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沪府办发〔2016〕59号
上海市人民政府办公厅印发《关于本市推进分级诊疗制度建设的实施意见》的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
经市政府同意，现将《关于本市推进分级诊疗制度建设的实施意见》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2016年12月23日
关于本市推进分级诊疗制度建设的实施意见
建立分级诊疗制度，是合理配置医疗资源、促进基本医疗卫生服务均等化的重要举措，是深化医药卫生体制改革、建立中国特色基本医疗卫生制度的重要内容。为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》和《上海市深化医药卫生体制综合改革试点方案（2016-2020年）》等，现就本市推进分级诊疗制度建设提出以下实施意见：
一、指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，结合实际，按照“以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制”的原则，以提高基层服务能力为重点，将做实家庭医生制度作为本市构建分级诊疗制度的基本路径，建立社区卫生服务中心与区级医疗中心、市级医学中心的资源协同机制和双向转诊机制，完善资源支撑、政策支撑和信息支撑等保障和激励措施，逐步建立起“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式和制度，形成医疗资源科学合理的利用机制和有序的就医秩序，为市民提供综合、连续、全程的健康管理服务。
二、主要目标
到2017年底，分级诊疗试点实现全覆盖，分工协作机制基本形成，居民基层就诊比例明显提升，就诊次数有效控制，分级诊疗政策体系基本完善，分级诊疗模式基本形成。
到2020年底，布局合理、规模适当、层级优化、职责清晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本构建，符合国情、市情的分级诊疗制度基本建立，全程健康管理服务模式逐步形成，居民健康水平稳步提升。分级诊疗试点工作达到以下标准：
——每万名常住人口拥有全科医生4名；
——区域影像、临床检验、心电诊断中心建设达标率100%；
——重点慢性病（高血压、糖尿病）知晓率≥60%，高血压患者血压控制率≥30%，糖尿病患者血糖控制率≥30%；
——基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例≥65%；
——本市60岁以上城保老人“1+1+1”签约率≥70%；
——“1+1+1”签约居民在社区卫生服务中心就诊占比≥85%。
三、具体任务
（一）健全医疗服务体系，夯实分级诊疗制度网络基础
1.明确各级医疗机构功能定位
——市级医学中心：主要由市级三级甲等综合医院（含中医医院、中西医结合医院等）和三级专科医院组成，以优势专科为发展导向，以现代研究型医院为建设目标，在医学科学、技术创新、人才培养、公共安全保障方面起到引领作用，承担全市危重疑难病症的诊治任务和指导区域、基层医疗机构发展的职能。
——区域医疗中心：主要由三级乙等、二级甲等和医疗资源稀缺地区的二级乙等综合医院组成，规划期内郊区新建三级医院承担区域医疗中心职能。区域医疗中心应当立足区域医疗服务基本需求，为区域内居民提供常见病、多发病、门急诊和住院服务。
——基层医疗机构：主要由社区卫生服务中心（站）、村卫生室等组成，承担一般常见病、多发病和诊断明确慢性病的初级诊疗及转诊服务，基本公共卫生服务及部分重大公共卫生服务，康复、护理等社区适宜医疗服务。
——社会医疗机构：鼓励具备相应医疗服务能力的社会医疗机构承担相应功能，纳入分级诊疗工作网络。
2.加强医疗服务体系短缺资源建设
——加强康复体系建设。逐步构建由综合医院康复科、康复医院和社区卫生服务机构组成的布局合理、层次分明、功能完善、富有效率的康复医疗服务体系。全市康复床位按照每千人0.25张设置，每区至少配置一所200床位以上的康复医院，鼓励现有二级乙等医院功能转型，支持社会力量举办康复医院，有条件的区域康复医院应临近区域医疗中心和市级医院设置。
——加强老年护理体系建设。推进上海市老年医学中心、区老年病医疗中心建设，建立机构护理、社区护理、居家护理相结合的老年医疗护理服务体系。以社区卫生服务中心为平台，整合各类医疗卫生服务资源，为养老机构、社区托养机构和居家老人提供基本医疗护理服务和舒缓疗护服务。到2020年，全市按照户籍老年人口1.5%配置老年护理床位。
3.加强协同医疗服务体系建设
发挥申康医院发展中心市级医院大集团管理优势，以市属（含国家委管）三级综合医院为核心，以品牌、医疗管理和学科技术人才优势等为纽带，以支持郊区为先导，探索建立医院集团，实现资源共享、优势互补，积极配合推进分级诊疗制度建设，为本市居民提供更好的基本医疗服务。鼓励以区域为范围、由各区与三级医院组成的区域性医疗联合体和以学科为纽带、由不同医院专科组成的专科性联合体等多种形式的医疗联合体改革探索，开展技术、学科、病种、管理合作，建立基于内部市场关系的利益分配机制，促进医疗服务资源共享与协同，实现基层服务能力和医疗服务体系宏观效率“双提升”，推动优质医疗资源和居民就医“双下沉”。
（二）做实家庭医生制度，构建分级诊疗制度基本路径
1.做实家庭医生“管签约”
以60岁以上老年人、慢性病患者为主体，以自愿签约为原则，推进居民与家庭医生签约，在此基础上，按照签约居民自身健康需求和就医习惯等因素，形成“1+1+1”的签约医疗机构组合（1家社区卫生服务中心家庭医生、1家区域医疗中心、1家市级医学中心），在优先覆盖重点人群的基础上，逐步提高签约率，确保签约居民有效服务率。居民签约后，在签约医疗机构组合内可选择任意一家医疗机构就诊，居民如因实际情况需至签约医疗机构组合之外就诊，可通过家庭医生转诊，并享受签约优惠政策。在家庭医生处就诊，可享受多项优惠服务，以提升签约居民服务获得感：开展健康评估，帮助制定健康管理方案，享受全程健康管理服务；通过预约，优先享受家庭医生基本诊疗、社区康复与护理等服务；通过家庭医生转诊，优先获得上级医疗机构的专科资源；享受健康咨询热线、网络咨询平台等多种途径的健康咨询服务；享受慢病长处方、延伸上级医疗机构用药等更为便捷配药服务；享受优先建立家庭病床服务等。
2.做实家庭医生“管健康”
在夯实社区家庭医生队伍基础上，进一步研究社区护士、公卫医生、助理等人员岗位职能定位，充分发挥各类岗位人员在健康管理、护理、康复、费用管理等方面的作用，在社区卫生服务中心平台，形成对家庭医生的有力支撑。明确社区卫生服务基本项目和服务标准，规范家庭医生对签约居民进行健康管理的具体内容。家庭医生以电子健康档案为基础，综合利用居民的诊疗记录、健康体检记录、健康筛查结果等信息，定期对签约居民的健康状况进行评估，并根据健康人群、高危人群、患病人群和疾病恢复期人群的不同需求，提供有针对性、防治结合、持续有效的分类健康管理服务。建立家庭医生制度下的有序就医模式，家庭医生对签约居民进行初诊和分诊；对符合转诊规范的患者，上级医疗机构优先予以预约专家专病门诊、优先检查、优先住院；对疾病康复期转诊回社区的患者，家庭医生予以社区康复、家庭病床或居家护理服务。
3.探索家庭医生“管费用”
探索建立以签约居民为切入点、由信息系统支撑的医保费用管理机制。引导签约居民下沉社区首诊、做好健康管理，从源头上合理控制医疗费用；并对签约居民已发生的费用进行监管，发现费用的不合理使用情况上报医保部门，发挥协助管理作用，使家庭医生真正成为卫生费用的“守门人”。
（三）强化资源、机制、信息支撑，完善分级诊疗制度配套保障
1.强化资源支撑
——强化基层能力建设。加强全科医学科住院医师规范化培训与全科医生转岗培训，根据本市医疗卫生实际需求适当增加全科医学科住院医师规范化培训招录计划数，开展全科医生转岗培训工作，加强远郊全科医生培养。加强医学院校全科医学系发展，对符合条件的社区卫生服务中心，可作为医学院校附属社区卫生服务中心，形成医学院校与社区卫生服务中心间教学相长的支持联动关系。通过组建医疗联合体和医院集团、对口支援等多种方式，建立健全基层医疗机构医疗技术人员定期到上级医疗机构学习、培训和轮转机制，进一步加强基层医疗机构医务人员的继续教育。通过“医教研”资源整合，提高全科医生数量和质量。依托社区卫生服务中心平台，鼓励符合条件的医师通过多点执业等形式，就地就近为基层群众服务。提升基层医疗机构中医药服务能力和医疗康复服务能力，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用。开展社区糖尿病等主要慢性病及其筛查的标准化检测能力建设。
——强化对基层的人力、技术支撑。通过组建医疗联合体和医院集团、对口支援、建设区域信息化诊疗平台等多种方式，进一步强化对基层医疗机构的人力和技术支撑。进一步做实本市公立医疗机构临床主治医师到基层定期工作制度，根据供需情况，适当增加向社区卫生服务中心派出定期工作人员的数量。鼓励二级以上医院医师到基层医疗机构多点执业，或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。进一步加强区域影像、临床检验、心电诊断中心建设。
——强化上级医院资源对社区和家庭医生的支撑。在市级医学中心、区域医疗中心设立专门部门与社区对接，根据实际需求，预留“两个50%”的专科（专家）门诊号源向家庭医生开放，对预留资源的管理采取提前预留、动态跟踪、按需调整的方式，满足签约居民优先就诊与转诊需求。向家庭医生优先开放检验检查、床位资源。
——强化对社区药品使用的支撑。在高血压、糖尿病实行慢病长处方管理的基础上，进一步扩大慢病长处方病种范围。对经家庭医生转诊至上级医疗机构的签约居民，如其确需延伸上级医疗机构长期用药医嘱以维持治疗的，在回到签约家庭医生处就诊时，家庭医生可根据上级医院用药医嘱及疾病治疗与控制情况，开具相同药品（麻醉药品和精神药品除外），完善第三方物流配送机制，社区卫生服务中心对上述药品实行零差率销售，并将延伸处方使用情况纳入医保部门对社区卫生服务中心医保额度超支补偿的核定因素。加强社区临床药师队伍建设，开展基本药物和“自选药品”管理使用的培训工作，促进社区合理用药。
2.强化机制支撑
——强化对社区卫生服务中心和家庭医生服务的考核激励机制。建立基于社区卫生服务基本标准的岗位管理、财政补偿与薪酬分配制度，构建内部市场与购买服务机制，形成社区卫生服务平台的现代管理制度。建立社区卫生服务中心平台与家庭医生契约关系，明确家庭医生目标责任与相匹配的资源，建立新型的生产责任关系，以家庭医生为责任主体，实施全面预算管理，激发家庭医生生产力。加强对家庭医生签约服务管理考核，建立围绕签约基础、有序诊疗、健康管理、费用管理、居民反响等核心的管理考核指标体系，利用签约服务费等手段形成对家庭医生的有效激励。社区卫生服务中心将签约服务费纳入内部全面预算管理，建立与管理考核结果相匹配的分配机制。
——强化对公立医院的考核激励机制。将公立医院对社区卫生服务中心、家庭医生制度构建的支持力度与落实情况纳入医院评审评价和院长绩效考核体系，推动公立医院对分级诊疗制度支持到位，优质医疗资源下沉到位。推进本市医疗服务信息公示工作，逐步扩大公示病种及手术的范围，强化医疗服务行业促动机制和社会监督机制，引导患者科学有序就医。依靠卫生信息化支撑，建立以公益性为核心、客观可量化的医疗服务产出评价体系，科学评价公立医院服务效率、工作负荷、技术水平、费用控制、资源配置、患者结构的合理性。建立基于评价结果的公立医院管理机制，将评价结果与政府投入、医保支付、费用控制、床位规模、岗位设置、绩效工资总额核定等挂钩，对公立医院实行差别化定位、管理和资源配置，推动公立医院提高收治疑难杂症患者占总患者人数的比例，更加注重发展体现三级医院水平和定位的诊疗技术，实现医院发展由追求规模效益向内涵质量转变，充分发挥医院引导患者分级诊疗的主动性。
——完善价格机制。开展医疗服务价格比价关系研究，综合分析不同医疗服务项目间、不同级别医疗机构间的比价关系，按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，逐步建立科学合理的医疗服务价格体系，提高手术、诊疗、护理等体现医务人员技术劳务价值的服务价格，降低大型设备检查治疗和常规化验价格，建立价格动态调整机制，完善公立医院补偿机制，引导落实功能定位。进一步强化价格收费对社区卫生服务中心基本医疗服务的主要补偿责任。适当拉开二、三级公立医疗机构间的价格梯度，发挥医疗服务价格的经济杠杆作用，引导常见病、多发病向社区下沉。
——推进医保支付制度改革。加大医保支付方式改革力度，探索建立按照人头、床日付费，按照服务单元付费，按照病种付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费，进一步增强医保对公立医院医疗行为的激励约束作用。基于家庭医生管理签约居民医保费用及签约服务激励机制，逐步实现按社区卫生服务中心服务人数或家庭医生签约居民数拨付医保费用，并适度提高社区卫生服务中心的医保额度，探索建立结余医保资金激励机制。
3.强化信息支撑
——构建分级诊疗信息化框架体系。在“上海健康信息网”建设基础上，构建以“生产系统、管理系统、智能系统”为主要内容的信息化支撑体系，实现分级诊疗“全市签约、分级转诊、处方延伸、费用管理”四大核心业务信息化，建立市区两级医疗信息共享与业务协同平台架构，为本市构建分级诊疗制度、实现居民全程健康管理提供有力支撑。建立统一的信息惠民服务门户，为居民提供咨询、预约、查询、支付等线上健康服务，改善就医体验。
——推进“健康云”建设。建设上海“健康云”平台，实现对高血压、糖尿病和脑卒中等重点疾病的自动识别、筛选推送、有序分诊，支持社区卫生服务中心、综合性医疗机构和公共卫生专业机构协同落实“三位一体”的全程健康管理，有效支撑自主的健康管理。
四、组织实施
（一）落实领导责任，加强组织领导
分级诊疗工作涉及面广、政策性强，与群众利益密切相关，是一项复杂的系统工程。各部门、各区要高度重视分级诊疗工作，将其作为核心任务纳入深化医药卫生体制改革工作的总体安排，加强工作协同，建立部门协调机制，进一步完善相关配套政策，逐步推动本市分级诊疗制度建设。
（二）明确部门职责，加强部门协同
市发展改革委（市医改办）要加强对分级诊疗工作的统筹领导。卫生计生行政部门要加强对医疗机构规划、设置、审批和分级诊疗实施情况的监管。发展改革（价格）部门要进一步调整完善医药价格政策，落实分级定价措施。人力资源社会保障部门要完善绩效工资分配机制，推进医保支付方式改革，开展家庭医生管理签约居民医保费用试点。财政部门要落实财政补助政策。各区、各办医主体要进一步完善公立医院考核指标体系，推进所属医疗机构按照各自的功能定位，落实分级诊疗工作。
（三）稳妥推进试点，加强考核评估
稳妥推进居民“1+1+1”签约医疗机构组合试点，及时解决工作中出现的问题，不断完善分级诊疗服务体系，认真总结试点经验，待条件成熟时进一步推广实施。建立分级诊疗执行情况通报机制及考核评估制度，确保试点工作平稳进行。
（四）营造良好氛围，加强宣传引导
充分发挥各类媒体的作用，大力加强健康管理理念、家庭医生就医便捷措施等宣传，提高社会对基层医疗卫生机构和分级诊疗的认知度和认可度，建立科学就医观念和习惯。进一步加强对医疗机构及医务人员的政策培训，进一步统一思想、凝聚共识，增强参与和支持分级诊疗工作的主动性、积极性。
本实施意见自2017年1月1日起执行，有效期至2021年12月31日。
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