津政办发〔2019〕17号《天津市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》

浏览量：时间：2019-12-03 16:58:41

津政办发〔2019〕17号

天津市人民政府办公厅关于全面推行

行政规范性文件合法性审核机制的实施意见

各区人民政府，各委、局，各直属单位：

为加快法治政府建设，提高政府治理能力，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）精神，结合本市实际，经市人民政府同意，现就全面推行行政规范性文件合法性审核机制提出以下实施意见。

一、总体要求和目标

行政规范性文件（以下简称规范性文件）是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关），依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效，维护国家法制统一、尊严、权威。

二、审核工作机制

（一）审核范围

1．制定主体。市、区、乡镇人民政府和街道办事处，市、区人民政府部门，经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以制定规范性文件。临时性机构、议事协调机构、各级人民政府及其部门的内设机构、各级人民政府部门的派出机构不得制定规范性文件。

2．公文种类。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。规范性文件的名称可以使用“办法”、“规定”、“决定”、“规则”、“细则”、“公告”、“通告”、“通知”、“意见”等，但不得使用“条例”。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、规划计划、请示报告、批复及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围，不得以此类文件形式印发规范性文件。

3．管理事项。制定规范性文件应当从实际出发，依法科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文。规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

4．有效期限。规范性文件应当规定有效期限。有效期限届满，规范性文件自行失效。确有必要继续实施的，起草单位应当依照有关规定，在有效期限届满前对规范性文件的实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，按照程序由制定机关重新公布。

（二）审核主体

各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。以市人民政府或者市政府办公厅名义印发的规范性文件，由市司法行政部门进行审核。以区人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，由区人民政府确定的审核机构进行审核。由市、区人民政府部门起草并以部门名义印发的规范性文件，如需下级人民政府或者其他部门共同推进实施的，应经同级人民政府审核机构审核后，报请本级人民政府批准。起草单位报送审核前，应当先由本单位审核机构进行审核。市、区人民政府部门和乡镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件，由本单位审核机构进行审核。

（三）审核程序

1．材料报送。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和上级文件规定，征求意见（含公开征求意见）及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及审核机构针对不同审核内容需要的其他材料等。起草单位起草文件依据的法律、法规、规章和上级文件规定应当具体到条款、段落，将所引用的条款、段落与该文件送审稿的具体内容相对应，起草单位引用的依据应当有效、准确；如有必要，审核机构可以要求起草单位提供依据的文本，或对依据引用情况作出说明。

2．程序衔接。起草单位应直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构，审核机构要先对材料的完备性、规范性进行审核，不符合要求的，审核机构可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况；符合要求的，审核机构作进一步审核。审核机构退回起草单位的，如仍需进行审核，起草单位应当按照要求再次报送审核材料。

3．审核时限。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。起草单位按照审核机构要求补充材料、说明情况以及提供依据的文本或对依据引用情况作出说明的时间不计入合法性审核时限。起草单位根据合法性审核意见修改后再次送审核机构进行审核的，审核时限重新计算，根据实际情况确定，最长不超过15个工作日。

（四）审核职责

审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见，可以对应予修改的内容提出建议。审核机构对规范性文件进行审核时，需要起草单位作出说明、提供依据、补充材料、协助工作的，起草单位应当积极配合，并在规定期限内予以答复和办理。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

（五）审核方式

审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。建立专家协助审核机制，审核过程中可以采取召集会议、书面征询意见等方式听取专家的意见，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。采取上述召开座谈会、论证会和征询等方式听取有关方面意见的，所用时间不计入合法性审核时限。

（六）审核责任

制定机关要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

三、加大组织保障力度

（一）加强组织领导。制定规范性文件是行政机关依法履行职能的方式，对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。各级人民政府及其部门要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为本地区、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际进一步完善工作制度，明确责任，细化具体措施，确保各项工作落实到位。

（二）发挥信息化作用。各级人民政府及其部门要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，按照政府系统公文报送规范管理的标准，统一审核材料、审核意见的格式、文本等要求。审核机构应逐步建立合法性审核台账，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时组织推动对本地区、本部门规范性文件进行清理，实行动态化、精细化管理。审核机构应逐步建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。

（三）注重能力建设。各级人民政府及其部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（四）强化指导监督。各级人民政府及其部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。

天津市人民政府办公厅

2019年4月3日