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广东省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
粤府办〔2019〕21号
各地级以上市人民政府，省政府各部门、各直属机构：
为认真贯彻《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），全面落实行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核工作要求，经省委、省政府同意，制定本实施意见。
一、严格落实工作措施
（一）明确审核范围。规范性文件是指除政府规章外，我省各级行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。省司法厅要进一步推进统一和完善我省规范性文件认定标准等工作，从文件内容特征、制定主体、公文种类、管理事项和表现方式等方面对规范性文件认定标准进行细化。凡属于规范性文件的，发布前均要进行合法性审核。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免以及其他不具备规范性文件特征的文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。推进落实规范性文件制定主体清单制度，县级以上人民政府司法行政部门会同本级机构编制部门编制本级行政机关规范性文件制定主体清单，报本级人民政府确定后向社会公布。乡镇、街道一级制定主体清单由其上一级司法行政部门核报同级人民政府确定。规范性文件制定主体清单应当根据机构设置情况及时调整。县级以上人民政府各部门结合本部门法定职责等确定规范性文件管理事项类别。
（二）确定审核主体。进一步明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。县级以上人民政府司法行政部门是本级人民政府规范性文件合法性审核机构，负责以本级人民政府及其办公机构名义制定的规范性文件合法性审核工作，并按相关规定负责本级人民政府部门制定的规范性文件合法性审查工作。政府部门应当由其内设法制工作机构（以下统称内设审核机构）负责以本部门名义制定或者起草的规范性文件合法性审核工作。依法设立的自贸试验区、开发区和产业园区等特定地区的管理机构参照上述规定确定其审核机构。乡镇人民政府及街道办事处已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由其进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，由县级人民政府司法行政部门进行审查。鼓励县级人民政府根据工作需要，统一由其司法行政部门对乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件进行审查。
（三）规范审核程序。各地、各部门要根据实际情况确定规范性文件合法性审核程序，建立分工明确、职责清晰、衔接有序、便利高效的合法性审核工作机制。明确规范性文件制定各环节各责任单位的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。县级以上人民政府应当在国家和省规定的审核报送材料要求基础上，结合审核内容需要，进一步明确报送材料要求。起草单位要严格按照有关规定报送审核材料，其中起草说明应当对规范性文件重要条文和创新性内容的依据和合法性作着重说明。起草单位报送的文件送审稿及有关材料的完备性、规范性不符合要求的，或者文件内容涉及其他部门职权但未征求其意见、存在意见分歧未做协调或者经协调后仍存在较大分歧的，制定机关办公机构或者审核机构可以退回或者要求起草单位在规定时间内补充材料或者说明情况。各地、各部门要保证其审核机构合法性审核时间，除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。
（四）明确审核职责。审核机构要认真履行审核职责，按照国家和省有关规定，重点从制定主体、制定权限、文件内容和制定程序等方面进行审核。对制定主体的审核主要把握其是否具有制定资格，议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件；对制定权限的审核主要把握是否超越制定机关法定职权，不得规定辖区外管理事项或者规定应当由上级或者其他行政机关规定的管理事项；对文件内容的审核主要把握是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定，不得违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等事项，没有法律、法规依据不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得增加行政机关权力或者减少行政机关法定职责；对制定程序的审核主要把握是否按照有关规定履行评估论证、公开征求意见以及其他规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出书面审核意见，规范性文件在可行性或适当性方面存在明显问题的，审核机构可以提出修改建议。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作修改或者补充，特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
（五）强化审核责任。充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。起草单位内设审核机构应当在起草阶段对规范性文件制定程序和涉及的重大问题的合法性予以指导；政府规范性文件未经司法行政部门合法性审核或者经审核不合法的，不得提交制定机关集体审议；部门制定或者起草的规范性文件未经其内设审核机构合法性审核或者经审核不合法的，不得提交部门集体审议；审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
二、健全审核工作机制
（六）完善审核工作方式。审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求政府法律顾问和有关单位意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见，起草单位应当予以配合，组织听取意见所需时间不计算在审核时限内。各地、各部门要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。
（七）发挥审核管理信息平台作用。利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，依托广东政务服务网等完善合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一格式、文本等各项管理要求，做好与公文管理系统和规范性文件统一发布平台的衔接，逐步实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核并发布的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合。
三、强化组织保障
（八）加强组织领导。各地、各部门主要负责同志作为本地区、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，并结合法治政府建设工作听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。及时修订《广东省行政机关规范性文件管理规定》，进一步完善规范性文件合法性审核等工作制度，细化具体措施，确保各项工作落实到位。
（九）注重能力建设。各地、各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。司法行政部门要按照国家和省的要求，加强合法性审核人员培训和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。
（十）强化指导监督。各地、各部门要将规范性文件合法性审核工作推进情况，特别是乡镇人民政府及街道办事处规范性文件合法性审核机制建设和工作推进情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门和下级人民政府要加强指导监督，发挥规范性文件备案审查制度层级监督功能，畅通新闻监督和社会监督渠道，发现问题及时纠正，促进合法性审核机制落到实处，取得实效。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。
省司法厅负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施意见贯彻落实工作，要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。
广东省人民政府办公厅
2019年10月18日
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