事业单位在业务运营和用人、分配等方面的自主权，真正确立其独立事业法人的地位，探索建立科学的事业法人治理结构，不断完善内外部管理体制。今后政府部门对社会公益类事业单位的管理，主要是政策引导、依法监督、搞好服务，重点管好其领导班子或法定代表人，监管其国有资产的保值增值，不再干预其日常事务。
——按照有利于人才队伍建设和调动职工工作积极性的原则，改革社会公益类事业单位的用人和分配制度，全面推行人员聘用制度，搞活单位内部分配，逐步建立起单位自主用人、人员自主择业、能进能出、能上能下的用人机制和重实绩、重贡献，向优秀人才、关键岗位倾斜的分配激励机制。
——按照有利于提高财政投入使用效益的原则，改革社会公益类事业单位的经费拨付和管理办法。对经费主要靠财政拨款的公益类事业单位实行经费与人员编制挂钩包干、超支不补、结余留用的预算管理办法；对其他公益类事业单位，建立政府财政定额或定项补贴和按政府确定的公益服务价格收费相结合的运营成本补偿机制与经费管理方式，并鼓励和推动其进一步拓展服务领域，增强面向市场自我发展的能力，有条件的逐步向经费自理过渡。
——按照责、权、利相统一的原则，完善社会公益类事业单位的监督考核机制，结合事业单位登记管理和年度工作总结，对其运营状况、服务质量和产出效益（包括经济效益和社会效益）进行年度检验或考核评估，依据检验考核结果实施奖惩，并相应调整其机构编制和财政支持力度。
——遵循社会化的发展方向，鼓励支持社会力量和国（境）外资本，以出资创办、入股联办和民办公助、公办民助等形式，兴办必须由政府举办之外的各类社会公益事业，逐步形成社会公益事业举办主体的多元化，促进各项事业加快发展。
3.改企转制，推动经营开发服务类事业单位进入市场。经营开发服务类事业单位，系指在计划经济体制下设立的依附某些行政部门从事应用科学技术研究、技术开发、勘察设计、市政公用、食宿接待以及经济鉴证类社会中介、机关事业单位后勤保障等开发服务活动的事业单位。这类单位，随着经济体制、行政管理体制改革的逐步深化和社会主义市场经济体制的建立，其公益事业属性已渐次消失，已经或正在融入市场，必须按照事企分开的原则，实施改企转制，使其成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。这类单位的改企转制，可借鉴国有企业改制的政策办法，结合产权制度改革，打破所有制和地域、行业、隶属关系，采取股份制、股份合作制、合伙制、兼并或转让国有产权等方式进行。可以改为或进入国有企业、国有控股企业，也可以改为或进入非国有单位；可以成建制改企转制，也可以将相关单位合并重组并改企转制。支持职工个人或合伙优先购买本单位，允许其实行分期付款，一次性买断的可给予适当优惠。鼓励民营经济和非国有单位参与事业单位改企转制，可以出资购买，也可以入股控股。非独立建制的机关、事业单位的后勤服务机构也要进行剥离，实行机构、人员和管理制度三分开，独立运作，市场化经营，有条件的应同时进行改企转制。改企转制单位要依法进行工商企业或民办非企业单位注册登记，自改企转制基准日起执行相应的管理制度，其原事业单位性质和事业法人资格随之注销。
（二）改革用人制度，建立充满生机和活力的用人机制
1.全面推行人员聘用制度。除依照国家公务员制度管理的外，所有事业单位都要与职工在平等自愿、协商一致的基础上，签订聘用合同，实行按需设岗、按岗聘用、公开竞争、合同管理。通过签订聘用合同，依法确定单位与职工个人的人事关系，明确双方的权利、义务和责任，落实单位的用人自主权和职工的自主择业权，维护单位和职工双方的合法权益，实现用人上的公开、公平、公正。聘用期限根据岗位特点确定。聘用人员时，应首先从本单位现有人员中择优聘用；新进人员，除按照国家政策规定必须安置的外，一律面向社会公开招聘。
2.建立适合各类岗位特点的选人用人机制。在科学定编、合理设岗以及明确岗位职责、权利和任职条件的基础上，建立公开、公平、公正的竞争机制，根据岗位特点实行不同的选人用人办法。改革事业单位领导人员单一的委任制，坚持党管干部原则，改进管理办法，对不同类型事业单位的领导人员，在选拔中引入竞争机制，按照干部管理权限和规定程序，实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用方式。单位内部管理人员一般实行竞争上岗、择优聘任，并积极探索试行职员制度。专业技术人员实行专业技术岗位聘任制，逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘用的统一；不断完善专业技术职务资格考评制度，逐步形成政府宏观指导下的个人申请、社会化评价、单位自主聘任的机制；对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、须具备一定专业技术才能胜任的岗位，依法逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。工勤人员面向社会公开招用，合同管理。
3.加强聘用和聘后管理。制定具体的事业单位人员竞争聘用办法，规范竞争聘用的程序与聘用合同的内容，严格约定单位与受聘人员履行合同的义务和违反、解除合同的责任，明确合同变更、解除、终止的条件与发生合同争议的处理解决途径和加法，建立健全人事争议仲裁制度，保证事业单位人员竞争聘用制度的健康顺利推行。改进完善事业单位人员考核办法，认真做好聘期内的考核工作，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩的重要依据，保证聘用制度的施行效果。
（三）改革分配制度，建立自主灵活的分配激励，机制
1.建立事业单位工资总量宏观调节机制。行政支持类事业单位和面向社会公众提供公益产品与公共服务、不直接从服务对象收取服务费用的公益性事业单位，实行工资总量与人员编制挂钩、按编制定员和工资政策核定工资总量包干使用的办法。面向社会个体或特定群体提供公益产品和公共服务、按照政府确定的公益服务价格收取费用的公益性事业单位，允许其经工资主管机关批准，按照新增效益的一定比例提取效益工资，实行工资总量动态包干。经费自理的事业单位还可在保证国有资产保值增值、工资总量增长比例低于单位经济效益增长比例、职工人均工资增长低于单位人均效益增长的前提下，实行工效挂钩。
2.采取多种形式搞活内部分配。事业单位在包干工资总量内，可根据单位实际，改革内部分配办法。主要是搞活津贴分配，将职工基本工资中的津贴部分或者连同其他工资性补贴、新增效益工资等捆在一起，统筹考虑岗位、任务、业绩、效益等因素，建立本单位的岗位津贴、项目津贴、绩效津贴、课时津贴、特殊人才津贴等项目，适当拉开分配档次。其中经费自理或有条件的事业单位，经职工大会或职。工代表会议通过、主管部门审核、工资主管机关批准，可试行内部工资制，将现行国家和省规定的工资、津贴、补贴全部作为档案工资，建立本单位的工资分配制度和办法。
3.积极探索按生产要素分配的实现形式和具体办法。鼓励有条件的事业单位实行多元化分配，积极探索劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与收益分配的有效形式和办法。可结合产权制度改革，建立股份制公益性事业单位，按照股份制方式决定分配形式。允许在职务成果转化取得的收益中提取一定比例，用于奖励项目主要完成人和直接参与人及对成果转化有贡献的人员。允许事业单位高薪聘用优秀人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，实行重奖。
三、相关制度改革和配套政策
（一）加快社会保障制度改革。建立健全事业单位养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险制度，为全面推进事业单位人员聘用制度创造条件。事业单位要全员参加社会养老保险统筹，统筹前职工（不包括劳动合同制工人）按规定计算的连续工龄可视同缴费年限。具体办法由省劳动保障厅会同有关部门制定。
（二）妥善安置未聘人员。事业单位中未能竞聘上岗的人员，由单位和主管部门负责，在单位或行业系统内采取多种方式给予妥善安置。允许实行单位内部待聘制度，待聘期限不超过2年，并按规定参加社会保险，待聘期间工龄连续计算，工资福利待遇由单位自主确定，但不得低于当地最低工资标准。单位和主管部门要通过兴办新的产业、转岗培训、行业调剂等方式，为未聘人员提供不少于2次的竞聘机会。待聘期满仍未竞聘上岗或未找到其他出路的，与单位解除人事关系，进入人才或劳动力市场自谋职业，人事档案按有关规定实行代理，并可到当地失业登记机构登记失业，已参加失业保险的，按规定领取失业保险金。鼓励未聘人员辞去公职从事民营经济或自谋职业，享受国家有关国有企业下岗职工再就业和从事民营经济的优惠政策。辞职时按照有关规定发给一次性辞职补助金。允许职工辞职后按企业的办法缴纳基本养老保险费，到达退休年龄时，按企业的办法领取基本养老金。
（三）搞好改企转制单位职工的劳动关系转换和待遇衔接。事业单位改企转制的，其现有职工原则上由转制后的企业接收，并依法签订劳动合同，确立劳动关系。其中工作年限已满20年且距国家法定退休年龄不足10年、本人提出订立至退休合同的，单位应与其签订至退休的合同。同时，终止与原单位的人事关系，自改企转制基准日起，执行企业的有关制度，纳入当地企业职工养老保险社会统筹，建立企业职工基本养老保险个人帐户，职工工龄连续计算，退休时按企业的办法计发基本养老金。其养老保险费的缴纳衔接按以下办法处理：转制前未启动事业单位基本养老保险社会统筹的，职工按规定计算的工龄可视同缴费年限，不再补缴养老保险费；转制前已启动事业单位养老保险社会统筹的，基本养老保险关系和个人帐户档案移交企业养老保险机构，其中单位及其职工未参加或欠缴养老保险费的，按有关规定予以补缴，不补缴的不视同缴费年限。
对改企转制后不保留国有资本的单位的职工或改制时辞去公职的职工，由原单位参照《山东省劳动合同条例》等有关规定给予一次性经济补偿或补助。省属单位按改企转制基准日前本人12个月的平均月工资，工作年限每满1年补偿（补助）1个月的标准计发；市县所属单位的补偿（补助）标准由各地根据实际情况制定。
对改企转制时距法定退休年龄不足5年且工作年限满20年的职工，经本人申请，按管理权限批准，可以按照事业单位待遇办理内部退养。
已离退休的人员，改企转制后原离退休费待遇标准不变。其中属财政拨款或财政补贴事业单位的，所需费用由同级财政拨付，社会保险经办机构负责发放；属经费自理事业单位的，所需经费从企业职工基本养老保险统筹基金解决，由社会保险经办机构负责发放。今后国家和省统一调整离退休费时，仍按事业单位的办法调整离退休费。属财政拨款或财政补贴事业单位的，新增离退休费所需资金由财政负担；属经费自理事业单位的，依照企业办法调整增加的基本养老金部分由企业职工基本养老保险统筹基金负担，新增基本养老金与按事业单位标准增加的离退休费的差额部分，由转企后的单位视经济情况自筹资金解决。内部退养人员可按事业单位退休人员对待。
（四）改革经费管理办法。规范事业单位财政供给范围，按照事业单位的性质及社会公益程度实行分类管理。行政支持类事业单位原则上参照执行同级行政机关的经费供给和管理办法；经费主要靠财政拨款的公益性事业单位实行定额管理，严格按编制内人数和相应的标准安排经费，不得进行经营性收费或违反规定收取其他费用；其他事业单位，按照其承担的公益性任务多少核定经费，实行动态管理。事业单位转制为企业后仍承担政府下达任务的，可单独编报项目预算，申请专项经费。有条件的事业单位可实行经费总额包干。
（五）盘活国有资产资源。以事业单位改革为契机，按照深化国有资产管理体制改革的要求，核实资产价值，理顺产权关系，加强国有资产管理，实现国有资产的优化配置和保值增值。对非经营性国有资产，按照隶属关系，由国有资产管理部门委托事业单位主管部门进行监督管理。事业单位转为国有独资、国有控股或参股企业的，建立国有出资人制度，国有股权由相关国有资产运营机构持有，纳入其国有资产授权经营范围，进行资产保值增值责任制考核。事业单位改企转制的，要结合进行产权制度改革，支持其直接转制为民营或非国有控股企业。允许改企转制单位妥善处置国有资产，变现资金优先用于缴纳社会保险费和安置职工。转制时的资产评估、产权界定、资产核销、非经营性资产剥离、土地使用权处理等，参照国有企业转制的有关规定执行。
四、改革的组织领导和方法步骤
（一）加强领导，统筹规划。各级党委、政府要切实加强对事业单位改革的领导。省委、省政府成立省事业单位改革领导小组，负责全省事业单位改革的组织指导，重点搞好省属事业单位改革的组织协调。省直各部门和省属各事业单位要在本意见下达3个月内，研究制定出各自的改革工作规划，并提出具体的事业单位类型划分意见，报省机构编制主管机关核准后组织实施。
（二）搞好试点，循序推进。省直各部门、单位要在完成事业单位类型划分认定工作的基础上，本着先急后缓、先易后难的原则，选定一两个单位先行试点，取得经验，逐步推开。各市、县（市、区）要按照本意见的要求，抓紧组织力量，进行调查研究，制定各自的改革实施意见和配套政策，抓好改革试点。事业单位改革工作基础较好的市，要在前段工作的基础上，完善政策措施，加大改革力度，加快改革步伐。
（三）加强协作，精心实施。事业单位改革涉及面广，政策性强，情况复杂，任务艰巨，组织、人事、编制、财政、劳动保障、国有资产管理及其他有关部门，要按照党委、政府和事业单位改革领导机构的统一部署要求，根据各自的职责分工，各负其责，密切配合，积极主动、认真负责地做好事业单位改革的有关工作。教育、科技、文化、卫生、农业、建设等行业主管部门要加强对本行业、本系统事业单位改革的指导，特别要搞好各自的事业发展区域布局规划，为事业单位的布局结构调整提供帮助和服务。各部门、各事业单位要以积极认真的态度对待这项改革，按照规定及时研究提报改革方案，扎实细致地做好改革方案的组织实施工作，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。要充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，加强思想政治工作，搞好舆论宣传，引导干部职工积极支持和参与改革，确保事业单位改革顺利进行。
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