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沪府发〔2016〕33号
上海市人民政府关于印发《上海市法治政府建设“十三五”规划》的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市法治政府建设“十三五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2016年4月28日
上海市法治政府建设“十三五”规划
为实现党的十八大报告提出的到2020年基本建成法治政府的宏伟目标，依法推进本市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，从而为“十三五”期间本市基本建成国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，以及形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，提供良好的法治保障，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。
一、“十二五”期间上海依法行政的基本情况
“十二五”期间，在市委、市政府领导下，各区县、各部门积极推进依法行政，加大力度加快进度建设法治政府，重点围绕“高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造”（以下简称“两高两少两尊重”）的要求，基本完成了《上海市依法行政“十二五”规划》确定的工作任务。
（一）加强重点领域的地方立法，为“四个中心”建设提供了法制保障
“十二五”期间，市政府围绕改革、发展等中心工作，向市人大常委会提交审议并通过地方性法规议案48件，出台市政府规章58件，为本市经济社会发展和“四个中心”建设的顺利推进发挥了重要的保障和促进作用。2009年出台的《上海市推进国际金融中心建设条例》，有力推动了金融市场体系建设，有效改善了金融创新环境。2012年出台的《上海市推进国际贸易中心建设条例》，以法规形式确立了国际贸易中心的定位、目标、市场布局和贸易环境建设的基本内容，提供了建设国际贸易中心的制度保障。这一时期，还根据改革开放和经济发展的实际需求，开展了地方性法规、规章和规范性文件的修改、废止及解释工作，修改规章50件，废止规章8件，清除了阻碍改革开放创新发展的制度屏障。
（二）探索改革创新的法治路径，为自贸试验区建设及全市深化改革转型发展创造了制度环境
为激励社会各界进一步解放思想，凝聚改革创新共识、营造改革创新环境，推动本市经济转型社会发展，2013年市政府提请市人大常委会审议通过的《关于促进改革创新的决定》，提出了改革创新的法治路径，建立了改革创新“宽容失败”的容错机制，在社会经济发展中发挥了积极的作用。
为保障中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）改革开放先行先试的合法性与正当性，保证改革试验在法治的框架内进行，市政府获得了全国人大常委会和国务院的授权支持，促成了国家有关法律法规在自贸试验区内暂时调整实施。同时，创制了以地方性法规《中国（上海）自由贸易试验区条例》为主的系列制度规范，为我国第一个自由贸易试验区在法治轨道上运行和管理提供了法制保障。
（三）政府自身建设不断加强，“两高两少两尊重”的工作要求得到了落实
“十二五”期间，本市各级政府及其部门着力加强自身建设，积极转变政府职能。着力推进行政审批制度改革，先后取消和调整审批事项1025项，在全国率先实行行政审批标准化及目录管理制度。强化了政府非税收入征收与使用规范，取消和停征了行政事业性收费项目100项，本市已经成为全国行政事业性收费占地方财政收入比重最小的省市之一。以自贸试验区建设为契机，在投资开放、贸易便利、综合监管等方面，探索形成了“负面清单”“一线放开、二线管住”等体现政府职能转变方向的制度体系和监管模式。政府信息公开途径进一步拓宽，重点领域的政府信息主动公开力度进一步加大，除涉密信息外，市级预算部门公开年度部门预决算和“三公”经费预决算已经形成制度，行政透明度进一步增强，政企分开改革取得突破性进展，实现了市级政府部门与直属企业全面脱钩，并全部纳入国资监管范围。事业单位改革稳步推进，完成了分类清理规范工作，并推进了国有企业所属事业单位的分步调整。
（四）行政执法体制机制改革持续深化，依法治理城市顽症取得了成效
重点领域综合执法体制改革取得突破。2014年至2015年，各区县先后整合市场监管资源，组建市场监管局，确立了工商、质量技监、食品药品监管、物价管理职能“四合一”执法体制，推行了市场领域跨部门综合执法。城市综合管理体制得到了优化，通过推行镇属镇管、区属街管的新体制、新模式，推动了执法力量下沉，保障了区县街镇有效调动执法资源。网格化模式和联勤联动机制全面推行，在城市管理中发挥了积极作用。
运用法治方式治理城市难题取得成效。在上海世博会结束后，根据世博管理经验，将其中7件通告的内容以政府规章的形式作出规范，建立了相关的长效化、制度化管理机制。充分运用法律资源，依法综合治理违法搭建、群租、乱设摊点、非法客运、扰乱医疗秩序等城市管理和社会管理的顽症，有效遏制了此类违法现象泛滥的局面。建立了食品溯源、厨余垃圾管理制度，有力阻止了非法利用“地沟油”等危害食品安全的违法现象。制定了安全生产事故隐患排查治理办法，在很大程度上防范了重大安全生产事故发生。创立了征收意愿和征收方案征询为主要内容的“两次征询”制度，保障了本市旧区改造房屋征收工作的平稳有序进行。创制了以居住证积分制为特点的常住人口管理制度，基本实现了实有人口、实有房屋的全覆盖管理。
行政执法程序制度建设得到推进。出台了本市行政处罚裁量权基准制度的指导意见，已有28家行政部门制定了本部门的行政处罚载量基准制度，有效扭转了行政处罚中“合法不合理”现象。教育指导为先的分步执法模式，实践探索和推广运用，以及行政执法中采用行政指导、行政合同等多种方式，提高了行政执法的公信力。
建立政府规章立法后评估机制。采用自我评估、第三方问卷调查、座谈论证、市民巡访团巡访、专家评估、重点案例分析等多种评估方式，对《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》《上海市住房租赁管理办法》《上海市社会生活噪声污染防治办法》《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》等6件政府规章进行了立法后评估，推进了政府规章的实施，提升了政府规章的质量。
（五）行政监督制度进一步健全
2011年，本市开展了行政复议委员会试点工作，聘请法学专家、律师参与审理行政复议案件，增强了行政复议工作的透明度和公正性。行政监督力度不断增强，“十二五”期间，行政复议纠错率为10.8%，复议过程中因行政机关自行纠错，申请人主动撤回复议申请的45件。行政规范性文件备案审查制度有效实施，5年中，市政府共审查区县政府和市政府部门制定的行政规范性文件1854件，准予备案率为85.87%，纠错率（含责令改正、自行纠正后准予备案等）695%。2013年，市政府出台《关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》以来，有798位各级行政机关负责人出庭应诉。2012年，市政府建立了司法建议、检察建议整改督办制度，截至2014年底，共收到司法建议、检察建议1316件，对其中95%予以了回复，多数问题得到了整改。开通了“12345”市民服务热线，建立了广泛接受群众投诉、建议与监督的平台。
（六）领导干部和公务员依法行政的观念和能力进一步提高
随着依法行政工作不断推进，领导干部作为“关键少数”已经树立和正在逐步增强规范意识、风险意识、公开意识、文明意识和责任意识，在行政决策和行政管理中，“有权任性”现象明显减少。行政执法的规范度和文明度明显提升。
“十二五”期间，本市依法行政工作虽然取得了显著的成绩，但也应当清醒看到，对照党中央国务院的要求、上海经济社会发展的需求以及市民和市场主体对政府的期待，还存在一些不适应和不符合的问题。主要是政府职能转变尚不到位，简政放权和行政审批制度改革需要进一步加大力度；重大行政决策的程序、机制尚未健全完善，行政决策中“一言堂”“拍脑袋”的现象仍然存在；行政执法体制机制改革尚不全面，权责脱节、多头执法、重复执法、选择性执法、推诿扯皮问题仍然存在；对行政权力的制约和监督尚未全面制度化常态化，行政不作为或乱作为现象仍然存在。“十三五”期间，要根据党的十八届四中全会决定要求，深入推进依法行政，加快建设法治政府，有效解决诸多不适应、不符合法治要求的问题。
二、“十三五”期间本市法治政府建设面临的形势与挑战
“十三五”期间，我国进入全面建成小康社会、本市进入“四个中心”基本建成和具有全球影响力的科技创新中心框架基本形成的更加关键时期。深入推进依法行政，加快建设法治政府，是“十三五”期间本市面临的一项重大而紧迫的任务。
（一）党中央推进法治中国建设的战略部署，要求本市各级政府进一步加快法治政府建设步伐
建设法治中国是党中央提出的宏伟目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设是党中央的总体部署。为在2020年基本建成法治政府，党的十八届三中、四中全会提出了一系列关于深入推进依法行政和加快法治政府建设的重要工作任务。本市依法行政工作虽然取得了阶段性成果，但是法治政府建设仍然任务繁重而艰巨，需要加大力度，加快进度，不断取得新进展、新成效，使人民群众满意，党和国家认可。
（二）人民群众对公平正义的迫切期盼，要求本市各级政府进一步营造好全社会依法共融和谐共进的法治环境
上海市民素有崇尚规则、维护权益的历史传统，市民和市场主体对政府的规范度、透明度有较高的要求，对社会环境的秩序感和公正性有更多的期待，需要政府在更高的起点和水准上，营造一个更加有利于公民权益保护和企业公平竞争的法治环境。而本市的发展又面临着资源环境约束加剧，人口老龄化和结构性矛盾突出等诸多瓶颈问题，需要政府在运用经济手段、行政手段之外，更加注重运用法治思维和法治方式，排除障碍，破解难题，预防和解决好社会矛盾纠纷。
（三）建设具有全球影响力的科技创新中心等战略目标，要求本市各级政府加速变革行政管理体制和工作机制
当前，新一轮科技革命和产业革命蓄势待发，建立在新技术基础上的产业融合孕育出的新业态、新模式层出不穷，为加快产业升级、抢占新科技革命制高点提供了历史性机遇。建设具有全球影响力的科技创新中心，是国家赋予本市的光荣使命，也是本市实施创新驱动发展战略的重大举措。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，进一步推动社会经济发展，需要政府破除一切制约发展的思想障碍和制度藩篱，激发全社会的创新活力和创造潜能，营造符合创新发展规律的制度环境；需要政府改变不科学、不合理的行政管理体制、工作机制、管理模式和管理方法，适应科技创新和企业发展的需求，有效推动大众创业万众创新。
（四）适应国际投资贸易规则重大变化的新形势，要求本市各级政府积极推进治理能力法治化现代化
当前，新一轮国际投资贸易规则谈判进入关键阶段，未来国际投资贸易规则可能趋于更高的标准和更严的要求，世界经济格局有望进入后WTO时期，这一重大变化将对我国新一轮对外开放产生重大影响。上海作为我国参与国际竞争接轨国际水平的重要平台和改革开放的先行者、创新发展的排头兵，需要以着力提升政府治理能力法治化现代化水平为抓手，应对国际投资贸易规则变化这一重大挑战，对标国际投资贸易的新规则和新标准，在更大范围、更高层次上先行先试，为国家全面深化改革和扩大开放探索新路径，积累新经验。需要按照国际化、法治化的新要求和高标准，建设好和维护好体现公平竞争、注重权益保护的市场环境，为本市经济发展以及转型升级取得重大突破提供强有力的法治支撑。
三、“十三五”期间本市法治政府建设的指导思想和总体要求
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕本市“十三五”期间基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心，基本建成社会主义现代化国际大都市，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架体系的目标，深入推进依法行政，加快法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法进行经济建设管理和社会治理，政府活动全面纳入法治轨道。
（二）总体要求
按照国家关于建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府要求，在市委领导下，全面深入推进全市依法行政工作，进一步提升政府治理能力现代化水平，进一步推动改善城市法治环境，使本市在法治政府建设进程中始终走在全国前列，在依法行政工作方面保持领先地位，为社会主义现代化国际大都市提供高质量的公共管理和公共服务。
1.制度健全度进一步提升，全面促进创新协调绿色开放共享发展。围绕“十三五”期间本市经济社会发展需求，在遵循乐动体育ldsports5.0 前提下，根据本市实际，科学立法、释法，及时修法、废法，重点关注社会发展趋势和创新需求，积极探索破解制约科学发展和改革创新的制度障碍，健全符合新的发展理念和本市经济社会发展需求的法律制度构架，营造既保障公平正义又释放社会活力的制度环境。
2.决策法治化进一步完善，显著提升政府治理能力现代化水平。完善重大行政决策制度，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。实现决策科学化、民主化、法治化。确保人民群众的意愿得到及时反映，专家论证的意见得到充分重视。增强决策的合法性、合理性和可行性。
3.政务透明度进一步提高，保障行政权力在阳光下运行。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，进一步加大政府信息公开力度，全面推进政务公开，实现决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
4.政府廉洁度进一步加强，政府活动全面纳入法治轨道。根据政府治理现代化、法治化要求，不断健全各级政府及其部门内部权力制约制度和监督制度，防止行政权力滥用。完善社会对政府的各种监督渠道，使政府更加自觉地接受人大监督、民主监督以及司法、审计、社会、舆论等各方的监督。
5.行政规范度进一步强化，建成一支坚守信念、勤政务实的行政公务员队伍。依法行政成为共识，遵法循规成为普遍行为。行政机关工作人员特别是各级领导干部的法治素养和法治水平获得较大程度提升，善于运用法治思维和法治方式，破解城市管理难题。行政执法程序规范健全、行政执法流程细化明确，执法交叉关系基本理顺，执法盲区基本消除。
6.服务便利化进一步提高，形成一整套符合国际标准的、高效便民的管理与服务措施。适应社会发展需求，对标国际大都市的管理标准，通过“互联网＋政务”模式，变革和改善公共管理与公共服务，进一步推进政府管理便利化，简化流程，优化服务。提升政府公共管理和公共服务的质量和效能。
四、“十三五”时期本市法治政府建设的主要任务和具体措施
（一）政府职能转变方面
1.深化行政审批制度改革。严格执行国家关于取消、下放、转移有关行政审批的行政命令。根据国家有关要求，全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。建立行政审批清理审核论证机制，完善行政审批清理标准化管理。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理。全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理。深化改革商事登记制度，全面实行一照一码；推行证照分离改革试点，除法律、行政法规规定的前置审批事项外，基本实现先照后证。同时，简化流程，优化服务，提升企业办证的便捷度和透明度。按照国家要求，加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开。全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，保障中介服务的合法、合理、规范、公正。
2.推行政府履职的清单管理制度。2016年底前，全市各级政府及其部门全面完成权力清单和责任清单的编制工作，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目。建立行政权力清单、责任清单、负面清单和收费基金清单依法动态调整机制，实行电子化、信息化管理。
3.优化政府组织结构。深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。创新行政管理方式，完善政府绩效管理，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。确保政府职能依法全面履行。
4.形成放管结合监管机制。完善权威高效和执法严明的事中事后监管工作机制，基本解决重审批轻监管的突出问题。按照“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”的原则，强化职能部门对职责范围内公共事务的全程监管。以食品药品、安全生产、质量监督、环境保护等领域为监管重点，加大专业监管力度。建立综合监管平台，创新各种专业监管方式，探索实行“互联网+监管”新模式，积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段进行监管。
5.实现“政企、政资、政事、政社”四分开。继续推进本市各区县政府部门与所属企业脱钩，全面实现政企分开。分类推进事业单位改革，完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险和机构编制等方面改革取得明显进展，进一步优化社会力量兴办公益事业的制度环境。加快推动社会组织的机构、职能、资产财产、人员管理与行政机关四分离，率先实现行业协会、商会等社会组织与行政机关彻底脱钩。
6.保障政务信息公开共享。根据国家立法进程，推动制定本市政府信息公开的地方性法规。完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，进一步明确政府信息公开范围和内容。重点推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。推进本市政府信息基础数据库建设，基本实现部门共享共用目标。完善数据资源向社会开放机制，进一步推动政府信息社会开发利用。建立政府政策和规章“发布、解读、回应”三联动机制，进一步提高政府的透明度。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。
7.强化政府保障城市安全运行和提供公共服务的职能。健全城市安全管理制度规范，进一步提升政府应急管理水平。促进教育、卫生计生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。完善公共财政体制，依法保障基本公共服务支出，统筹推进基本公共服务均等化。建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强政府购买公共服务质量监管。推进基本公共服务提供主体、提供方式多元化和非基本公共服务市场化改革，创建满足市民多样化需求的制度平台。提升社区事务受理服务中心、卫生服务中心、文化活动中心等基层公共服务水平。
8.创新社会治理。加强社会治理法规规范、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展，加强监督管理。深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。
9.强化生态环境保护。加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。按照国家要求，对领导干部实行自然资源资产离任审计。
（二）政府立法方面
1.完善政府立法体制机制。严格按照立法法的规定，坚持立改废释并举，完善规章制定程序，健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进立法精细化，增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。完善政府规章立法的公众参与制度。实施市政府法制机构直接组织起草重要政府规章的制度。对部门间争议较大的重要政府立法事项，引入第三方评估。探索委托第三方起草政府规章草案。定期开展政府规章立法后评估，提高政府立法科学性。
2.推进重点领域立法。围绕具有全球影响力的科技创新中心建设、自贸试验区建设、生态环境治理、民生保障、文化建设、社会事业发展等重点方面，根据上海经济社会发展新形势、新需求，加强地方性法规、政府规章草案研究起草工作。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时上升为法规规章。
3.建立法规规章解释机制。建立市政府提请市人大常委会解释地方性法规和市政府解释规章的工作流程，保障法规规章得到正确有效的实施。
4.加强行政规范性文件的监督管理。修改《上海市行政规范性文件制定和备案规定》。实行制定机关对行政规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。完善备案审查制度，把所有行政规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。
5.建立地方性法规、政府规章和行政规范性文件清理长效机制。实施地方性法规、政府规章、行政规范性文件即时清理制度，根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时开展清理工作。建立政府提请市人大常委会对地方性法规及时进行修改、废止的工作机制。按照国家要求，2017年底前，完成对政府规章、行政规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。实行政府规章、行政规范性文件目录和文本动态化、信息化管理。
（三）行政决策方面
1.出台重大行政决策程序规范。制定规范本市重大行政决策程序的政府规章，明确重大行政决策事项范围和标准，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，强化决策法定程序的刚性约束。
2.健全公众参与重大行政决策的工作机制。制定和完善重大行政决策征求公众意见的程序和规则。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。市和区县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。
3.提高专家论证和风险评估质量。建立行政决策咨询论证专家库，对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家应当注重专业性、代表性、均衡性。保障专家独立提供可行性和不可行性论证意见，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大行政决策社会稳定风险评估机制。
4.落实重大行政决策责任追究制度。建立重大行政决策的全过程记录保存制度，依法保存决策过程中的资料信息。决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。根据国家制度安排，落实重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
（四）行政执法方面
1.深化行政执法体制改革。重点推行食品药品监管、工商、质量技监、公共卫生、安全生产监管、文化、旅游、资源环境、农林水利、交通运输、住房城乡建设、海洋渔业、商务等领域的综合执法，有条件的领域推行跨部门综合执法。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，提高执法和服务水平。完善基层执法机制，进一步下沉执法资源和力量。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。
2.健全行政执法程序制度。推行行政执法公示制度，提升执法的透明度和公信力。建立行政执法全过程记录制度。全面推行行政处罚裁量基准制度，保证行政处罚的合法性和合理性。制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议，建立异地行政执法协助制度。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。
3.提高行政执法效能。行政执法单位根据各领域的行政违法特点，建立长效执法机制，减少运动式执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。继续以整治非法客运、“群租”、乱设摊点、违法建筑为执法重点，巩固对城市顽症的治理成果。建立行政执法信息共享互换机制，加大科技信息手段在行政执法过程中的应用，提高执法效率和规范化水平。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。健全公民和组织信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。
4.强化行政执法责任。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。加强行政执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动。加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，对执法不作为、乱作为、推诿扯皮、执法腐败依法追究法律责任。坚决克服懒政、庸政、怠政，坚决惩处失职、渎职。
5.健全行政执法人员管理制度。按照国家要求，2016年底前，对全市行政执法人员进行一次严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予行政执法资格，不得从事行政执法活动。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高行政执法人员素质。逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。
6.加强行政执法保障。推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为，坚决依法处理。支持行政执法机关依法公正行使职权。行政机关履行执法职责所需经费，列入本级政府预算，保证足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。
（五）行政权力的制约和监督方面
1.建立行政权力运行的制约机制。制定行政权力内部流程控制制度，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗制度。起草地方性法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求。加强行政程序制度建设，严格规范各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。加强公务员诚信管理，建立公务员诚信档案。使人民群众权益切实得到有效保障。
2.自觉接受人大监督、民主监督、司法监督。认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问和质询制度，报备规章、行政规范性文件制度。认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见，及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议。政府相关部门向政协定期通报有关情况。支持人民法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判，对人民法院和人民检察院制发的司法建议书，予以认真研究落实并及时反馈。
3.强化行政监督和审计监督。完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。强化行政监察对行政行为过程的监督，建立常态化的行政问责机制。完善审计监督功能，实现公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖。
4.完善社会监督和舆论监督机制。建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度，畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动，重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。
（六）社会矛盾纠纷化解方面
1.健全社会矛盾预警机制。形成政府相关部门、科研机构、新闻媒体、社会中介组织、基层自治组织等多元主体共同参与的社会矛盾预警组织网络，及时发现纠纷隐患。完善政府与媒体和公众沟通的公共事件应对机制，及时准确发布相关信息，防止矛盾纠纷的扩散和蔓延。
2.加强行政复议工作。完善行政复议制度，根据国家要求,改革行政复议体制，积极探索整合行政复议职责。健全行政复议案件审理机制，加大公开审理力度，纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质，落实办案场所和有关装备保障，行政复议经费列入本级政府预算。
3.完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序，推动各级行政机关充分运用行政调解方式处理征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理等类型的纠纷。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。大力发展仲裁事业，完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用。
4.加强人民调解工作。贯彻落实人民调解法，健全人民调解组织网络，实现居委会、村委会人民调解组织全覆盖，推进企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织中人民调解组织建设。加强对人民调解的指导和支持，促进当事人平等协商、公平公正解决矛盾纠纷。大力推进行业性、专业性人民调解，充分发挥人民调解机制在化解医患纠纷、交通事故、劳动争议、物业管理纠纷等特定行业和专业领域矛盾纠纷中的作用。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。
5.改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序。优化传统信访途径，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。
（七）法治政府建设保障方面
1.健全推进依法行政的领导体制。各级政府及其部门建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导推进法治政府建设工作。建立依法行政工作报告制度，每年第一季度，各级政府向同级党委、人大常委会和上级政府报告法治政府建设情况，政府部门向同级政府和上一级政府部门报告法治政府建设情况。
2.树立重视法治素养和法治能力的用人导向。把法治观念强不强、法治素养好不好，作为衡量干部德才的重要标准；把能不能遵守法律、依法办事，作为考察干部的重要内容。注重使用严守党纪、恪守国法的干部。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改，问题严重或违法违纪的，依法依纪严肃处理。
3.全面提高各级领导干部和公务员的法治素养。完善领导干部学法用法制度，市和区县政府常务会议会前学法，每年不少于2次；局、处两级领导干部依法行政专题培训班，每年不少于2期。各级行政学院应当将宪法法律列为干部培训必修课。推行依法行政情况考察制度，把依法履职作为对领导干部考察内容之一。开展形式多样的公务员学法活动，营造公务员自觉学法用法的良好氛围，并把学法用法情况列入公务员年度考核重要内容。健全行政执法人员岗位培训制度，每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规规章等专题培训。加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度。
4.加强政府法制机构专业化、职业化建设。各级政府要重视对政府法制干部的培养和使用，加强政府法制机构队伍建设，提高政府法制干部专业水准。充分发挥政府法制机构在推进依法行政和法治政府建设中的组织协调和督促指导作用，保障法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。区县政府法制机构至少配备5名法制工作人员，乡镇政府和街道办事处应当安排法制工作人员。推动政府法制干部根据国家要求取得公职律师身份，新录用的政府法制干部应当具备国家统一的法律职业资格。完善政府法律顾问工作机制，通过政府法制干部与兼职政府法律顾问内外结合，优势互补，确保政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
5.营造尊法学法守法用法的社会环境。加大普法力度，进一步推动普法工作向社会各领域、各行业、各方面延伸，实现法制宣传教育全覆盖，引导和支持公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。进一步加强普法工作的针对性，围绕社会热点难点问题和社会管理薄弱环节开展法制宣传教育。建立行政执法典型案例发布制度，行政执法部门定期发布典型案例，以案释法，增强法制宣传教育的社会效果。
6.建立行政执法信息平台。建立覆盖全市的行政执法信息平台，加强行政执法信息化建设和信息共享，完善网上执法办案及信息查询系统，为各级政府行政决策和行政管理提供大数据支撑。加大行政执法领域的科研投入力度，普及先进科技手段在行政管理和行政执法中的运用，提升执法质量和效率，降低行政执法成本。
五、本规划的实施安排
（一）分解目标任务。市政府法制办负责分解本规划所确定的发展目标、主要任务，同时明确牵头部门和配合部门。牵头部门负责制定年度目标、工作指标、推进措施以及时间节点。
（二）加强宣传解读。深入开展本规划的宣传，对重点项目和重要内容要加强解读，确保规划信息公开透明，促进市民全面了解上海政府法治建设规划的内容和推进安排，鼓励市民积极参与上海政府法治建设的工作，为上海法治政府建设营造良好的社会氛围。
（三）保障重点项目。建立法治政府建设重点项目机制，对重大政府立法项目、重大行政决策机制创新、重点行政管理体制改革、跨部门跨区县重大疑难执法问题的解决等，要统筹安排，有效衔接，并由财政资金予以保障。
（四）实施规划评估。市政府法制办于2018年组织开展本规划实施的中期评估，聘请社会机构参与评估，广泛听取社会各方意见，形成规划实施情况评估报告，并上报市政府。
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