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中共吉林省委吉林省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见
吉发〔2019〕20号
为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称《若干意见》），做好全省国土空间规划体系建立和监督实施工作，优化生产、生活、生态空间布局，构建支撑全省长远发展的空间蓝图，提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想，认真落实习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上和在吉林考察时的重要讲话精神，深入实施长吉图开发开放先导区和哈长城市群国家战略，遵循“三个五”“三大板块”发展战略和“一主、六双”产业空间布局，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，发挥国土空间规划在全省规划体系中的基础性作用，为吉林全面振兴全方位振兴提供坚实的空间保障。
（二）基本原则。坚持底线思维，立足资源环境承载能力，优先布局关系国防安全、粮食安全、生态安全、环境安全、经济安全的国土空间。坚持以人民为中心，聚焦为民、利民、惠民，用优质国土空间增强人民群众的幸福感、获得感。坚持绿色发展，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，提升国土空间利用效率和自然资源利用水平。坚持改革创新，完善规划理论、技术方法和政策机制，搭建国土空间信息平台，提升国土空间规划的现代化水平。
（三）主要目标。到2020年，基本完成市县以上国土空间规划编制，基本建立全省国土空间规划体系，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”；到2025年，健全规划法规政策和技术标准体系、监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度；到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，形成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
二、总体框架
（四）建立全省国土空间规划体系。与行政管理体制相适应，构建形成包括省、市（州）、县（市）、乡镇“四级”，总体规划、专项规划、详细规划“三类”的国土空间规划体系。各级自然资源部门会同发展改革部门研究制定国土空间规划编制目录清单，报同级人民政府批准实施。
(五)明确各级总体规划编制重点。省国土空间规划落实全国国土空间规划，对全省国土空间作出全局性安排，指导市（州）、县（市）国土空间规划编制，突出政策制定、底线管控和跨行政区域的统筹安排，侧重协调性。市（州）、县（市）和乡镇国土空间规划细化落实上级国土空间规划要求，对本行政区域国土空间开发保护作出具体安排，突出目标落实、底线落位和各类用地的具体安排，侧重实施性。
(六)强化对专项规划的指导约束。自然保护地等专项规划，跨行政区域或流域的国土空间规划，涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息等基础设施和公共服务设施、军事设施、国防安全设施以及生态环境保护、文物保护等专项规划，可在省、市（州）、县（市）层级编制，纳入国土空间规划。
(七)组织编制详细规划。在市（州）、县（市）及以下层级，编制城镇开发边界内集中建设地区的详细规划、城镇开发边界外乡村地区的村庄规划，对各类用地的结构和布局等做出统筹安排，明确每个地块的用途和管控要求。村庄规划在县域层面完成村庄分类和村庄布局的基础上编制，可以一个行政村、几个行政村或一个乡镇为编制单元。
三、编制要求
（八）突出战略落实。贯彻党中央、国务院关于东北全面振兴全方位振兴的重大决策部署，落实全国国土空间规划和省委、省政府各项战略部署，体现省发展规划明确的空间战略，自上而下编制各级国土空间规划。上级国土空间规划提出约束性、指导性空间管控目标、指标，下级国土空间规划和相关专项规划、详细规划加以落实。
（九）加强科学统筹。系统评估主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间性规划执行情况，夯实规划编制基础。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，为可持续发展预留空间。
（十）体现地域特色。把握各地发展特征和生态本底条件，突出生态环境保护，因地制宜编制国土空间规划。东部地区注重生态安全和空间发展的融合，打造绿色的山水交融生态空间；中部地区注重资源环境承载能力与开发强度的协调，打造创新开放的现代活力空间；西部地区注重湿地、草原等空间要素与城乡发展的融合，打造包容大气的休闲魅力空间。城镇开发边界内通过编制融入城市设计的详细规划，突出城市空间形态与风貌管控，体现城市特色。城镇开发边界外的乡村地区，运用乡村营造等方法编制村庄规划，体现乡村山水格局和自然脉络，挖掘乡村历史文化资源，展现乡村风貌。
（十一）注重可操作性。坚持问题导向和目标导向相统一，明确各级各类规划重点，制定分阶段规划实施目标、重点任务和约束性指标等。强化公众参与，建立专家咨询和规划公开公示制度，把人民群众满意度作为衡量规划编制和实施水平的标准。制定规划实施的政策措施，健全规划传导和实施监督机制，强化部门合作、多方协商、上下联动，确保规划制定与实施的规范化和制度化。
四、编制主体和审批权限
（十二）明确规划编制主体。省、市（州）、县（市）、乡镇国土空间规划由本级人民政府组织编制，并指导协同下位规划编制。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。自然保护地等专项规划、跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制。涉及空间利用的某一领域的专项规划，由相关主管部门组织编制。城镇开发边界内的详细规划，由市（州）、县（市）国土空间规划主管部门组织编制。城镇开发边界外乡村地区的村庄规划，由乡镇人民政府组织编制。
（十三）严格规划审批权限。省级、省会城市及国务院指定城市的国土空间规划，按照《若干意见》要求履行审批程序。其他市（州）、县（市）国土空间规划，由本级人民政府提请同级人大常委会审议后，逐级审查报省人民政府审批。乡镇国土空间规划逐级审查报市（州）人民政府审批。自然保护地等专项规划、跨行政区域或流域的国土空间规划，报所在区域共同的上一级人民政府审批。涉及空间利用的某一领域的专项规划，送同级自然资源主管部门进行规划符合性审查后，报同级人民政府审批。详细规划报所在地市（州）、县（市）人民政府审批。
五、实施监管
（十四）树立规划权威。经批准的国土空间规划必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。
（十五）严格用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。
（十六）加强监管预警。依托全省国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门，组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。强化协同监管和数据共享，有效对接省“互联网+监管”系统建设，基于“一张图”构建规划实施监管全省“一张网”，实现统一审批、统一服务、统一监管。
六、支撑体系
（十七）健全法规政策和技术标准体系。加强国土空间规划法规建设，完善技术标准体系。按照国家部署，做好过渡时期的法律法规衔接工作。完善适应主体功能区要求的配套政策，保障国土空间规划的有效实施。
（十八）建立国土空间基础信息平台。整合全省各类国土空间数据，采用统一的基准坐标，建立全省统一的国土空间信息平台，做好与“吉林祥云”等数据平台的衔接。结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全省国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。总体规划、专项规划、详细规划批复后，应及时汇交至省级国土空间基础信息平台。
七、保障措施
（十九）强化组织领导。各地要落实国家、省国土空间开发保护要求，发挥全省国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用。主要领导要亲自抓，落实地方政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任，落实工作经费，加强监督考核，做好宣传教育。改革城乡规划委员会制度，成立国土空间规划委员会，明确责任分工。
（二十）落实工作责任。各地要加强对涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，制定有利于国土空间规划编制实施的政策，明确时间表和路线图。组织、发展改革、教育、财政、金融、税务、人社、自然资源、生态环境、住房城乡建设、农业农村、审计等部门要按照《若干意见》确定的责任分工，抓好相关工作落实。纪检监察机关要加强监督。自然资源主管部门要结合事业单位改革，加强国土空间规划编制研究队伍建设；强化行业管理，完善注册城乡规划师管理制度。省自然资源厅要对本意见贯彻落实情况进行监督检查，重大事项及时向省委、省政府报告。
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