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陕西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
陕政办发〔2019〕17号
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
为贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）精神，进一步加强对全省行政规范性文件的监督和管理，切实维护法制统一、政令统一，保障自然人、法人、非法人组织的合法权益，经省委、省政府同意，现提出以下实施意见。
一、主要目标
进一步明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效、保障有力的合法性审核机制，确保行政规范性文件应审尽审、合法有效。
二、工作措施
（一）明确审核范围。各地各部门应当依据相关法律、法规和《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（陕西省人民政府令第216号）的规定，结合工作实际，坚持以文件内容涉及不特定的自然人、法人、非法人组织权利义务和可以反复适用为主要认定标准，辅以制定主体、公文种类、管理事项等认定标准，确保行政规范性文件认定更加精准。
1．编制制定主体清单。县级以上政府负责行政规范性文件合法性审核的部门，应当根据法律、法规立改废以及本级政府机构改革情况，及时编制本级行政规范性文件制定主体清单，报本级政府同意后印发，并根据制定主体变动情况，及时按程序予以相应调整。未列入制定主体清单的部门、单位和组织，不得制定行政规范性文件。
2．严格制定公文种类。根据《党政机关公文处理工作条例》中公文种类和适用的规定，制定主体制定行政规范性文件，应当在规范名称的同时，对使用的公文种类进行严格限定，一般应当限于公告、通告、意见或者通知。
3．明确行政管理事项。制定主体可以就下列事项制定行政规范性文件：（1）执行法律、法规、规章和上级文件的规定；（2）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议；（3）在职责权限范围内，对本行政区域或者本行业、本系统的具体行政管理事项进行规定。
行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入行政规范性文件合法性审核范围。
（二）明确审核主体。制定主体负责行政规范性文件合法性审核的部门（机构）和其他相关部门（机构）按照规定，分工负责行政规范性文件合法性审核的初审、专项审核和全面审核。
1．县级以上政府及其办公机构制定或者冠以经政府同意由部门制定的行政规范性文件，文件起草部门负责合法性审核的初审；文件内容涉及其他部门职责的，在征求意见或者会签过程中，由相关部门按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；本级政府负责合法性审核的部门负责合法性审核的全面审核。
2．乡（镇）政府及街道办事处制定的行政规范性文件，文件起草机构负责合法性审核的初审；文件内容涉及其他机构职责的，在征求意见过程中，由相关机构按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；明确的专门审核机构负责合法性审核的全面审核。
3．部门自行制定或者联合制定的行政规范性文件，联合制定部门在征求意见或者会签过程中，按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；制定部门或者牵头制定部门负责合法性审核的全面审核。
（三）规范审核程序。制定主体的办公机构、负责行政规范性文件合法性审核部门（机构）以及起草部门（机构），按照分工和时限做好行政规范性文件的起草报送、程序衔接、合法性审核工作。
1．起草部门（机构）向制定主体报请制定行政规范性文件，应当按照《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（陕西省人民政府令第216号）的规定，提交文件草案及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和上级文件规定，征求意见及意见采纳情况，本部门（机构）的合法性审核意见等相关材料。
2．制定主体办公机构对报送的行政规范性文件相关材料，应当从程序的合法性、材料的完备性和规范性等方面进行审查，符合规定的，按程序批转制定主体合法性审核部门（机构）进行审核；不符合要求的，可以退回，并要求起草部门（机构）在规定时间内补充完善或者说明情况。
3．制定主体合法性审核部门（机构）对行政规范性文件的合法性审核，不得以征求意见、会签、参加审议、列席会议等方式进行替代，除预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施行政规范性文件外，审核期限一般不得少于5个工作日，最长不超过15个工作日。请示、调研、征求意见、座谈、评估、论证的时间，不计算在合法性审核期限内。
（四）明确审核内容。行政规范性文件起草部门（机构）、相关部门（机构）和制定主体合法性审核部门（机构），按照要求对行政规范性文件草案做好合法性审核。
1．起草部门（机构）应当对制定主体是否合法，是否超越制定主体法定职权，内容是否符合宪法、法律、法规、规章和上级文件规定进行合法性审核的初审。
2．在征求意见或者会签过程中，相关部门（机构）应当按照各自职责，对涉及内容是否符合本行业、本系统相关法律、法规、规章和上级文件规定，进行合法性审核的专项审核。
3．合法性审核部门（机构）应当对制定程序和主体是否合法，是否超越制定主体法定职权，内容是否符合宪法、法律、法规、规章和上级文件规定进行合法性审核的全面审核。
（五）明确审核责任。行政规范性文件合法性审核的初审、专项审核和全面审核，应当提出明确的书面审核意见。未经审核或者不采纳审核意见，以及相关部门（机构）未严格履行审核职责，导致行政规范性文件违法并造成严重后果的，依纪依法追究有关责任部门（机构）和人员的责任。
（六）完善审核方式。建立健全行政规范性文件合法性审核的相关专业机构、专家、学者参与机制，充分发挥法律顾问、公职律师和有关专家作用。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，在开展合法性审核工作时如遇到疑难法律问题，应当采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。
（七）加强审核信息化建设。要逐步实现公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，利用信息化手段推进行政规范性文件合法性审核机制建设，做到电子审核一体化和审核信息共享，加强对审核数据的统计分析，切实提高合法性审核实效。
三、组织保障
（一）加强组织领导。各地各部门主要负责人作为推行行政规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对行政规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，定期听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决重要问题，推动完善相关工作制度，确保各项工作落实到位。
（二）注重能力建设。各地各部门要确保有专门部门（机构）负责合法性审核工作，并切实配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要建立健全定期培训和工作交流制度，不断加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设。
（三）强化考核奖惩。各地在将行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系基础上，要将行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，并建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时予以指导并督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。
（四）严格工作落实。各地各部门负责行政规范性文件合法性审核的部门（机构）具体承担组织协调、统筹推进本意见以及相关制度的贯彻落实。要及时跟踪检查了解落实情况，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题，建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，定期向制定主体、起草部门（机构）和相关部门（机构）通报合法性审核情况和存在的问题，督促指导合法性审核机制建设，切实提高行政规范性文件质量。
各地各部门要将《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（陕西省人民政府令第216号）以及本意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项，及时反馈省司法厅。
陕西省人民政府办公厅
2019年4月26日
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