浙委办发〔2018〕67号《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅印发〈关于全面推进县域医疗卫生服务共同体建设的意见〉的通知》

《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅印发〈关于全面推进县域医疗卫生服务共同体建设的意见〉的通知》






浙委办发〔2018〕67号

各市、县(市、区)党委和人民政府,省直属各单位:

《关于全面推进县域医疗卫生服务共同体建设的意见》已经省委、省政府领导同志同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。






 

中共浙江省委办公厅

浙江省人民政府办公厅

2018年9月26日




 

关于全面推进县域医疗卫生服务共同体建设的意见

为深化县域综合医药卫生体制改革,增强基层医疗卫生服务能力,更好满足群众的医疗健康需求,根据中央决策部署,结合我省实际,现就全面推进县域医疗卫生服务共同体(以下简称医共体)建设提出如下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记对浙江工作的重要指示精神,坚持以人民为中心的发展思想,以高质量高水平建设健康浙江为主线,以让群众不得病、少生病和就近看得上病、看得好病为目标,创新县域医疗卫生服务体系、管理体制和运行机制,提升县域医疗卫生服务质量和技术水平,构建分级诊疗、合理诊治和有序就医新秩序,着力增强群众的健康获得感、幸福感和安全感,为实现“两个高水平”奋斗目标提供坚强保障。

(二)基本原则

——坚持以人为本、健康优先。牢固树立大卫生、大健康理念,将促进人民健康放在优先发展的战略地位,办好新时代人民满意的医疗卫生事业,维护和增进人民健康。

——坚持重心下移、关口前移。以基层为重点、预防为主,统筹城乡医疗卫生资源配置,推动医疗健康服务从以治疗为中心向以健康为中心转变,夯实健康浙江建设基层基础。

——坚持县乡融合、乡村一体。创新县域医疗卫生组织形式和供给方式,实施集团化管理、一体化经营和连续式服务,实现资源共建共享、管理同标同质和服务优质高效。

——坚持管办分开、放管结合。深化“放管服”改革,创新医疗健康治理方式,从直接管理转向行业管理,强化政策法规、行业规划、规范标准的制定和对医院的监督指导职责,落实好医疗卫生机构的经营管理自主权。

——坚持“三医”联动、“六医”统筹。加强医疗、医保、医药联动改革,推进医院、医生、中医和医疗、医保、医药协调发展,健全维护公益性、调动积极性和保障可持续的发展机制。

(三)主要目标。到2019年,医共体建设全面推开,县域综合医药卫生体制改革不断深化,整合型医疗卫生服务体系初步建成。到2022年,县域医疗卫生服务能力明显增强,资源利用效率明显提升,群众健康水平明显提高;所有医共体牵头医院达到县级强院建设标准,乡镇(街道)所在地医共体成员单位普遍具备较高水平的基本医疗、公共卫生和健康管理等服务能力,其中小城市、中心镇和服务人口较多、地域较广、规模较大的乡镇(街道)所在地医共体成员单位具备二级乙等以上医院医疗服务能力;基层就诊率达到65%以上,县域就诊率达到90%以上。

二、构建县域医疗卫生服务新体系

(四)整合县乡医疗卫生机构资源。每个县(市)和符合条件的市辖区根据地理位置、服务人口、现有医疗卫生机构设置、布局和能力情况,组建若干个(一般为1-3个)以县级医院为龙头、其他若干家县级医院及乡镇卫生院(社区卫生服务中心)为成员单位的紧密型医疗集团作为医共体。医共体牵头医院原则上为二甲以上医院,在县级医疗资源配置不足或服务能力较弱的地区,可由市级医院作为牵头医院,成员单位人财物全面整合,功能职责整体纳入,形成管理、服务、利益、责任和文化共同体。

(五)完善乡村卫生一体化管理。对政府或集体办的村卫生室和社区卫生服务站,纳入医共体管理;依照规划应设置村卫生室(社区卫生服务站)而未设置的村(社区),逐步由医共体负责延伸服务。对其他村卫生室,要深化乡村卫生一体化管理,按照自愿原则,可纳入医共体管理,其药械采购、业务经营、财务管理和绩效考核等由医共体统一实施。推进基层医疗卫生机构标准化建设,不断完善设施设备,明显改善乡村医疗条件和就医环境。

(六)打造“双下沉、两提升”升级版。按照补短板、保基本、强特色的思路,巩固深化省市级医院与县级医院合作办医,制订县级强院建设标准,建立医共体服务能力评估机制,指导和推动城市医院、城市医生带着目标任务精准下沉,促进医共体医疗质量和技术精准提升,实现“双下沉、两提升”对接医共体,形成“成分输血”叠加“重建造血”效应。

(七)促进医疗卫生资源共享。以县(市、区)为单位,建立开放共享的影像、心电、病理诊断和医学检验等中心,推动基层检查、上级诊断、区域互认。适应健康老龄化和医养结合需要,优化整合资源,推进康复医疗、老年护理和安宁疗护等服务体系建设。鼓励县域内社会办非营利性医疗卫生机构参与医共体;支持社会办医疗卫生机构与医共体在资源共享、分级诊疗、人才培养和技术交流等方面开展合作。

三、建立县域医疗卫生管理新体制

(八)形成统一高效政府办医体制。按照优化、协同、高效的原则,建立由县级党委、政府牵头组建,卫生计生、机构编制、发展改革、财政、人力社保、食品药品监管和物价等部门及利益相关方代表参与的管理委员会,统筹医共体的规划建设、投入保障、项目实施、人事制度安排和考核监管等重大事项,日常工作机构设在卫生计生部门。医共体领导班子成员按照干部管理权限管理,实行任期制、任期目标责任制和年度目标责任制。加强医共体管理队伍职业化、专业化建设。

(九)健全医共体内部治理结构。医共体内可以继续保留成员单位法人资格,也可按独立事业单位进行统一法人登记。保留成员单位法人的,实行唯一法定代表人组织架构,由牵头医院负责人担任;按独立事业单位进行统一法人登记的,由机构编制部门依法予以登记后取得法人资格。加强医共体党的领导,实行党委领导下的院长负责制,成员单位党组织和群众组织工作以及统战工作等可归口由牵头医院统一管理。完善现代医院管理制度,制定医共体章程,建立健全内部组织机构、管理制度和议事规则。

(十)落实医共体经营管理自主权。按照“管好放活”的要求,充分落实医共体在人员招聘和用人管理、内设机构和岗位设置、中层干部聘任、内部绩效考核和收入分配、医务人员职称评聘、医疗业务发展等方面的自主权,激发医共体运行活力、服务效率和发展动力。

四、完善县域医疗卫生运行新机制

(十一)建立人员统筹使用机制。医共体人员编制由机构编制部门会同卫生计生等主管部门,按县级医院和基层医疗卫生机构两种类型进行分类核定,编制总量由医共体统筹使用。医共体人员由医共体统一招聘、统一培训、统一调配、统一管理。新进在编人员户籍关系可留在医共体牵头医院所在地,人事档案由牵头医院或主管部门统一管理。医共体人员实行全员岗位管理,按照按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适的原则,打破单位、科室、身份限制,实现合理轮岗、有序流动、统筹使用。完善职称评聘制度,医共体卫生技术人员职称由其自主评聘。优先保证基层用人需要,在薪酬、职称评聘和职业发展等方面,优先向基层倾斜。

(十二)促进资源节约集约利用。按照精简、高效的原则,实行医共体行政管理、医疗业务、后勤服务、信息系统等统一运作,在不突破内设管理机构总数的前提下,设立人力资源、财务、医保、公共卫生和信息化等管理中心,提高服务效率。统一医共体基本建设、物资采购和设备配置,规范管理,降低成本。加强医共体内部和医共体之间床位、号源、设备的统筹使用,实现资源共享,贯通服务链。

(十三)实施财务集中统一管理。牵头医院为三级医院的医共体要单独设置总会计师,其他医共体要落实专门岗位,加强医共体经济管理工作。财务管理中心具体承担医共体的财务管理、成本管理、预算管理、会计核算、价格管理、资产管理、会计监督和内部控制工作,对成员单位财务实行统一管理、集中核算、统筹运营。加强医共体内审管理,自觉接受审计监督。

五、增强县域医疗卫生制度新优势

(十四)改革医保支付方式。完善医保总额预算管理,建立结余留用、超支分担机制,引导医共体合理诊治,主动做好预防保健和健康管理,提高医保基金使用绩效。医共体医保总额按照“以收定支”原则,综合考虑服务的数量、质量等因素,由医保机构与医共体谈判核定。建立和推广适用于医共体模式的疾病诊断相关分组(DRGs)系统,对住院医疗服务,按DRGs结合点数法付费。对门诊医疗服务,结合家庭医生签约按人头付费。探索符合中医药服务特点的支付方式,逐步推行基层中医门诊常见病按病种支付。各县(市、区)和已经实行医保市级统筹的设区市,要将医共体整体作为医保定点机构和医保基金预算单位,开展医保协议管理,科学核定和合理安排医保预算总额。健全医共体内医保工作人员队伍,探索建立医保机构专员派驻制度,加强医疗费用和质量“双控制”。加快推动商业医疗健康保险发展。

(十五)实行药品耗材统一管理。以医共体为单位,设立唯一采购账户,统一用药目录,药品价格实行统一谈判,实现统一账户、统一采购、统一配送、统一支付。鼓励跨医共体、跨区域联合采购。统筹开展医共体药事管理,提升服务管理效能,促进药品耗材合理使用。

(十六)理顺医疗服务比价关系。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则和控总量、腾空间、调结构、保衔接、强监管的路径,通过压缩药品耗材虚高价格和不合理使用、控制过度检查检验等方式腾出空间,动态调整医疗服务价格,逐步理顺医疗服务比价关系,并做好与医保支付、医疗控费和财政投入等政策的衔接,确保医疗卫生机构良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加。

(十七)深化薪酬制度改革。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求,建立符合医疗卫生行业特点和医共体发展要求的薪酬制度,合理提高医务人员薪酬水平。医务人员收入由医共体自主分配,以岗位为基础,以绩效为核心,打破单位、层级和身份区别,建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制,并与药品、耗材和检查检验收入脱钩,与医疗卫生技术服务、绩效考核和医保支付方式改革等因素挂钩。鼓励对医共体负责人和成员单位负责人实施年薪制。

(十八)完善财政投入政策。根据医共体建设发展需要,加大财政投入力度,科学调整财政投入方式。县乡医疗卫生机构整合组建医共体后,要继续按照公立医院投入政策和基层医疗卫生机构补偿机制改革要求,按原渠道足额安排对医共体成员单位的财政投入资金,并将资金统一拨付医共体,由医共体结合资金性质和用途统筹使用。采取有效措施逐步化解医共体成员单位符合条件的历史债务。乡镇(街道)要继续加大对所在地医共体成员单位的工作支持力度。

(十九)建立绩效评价考核制度。制定医共体绩效监测指标体系,建立与医共体组织方式、运行模式相匹配的考核办法。开展医共体年度绩效评价考核,考核结果与财政投入、医保支付以及领导干部薪酬、任免和奖惩等挂钩。完善医共体内部考核管理,考核结果与医务人员岗位聘用、职称评聘、薪酬待遇等挂钩。健全医疗质量安全管理制度,落实医疗费用增长调控机制,推广临床路径管理,遏制药品耗材不合理使用和过度检查检验等行为。加大行业腐败和作风问题整治力度,严厉惩治收受“回扣”“红包”等违纪违法行为,建设清廉医院。

六、推动县域数字医疗卫生新发展

(二十)强化医共体信息化运营管理。以医共体为单位,统一运营管理信息系统,实现信息共建共享、互联互通。全面推进医共体资源调配、业务经营、质量评价、财务分析、效率监测等数字化管理,提升基于大数据的服务运营能力,进一步优化服务流程、降低运行成本、提高服务质量和资源利用效率,打造数字化、智能型医共体。

(二十一)发展“互联网+医疗健康”服务。深化医疗卫生服务领域“最多跑一次”改革,探索建立快捷、高效、智能的诊疗服务形式和全程、实时、互动的健康管理模式。发展“互联网+”医疗服务,开展远程专家门诊、远程紧急会诊等远程医疗服务,提供分时段预约、在线支付、检查检验结果推送、部分常见病和慢性病线上复诊、线上开具处方与药品网络配送等服务。创新“互联网+”健康服务,开展慢性病、母子健康和家庭医生签约等在线服务管理,提供健康咨询、健康教育、健康管理和服务提醒等。推行“互联网+”分级诊疗,建设县域或市域预约转诊系统,对接省预约转诊平台,提供预约诊疗、双向转诊、远程医疗等服务。推进“互联网+”人工智能服务,推广应用人工智能技术、医用机器人、生物三维打印技术、可穿戴设备和基于大数据的医学影像、病理识别及疾病辅助诊断等支持系统。

(二十二)完善全民健康信息平台。在全省卫生健康信息化总体框架下,按照“一中心、一专网、一通卡、一门户”的要求,建设医疗健康数据中心(平台),统一采集和存储医疗健康服务与管理数据。建设卫生健康专网,实现医疗健康相关部门、医疗卫生机构之间数据的安全传输和互通共享。推广应用居民电子健康卡,实现卫生健康服务线上线下“一卡识别、一卡通办”。建设和开发统一的互联网医疗健康门户及移动端应用程序(APP),设置在线服务入口,提供健康资讯发布、健康信息查询和互动交流等服务。保障卫生健康信息、网络和数据安全。

(二十三)推进医疗健康数字化监管。整合贯通医疗、医保、医药等相关信息系统,建立实时、动态、连续、综合的监管服务平台和监管机制。开发应用基于DRGs的医共体绩效管理评价体系,加强对医疗质量、病种结构、药品、耗材使用和医疗费用的常态监管和动态分析。推行医保智能审核和实时监控,将临床路径、合理用药、支付政策等规则嵌入医院信息系统,实现事前提醒、事中监督、事后审核。加强药品、耗材采购供应信息有效管理和合规共享,建立采购价格监测、分析和预警机制。

七、促进县域医疗卫生能力新提升

(二十四)强化基本医疗服务能力。加强医共体牵头医院医疗服务能力建设,推动县级重点学科、专科和专病中心发展,完善二级诊疗科目设置,建立县域胸痛中心、卒中中心、创伤中心、危重孕产妇救治中心、危重儿童和新生儿救治中心、中医诊疗中心,推广微创外科和腔镜手术技术。加强医共体成员单位医疗服务能力建设,小城市、中心镇和服务人口较多、地域较广、规模较大的乡镇(街道)所在地成员单位,逐步完善内科、外科、妇科、儿科和中医科等一级诊疗科目,开展相应住院服务和适宜手术;其他乡镇(街道)所在地成员单位,应以满足当地常见病、多发病诊治需要为标准,以强化急救、全科医疗、儿科、康复和中医药等服务为重点,实现基本医疗服务能力升级达标。

(二十五)提高基本公共卫生服务均等化水平。推动专业公共卫生机构主动融入医共体建设发展,强化专业指导,推进疾病三级预防和连续管理,促进医共体更好落实公共卫生任务,完善医防协同工作机制,做到防治服务并重。做实基本公共卫生服务项目,开展居民健康体检,完善居民电子健康档案,扎实做好基层儿童保健、妇女保健和计划免疫工作,重点加强高血压、糖尿病、严重精神障碍和恶性肿瘤病人等健康管理,有效提供全方位全周期健康服务。扎实落实重大公共卫生任务。加快推进医养结合工作。

(二十六)做实家庭医生签约服务。根据群众不同健康需求,设立针对普通人群和慢性病患者、妇女、儿童、老年人、残疾人、计划生育特殊家庭等重点人群的菜单式签约服务包,建立以全科医生为主体,全科与专科联动、签约医生与团队协同、医防有机融合的服务工作机制。完善个人、财政、医保分担的签约服务筹资机制,实施门诊医疗费用包干制度,强化首诊和转诊服务功能,在保证质量的基础上,不断扩大签约服务覆盖面,让家庭医生成为群众健康和医保基金的“双守门人”。

(二十七)建立分级诊疗制度。完善医共体牵头医院和成员单位功能定位,制订医共体县乡两级疾病诊疗目录,以及医共体内部、医共体之间和县域向外转诊管理办法,建立基层首诊、双向转诊、急慢分治和上下联动的分级诊疗制度,并与医保差别化支付政策衔接,形成系统、连续、有序的医疗健康服务模式。

八、组织保障

(二十八)加强组织领导。各级党委、政府要进一步统一思想、提高认识,切实把医共体建设作为实施乡村振兴战略、深化“最多跑一次”改革和推进富民惠民安民行动计划的重要内容,作为高质量高水平建设健康浙江的重要基础,作为深化县域综合医药卫生体制改革的重要抓手,提上重要议事日程。要结合本地实际,认真制定实施意见和工作方案,确保改革落地见效。卫生计生、机构编制、发展改革、财政、人力社保、食品药品监管和物价等部门,要明确各自职责,完善政策措施,制订任务清单,加强工作协同,形成改革合力。

(二十九)完善政策保障。加强制度供给,创新人事、机构编制、职称、薪酬等管理方式,推动建立符合医共体特点的管理体制和组织形式。深化药品供应保障、医疗服务价格和医保支付方式协同改革,不断完善医共体的运行和发展机制。强化投入保障,重点支持医共体基本设施设备、人才引进与培养、学科发展和信息化建设,为医共体持续注入发展新动能。

(三十)强化督查考核。以县域就诊率、基层就诊率、服务能力、医疗质量和费用、医保基金使用绩效、群众健康改善和满意度等为核心指标,建立健全医共体建设工作评估标准,强化指导、督导和检查。密切关注改革进展,定期开展改革评估,加强宣传引导和典型引路,总结推广各地好的经验做法,及时解决工作中出现的新情况、新问题,确保改革顺利推进、取得实效。

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