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中共江西省委江西省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革发展壮大农村集体经济的实施意见
2017年9月1日 赣发〔2017〕19号
推进农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济，是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措，是决胜全面建成小康社会、建设富裕美丽幸福江西的应有之义。为贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）精神，发展壮大农村集体经济，结合我省实际，现就稳步推进农村集体产权制度改革提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革、发展壮大集体经济为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农业农村发展新业态新动能，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
（二）总体目标。通过全面开展清产核资，科学确认成员身份，有序推进经营性集体资产股份合作制改革，发展壮大农村集体经济，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。
从2017年开始，按照“清资产、定成员、量股份、创实体、建机制”的思路，力争用2年左右时间基本完成农村集体资产清产核资工作，用5年左右时间基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革，年均减少20%左右“空壳村”。到2020年底，初步建立村级集体经济收入稳定增长机制，力争村级集体经济实力进一步增强，带动、服务和保障能力显著提高，村级集体经济年收入超过5万元（包括财政一般性转移支付补助资金、经营收入、发包上交收入、投资收益和其他收入等，不含项目补助和村干部报酬补助）的村达到全省总数的80%以上，基本消除“空壳村”，并培育一批经济强村。
（三）工作原则
——坚持党政主导，群众主体。各级党委和政府主要领导同志负总责，层层压实责任，既要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，又要充分发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，真正让农民成为改革的参与者和受益者。
——坚持统筹安排，分类实施。发挥县级党委和政府统筹功能，加强规划、项目、资金统筹。坚持分类实施、有序推进，明确改革路径和方式，夯实改革措施，着力在关键环节和重点领域取得突破。
——坚持稳定为先，底线为要。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，坚守法律政策底线，确保集体资产不流失、农民利益不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占。
——坚持试点先行，由点及面。农村集体产权制度改革既复杂又敏感，必须稳慎推进，不能急躁冒进。推进过程中必须先易后难，基础条件相对较好、基层干部群众积极性较高的地方率先推进，在此基础上及时总结，不断完善制度，形成可复制、可推广经验。
二、稳步推进农村集体产权制度改革
（一）全面开展清产核资。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。要对集体所有的各类资产进行全面清查，摸清集体家底，建立资产台账，健全管理制度，防止资产流失。清查对象主要包括乡（镇）、村、组集体经济组织。在清查内容上，要求全面清查核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产以及资金、债权债务和非经营性资产，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。县乡要出台清产核资过程中遇到问题的处理意见，明确集体资产核销、价值评估、账目调整、违规违纪处理等事宜。
省农业厅、省财政厅、省国土资源厅要根据中央关于农村集体资产清产核资指导意见的总体要求，研究制定全省清产核资方案，明确工作任务及操作流程。从2017年开始，用2年左右时间对农村集体所有的各类资产进行全面的清查核实，摸清集体家底，界定产权归属，健全管理制度。在清产核资基础上，严格按照产权归属，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权，不能打乱原集体所有的界限。加强农村集体资金资产资源监督管理，建立和完善农村集体资产监督管理平台，加强农村集体经济组织审计监督，加强县乡农村经营管理体系建设。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正群众身边的腐败行为。
（二）科学确认成员身份。 依照《江西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。县（市、区）政府要出台指导性文件，明确成员身份确认程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制，县级农业主管部门负责登记备案事宜。在具体改革试点中，要充分发挥群众作用，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女权益。农村集体经济组织成员认定具体办法报乡镇政府审核、县级农业部门备案。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内部拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。
（三）有序推进经营性资产股份合作制改革。将经清产核资后确认的农村集体经营性资产等以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。此项改革主要在有经营性资产的村组，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展，且只能在农村集体经济组织内部进行。2017年余江县要全面完成中央确定的农村集体资产股份权能改革试点工作，督促指导中央新确定的3个农村集体产权制度改革试点县开展好试点工作，2019年全省有条件的县（市、区）全面推开试点工作。股权设置应以成员股为主，股权提倡静态管理。农村集体经济组织可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。要完善民主治理机制，防止少数人操控；建立集体资产股权登记制度，记载成员持有股份信息，并向其成员出具股权证书；健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处，保障集体资产股份权利。
余江县要继续组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及继承权改革试点，及时总结经验，发挥示范作用。各地在试点过程中，要积极探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。省政府金融办、人行南昌中心支行牵头，江西银监局、省农业厅配合研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。
三、发展壮大农村集体经济
（一）夯实组织基础。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特别法人。现阶段由县级农业主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理印章雕刻、银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。进一步明确农村集体经济组织功能定位，发挥好其在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。维护农村集体经济组织合法权利，严格保护集体资产所有权，防止被虚置。进一步减轻村级组织负担，壮大集体经济积累。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入到村集体的建设项目资金，作为村集体经济组织或农户的股金。倡导区域结对帮扶，经济强县帮扶经济弱县，经济强村帮扶经济弱村，龙头企业帮扶集体经济组织。
（二）探索有效实现形式。引导各地因地制宜积极探索农村集体经济发展路径。一是因地制宜发展资源经济。支持村集体领办土地股份合作社, 在充分尊重农民意愿的前提下，鼓励和引导村集体成员以土地经营权折股入社；鼓励村集体流转或利用机动地、荒地和村庄整治、宅基地复垦等结余的土地及其他可利用的集体所有资源，发展优质高效农业等。二是大力发展服务经济。支持村集体创办农业生产类、综合服务类合作社等服务实体，支持发展农村电子商务、休闲农业和乡村旅游、光伏产业等。三是突出发展物业经济。在符合规划的前提下，开发利用集体经营性建设用地等土地，建设物业项目，盘活闲置资产，发展物业经济；支持通过异地兴建、联村共建等多种形式增加资产和物业收入，拓展村集体经济发展空间。四是鼓励探索混合经营。鼓励以集体林场、土地、水塘等资源性资产及财政补助形成的资产参股农民合作社等新型经营主体和经营稳健的工商企业，有条件的村，可探索设立扶持村级集体经济发展基金。探索强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种形式，实现多元化经营。鼓励有条件的村集体与其他经济主体发展混合所有制经济项目。
（三）规范农村产权流转交易。建立健全农村产权流转交易市场体系，以保障农民和农村集体经济组织的财产权益为核心，以县级交易平台为基础，以市级交易平台为龙头，推动建立市县乡三级统一、规范、联动且功能全面的农村综合产权交易市场。2017年、2018年要分别完成县乡两级农村产权流转交易市场建设。市、县（市、区）政府要根据产权要素性质、流转范围和交易需要，制定农村集体产权流转交易管理办法，成立农村集体产权流转交易监督委员会；要健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，积极引导各类农村集体产权入场交易，加强产权流转交易服务和监督管理。
四、扶持措施
（一）加大财政投入。从2017年开始，省财政每年统筹安排3.5亿元资金，采取以奖代补、竞争立项方式支持发展壮大村级集体经济，培育一批经济强村,树立一批集体经济发展样板和典型，探索总结集体经济发展模式、路径，引领、带动其他各村发展壮大集体经济，打造美丽乡村建设示范点。市、县（市、区）财政也要进一步加大支持力度。省财政厅牵头制定发展村集体经济—助推美丽乡村建设财政奖补实施方案。
（二）落实用地政策。探索地票交易制度，土地整治、高标准农田建设等新增耕地作为占补平衡指标，通过异地交易，其收益适当返还村级集体经济组织。积极推进城乡建设用地增减挂钩，置换出的建设用地指标优先安排用于农村各类经营项目，制定增减挂钩结余指标交易管理办法，规范节余指标交易，土地增值收益返回村集体。严格落实征收土地留地安置政策，留地比例不得低于征地面积的5%，作为集体发展生产、创业创新、安置就业的建设用地。按照中央部署，稳步开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，及时总结经验。鼓励集体经济组织在符合当地土地利用总体规划的前提下，依法使用集体建设用地自办或者以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业，让农民与集体经济组织更多分享土地增值带来的收益。对承担耕地保护任务的农村集体经济组织给予奖补，鼓励采取以奖代补等方式，引导农村集体经济组织根据土地整治规划投资或参与土地整治项目。省国土资源厅要出台并认真落实扶持集体经济发展具体用地政策。
（三）扩大金融支持。人民银行各分支机构优先办理涉农金融机构支农再贷款、支小再贷款及再贴现申请，切实提高再贷款获得率。支持各级银行监管部门对农村集体经济组织信贷实行差异化监管，提高不良贷款容忍度。扩大信贷规模，将农村集体经济组织纳入“财政惠农信贷通”支持对象；加快推进“两权”抵押贷款试点工作，逐步扩大试点范围，积极发展和创新林权抵质押贷款融资模式；扩大涉农信贷抵（质）押物范围，推广农机设备抵押贷款业务，开发仓单质押、出口信用保险保单质押等信贷产品；支持涉农金融机构开展农机设备租赁业务。逐步推进省农村担保融资公司延伸到县一级设立分公司（办事处），建立全省农业担保网络体系，引导村集体经济组织加强与政府融资性担保公司合作。优化金融服务方式和手段，开展一站式服务村级金融服务站试点工作。推动政策性农业保险提标扩面增品，鼓励开展互助保险。规范发挥资本市场融资功能，推进农村信用体系建设。把村级集体经济组织纳入评级授信范围，对符合条件的村级集体经济组织项目在信贷支持上计划优先、利率优惠。省政府金融办牵头相关部门出台金融、保险等支持政策并认真落实。
（四）加大税收优惠。在农村集体产权制度改革中，对农村集体经济组织以及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组，符合税收政策相关规定的，免征契税和印花税。对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记，不征收契税。免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。对村集体领办或参股各类经济实体实行税收优惠政策，减征免征相关行政事业性收费。对村集体经济组织物业出租的房产税、增值税以及村级公共事业建设工程所征的有关地方税收，有条件的地方实行财政返还。村集体经济组织销售自产农产品，免征增值税；按税法规定对村集体经济组织有关经营项目，免征增值税；与国家指定收购部门订立的农副产品收购合同，免征印花税；从事农、林、牧、渔业项目的所得，符合条件的，免征、减征企业所得税。农村集体经济组织不同于一般经济组织，其成员按资产量化份额从集体获得的收益也不同于一般投资所得，省国税局、省地税局要认真落实推进农村集体产权制度改革发展壮大集体经济的税收优惠政策。
（五）优化人才培养。切实加强农村基层组织建设，选优配强村“两委”班子，特别是配齐配强村党组织书记。始终将政治标准放在首位，打破地域、身份、行业限制，注重从农村致富带头人、专业合作组织负责人、优秀民营企业家、复员退伍军人、外出务工经商人员、大学生村官等优秀人才中选配村党组织干部。大力实施村干部素质提升工程，开展大规模教育培训，提高他们带领群众发展集体经济的本领。依托大专院校，建设农村集体经济人才培训基地，也可组织农村集体经济组织负责人到外省跟班学习，加大农村集体经济人才培养力度。鼓励和引导外出务工人员返乡创业，树立“服务家乡、发展自身”的理念。探索推广经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，有条件的村可根据农民意愿探索股权激励机制，激发经营者对发展集体经济的积极性。大力培育新型农民，提升村级集体经济经营管理水平，培育一批留得下、守得住的本土人才。省委组织部牵头制定推进农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济人才培养政策。
五、加强领导
（一）强化组织领导。各级党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，成立省农村集体产权制度改革领导小组，省委副书记任组长，省政府分管副省长任第一副组长，省委农工部和省农业厅主要负责人任副组长，省纪检（监察）、组织、发改、财政、人社、国土、公安、林业、水利、扶贫和移民、民政、交通、住建、教育、卫计、工商、税务、金融、人行、质监、银监、保监、供销、农信社、妇联等部门单位负责人为成员，建立定期协商会议制度，通报改革发展进展情况，研究解决相关问题。省农村集体产权制度改革领导小组办公室设在省农业厅，负责日常工作。各地要成立相应的农村集体产权制度改革领导小组，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任；明确负责本地区农村集体产权制度改革工作的机构和人员，建立和完善工作机制，逐年制定工作计划，确保此项工作全面落实到位。
（二）精心组织实施。各地要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的实施方案，层层分解任务，提出具体要求，创造保障条件，落实工作措施，确保事有人管、责有人负；要及时研究解决改革中遇到的矛盾和问题，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保农村社会和谐稳定。同时,要加强调查研究，为制定修改农村集体经济组织、土地承包、宅基地管理等方面的法律制度提供意见建议。要及时做好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题，认真做好农村集体产权纠纷调解仲裁和司法救济的指导工作。要加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为，对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人刑事责任。要注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥好改革的综合效应。
（三）建立考核激励机制。把推进农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济纳入市、县（市、区）领导班子目标绩效重点考核内容。对成绩突出、贡献较大的人员，在评先推优、提拔干部时，予以优先考虑；对慵懒人员和工作不力的地方，进行通报约谈。探索村集体经济组织管理人员报酬与村集体经济效益挂钩的具体方式，调动其推动改革、发展经济的积极性、主动性和创造性。
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