津政办发〔2018〕20号《天津市人民政府办公厅关于加强市级财政管理硬化预算约束的意见》

浏览量：时间：2019-12-03 17:39:55

津政办发〔2018〕20号

天津市人民政府办公厅关于

加强市级财政管理硬化预算约束的意见

各区人民政府，各委、局，各直属单位：

为深入贯彻落实党的十九大精神，进一步加强财政管理、硬化预算约束，集中有限财力保障重点项目资金需求，促进全市经济社会高质量发展，根据《中华人民共和国预算法》和中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》精神，结合本市实际，经市人民政府同意，现提出如下意见：

一、充分认识加强财政管理硬化预算约束的重要性和紧迫性

党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年国务院《政府工作报告》明确：“当前财政收入状况出现好转，各级政府仍要坚持过紧日子，执守简朴、力戒浮华，严控一般性支出，把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭”。中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》对加强人大预算决算审查监督、硬化地方政府预算约束提出了更高要求。

市委、市政府高度重视财政管理工作，采取有力措施，加快建立现代财政制度，着力调整财政结构，坚定不移推进高质量发展，取得明显成效。当前，我市正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，财政收入形势严峻，收支矛盾非常突出，财政预算管理暴露出一些新问题，主要表现在：部门预算约束力不强，执行中追加调整频繁；市场化运作机制不够成熟，支出来源过度依赖财政资金；隐性债务规模较大，偿债风险不容忽视。为此，必须坚持问题导向，进一步增强政府预算的严肃性和约束力，促进财政的可持续发展。各部门作为预算编制和执行的责任主体，要进一步提高政治站位，坚决落实高质量发展要求，充分认识加强财政管理硬化预算约束的重要性和紧迫性，严格执行零基预算编制要求，严格预算追加审批，严禁在法定年初预算和调整预算之外编制各类补充预算或资金安排计划，严禁无预算、无用款计划、超预算和超计划拨付资金，严禁对融资平台公司等非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。进一步完善资金共担机制，加强债务风险管控，切实维护预算严肃性，不断提高财政资金使用效益。

二、硬化支出预算约束效力，严格预算追加审批机制

（一）从严控制预算追加范围。年度预算经市人大审议批准后，除遇国家政策变化或突发性、应急性等特殊情况外，不予办理预算追加。在年初预算之外的追加支出仅限于以下范围：因国家政策调整需增加的市本级预算支出；突发公共应急事件需增加的市本级预算支出；市委、市政府确定的新增重点项目。预算追加支出厘清轻重缓急，优先保障上级政策性新增支出和市委、市政府确定的重点项目。

（二）严格履行预算追加审批程序。各部门向市人民政府提出追加预算的请示，由分管财政的副市长批转市财政局研究办理。市财政局按照规定对部门申请的追加事项进行审核，结合年初预算安排、部门经费结余、年度财力和预算执行进度情况，对追加事项提出书面意见报市人民政府，由市长或者市长委托分管财政的副市长审批。重大事项需提请市人民政府常务会议或市长办公会议研究决定。

年度预算执行中，各部门发生新建单位开办、编制内增人、抚恤金发放、离休干部医药费，以及因国家或本市政策变动引起的基本支出增支事项，可向市财政局申请追加经费，市财政局根据相关政策审核后统筹安排。各部门因新增工作任务需要增加的国内差旅费、因公临时出国费、公务接待费、公务用车运行费、会议费和培训费等经费，原则上由部门从其年初预算安排的公用经费、专项工作经费和专项业务费等资金中统筹解决。

（三）合理确定资金来源渠道。对于发生自然灾害、生态环境安全隐患等突发事件，需及时增加预算支出的，先动支预备费，由市财政局报市人民政府批准后办理；预备费不足支出的，由市财政先行垫付，分年列支。对于市委、市政府确定的重大公益性资本支出，在优先整合使用部门专项资金的基础上，缺口部分可由新增政府债券安排。对于各部门在年度预算执行中发生的新增支出需求，由其自行调剂本部门（含所属单位）预算用于新增支出，市财政局审核办理相关调剂手续。同时，建立多元化项目筹资渠道，通过市场化运作、政府与市场共担、市与区财政共担、跨部门专项共担等方式，确保当年预算平衡。

三、充分利用社会资本办事，完善资金筹措共担机制

（一）充分利用社会资本办事。加快推进政府购买服务，对于养老服务、公共文化等领域中适合交由社会力量承担的新增公共服务事项，优先引入市场竞争机制，不再新增人员机构，从“以人定费”转变为“以事定费”，同时与项目评审和绩效评价相结合，提高财政资金使用效益。推动公共服务和基础设施领域的政府和社会资本合作（PPP）项目加快实施和规范落地，分类精准施策，探索多元主体合作。对政府参与的垃圾处理、污水处理等较为成熟的公共服务领域，强制应用PPP模式；对教育、农业、文体、养老、医疗、交通等领域较为成熟的项目，优先应用PPP模式建设运营；对有现金流、具备运营条件的其他公益性项目，强制实施PPP模式识别论证。建立激励配套政策，通过引入中国PPP基金、以奖代补资金等方式，充分发挥财政资金杠杆作用，引导社会资本加快进入公共服务和基础设施领域。

（二）厘清市与区财政事权与支出责任。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，合理划分市、区两级政府支出责任，市级事权市级承担，区级事权区级承担，跨区域、具有外溢性属性的事权，采取按比例、按项目、按因素、按隶属关系等方式，实行市、区两级财政分级负担、共同筹措资金。各级财政部门要把握“兜住底线”的要求，切实做好保工资、保运转、保民生工作。市有关部门不得对区级事权范围内的事务大包大揽；除重大灾情、疫情、生态环境安全隐患等事件外，凡与市级事权不直接相关的资金申请，市人民政府原则上不再批转市财政局办理，也不再给予资金补助。

（三）推进整合部门专项资金。推进跨部门资金清理整合，拓展专项资金统筹调剂空间。在专项资金总体规模不减少的前提下，综合考虑各部门职责分工、发展方向等因素，分大类整合专项资金，归并规模较小、使用方向雷同、支持对象相近的专项资金；取消已经到期、不符合公共财政投向的专项资金；压减违规使用、绩效不高、结转较大的专项资金，实现“一笔专项管一类事情”。研究制定专项资金整合奖补制度，对于专项资金整合力度大、效果明显的部门给予专项奖励。强化财政资金的“现金流管理”理念，依据项目进度科学预测分期现金流，合理安排、统筹调度预算资金，避免出现“钱等项目”、资金沉淀等问题。

四、疏堵结合规范政府融资，严格债务风险管控机制

（一）严格风险源头管控。严格政府债务限额管理和预算约束。合理确定市、区政府债务规模上限，债务举借严格控制在限额以内。市、区政府债务全部纳入预算管理，接受同级人大及其常委会审查和监督，并向社会公开。建立健全政府投资项目决策机制，实施“三个不立项”：对未经财政部门评估债务风险的、项目总投资无法落实或资金来源不清的、化债计划或消化计划未完成的，发展改革部门均不予立项。

（二）严格债务举借管控。市、区两级政府只能采取发行政府债券方式规范举债。加快实现债券管理与项目严格对应，发行政府债券必须一律与公益性建设项目对应，一般债券和专项债券信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目。稳步推进专项债券改革，开好规范举债“前门”，优先在棚户区改造、公立医院、土地储备、轨道交通等领域选择符合条件的项目，试点发行项目收益专项债券。

（三）严格资金使用管控。各部门要区分轻重缓急，合理安排使用债务资金，并优先保障在建工程项目建设。政府债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，提高债务资金使用绩效。

（四）严格债务偿还管控。政府专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

（五）加强风险应急处置。加强风险评估和预警结果应用，深化大数据综合分析，实时监控、全面评估债务风险状况，定期推送预警结果。高风险地区要采取有效措施逐步化解风险，通过实施增收、节支、资产处置等一系列短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。切实加强监督检查和追责问责，强化属地管理和部门管理的主体责任，对各类违规举债行为，倒查责任、严肃处理、终身问责。

五、加强监督检查，确保制度落实

市级各部门要统一思想、提高认识，顾全大局、强化责任，积极支持配合市财政局履行财政收支管理工作职责。审计部门要做好财政收支和项目资金的审计监督工作，加大财政资金绩效审计力度。通过各方面的共同努力，确保有限的财政资金用在为群众办好事、办实事和促进经济社会各项事业发展的刀刃上。

各区人民政府可参照本通知要求，制定本区加强财政管理、硬化预算约束的实施办法，切实提高财政资金使用效益。

天津市人民政府办公厅

　2018年7月19日