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海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见
琼府〔2018〕3号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
为全面贯彻党的十九大精神和《中共海南省委关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步加强土地宏观调控，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，最大限度提升土地利用效益，加快推动经济转型升级，建设美好新海南，根据国家有关规定,结合我省实际，提出如下意见。
一、全面贯彻新发展理念，加强土地资源管控
(一)坚持新发展理念统领全局。坚守发展底线，坚持质量第一、效益优先，按照“总量锁定、增量递减、存量优化、效益提高”的基本要求，实施最严格的耕地保护制度，建立健全生态环境和基本农田保护补偿制度，设定土地资源消耗上限、耕地保护红线、生态环境底线;坚持用途管制，加强国土空间用途管制，优化生产、生活、生态空间，严格控制城镇和产业园区边界，严禁生产、生活空间挤占生态空间;强化土地利用全生命周期管理，大力推进节约集约用地，以土地利用方式转变促进经济转型升级，实现土地资源利用效益的最大化。
(二)实行建设用地总量和强度双控制度。到2020年，全省建设用地总规模控制在550万亩以内;坚决守住耕地保有量1072万亩、永久基本农田909万亩和林地保有量3165万亩;全面落实“十三五”时期单位国内生产总值占用建设用地面积下降20%的目标任务。
二、优化国土开发空间格局，强化国土空间规划管控
(三)优化土地利用结构布局。重点保障全省十二个重点产业、六类重点产业园区、“五网”基础设施和“美丽海南百镇千村”等用地;严格控制商品住宅用地供应，合理配置公共管理与公共服务用地，实现各类用地合理布局;禁止对产能过剩、高耗能、高污染项目供地。除“五网”建设及水利、垃圾、污水、生态治理等基础设施和军事、殡葬等特殊用地外，在省和市县总体规划划定的开发边界外，原则上不予办理建设项目用地手续;在省和市县总体规划划定的产业园区开发边界外，原则上不予办理工业项目用地手续;确需办理的，应当先报经省规划及相关产业主管部门同意。
(四)加强国土空间用途管制。建立规划调整硬性约束机制。其他用途用地不得擅自调整规划改变为商品住宅用地，对严禁规划为商品住宅用地、但已规划为商品住宅用地的，应当及时调整城乡控制性详细规划用途。建立城镇空间、农业空间、生态空间等国土空间利用和用途转换管制制度，从严控制生态空间、农业空间转为城镇空间。探索建立耕地占补、林地占补指标交易等制度，通过市场化手段引导资源要素在全省范围内优化配置，鼓励城镇空间向生态空间、农业空间转变。
三、强化计划调控，合理安排用地时序
(五)实行年度新增建设用地计划管理。将土地批后供地率、存量国有建设用地处置率、人地挂钩等指标作为安排年度新增建设用地计划的重要依据。对现有建设用地总量已临近规划建设用地总量的市县、位于生态保护核心区的市县以及建设用地存量规模较大、利用粗放、产出效益低、补充耕地能力不足的市县，适当调减新增建设用地计划;对近5年平均供地率低于60%的市县，除国家重点项目、省重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。严格执行新增建设用地审批，已办理农用地转用审批手续的土地，应按照批准文件明确的用途供应，不得擅自改变用途，因规划调整等原因确需按照新用途供应的，应报原批准机关批准。
(六)加强年度商品住宅用地计划管理。由省国土资源主管部门根据各市县年度商品住宅建设规模、存量商品住宅用地数量、商品住宅土地供应价格、商品住宅销售均价等情况确定商品住宅用地年度计划。划拨住宅用地补办出让手续或转让用于商品住宅建设的，一并纳入商品住宅用地计划指标管理。对位于生态保护核心区的市县，停止安排新增外销型商品住宅用地供应计划。全面停止办理产权式酒店用地审批手续(含农用地转用、土地供应和改变用途审批)。农垦历史遗留土地问题处置按照省政府有关规定办理。其他产业项目因产业结构调整等原因，需要予以限制的，省国土资源主管部门可以根据实际情况实行项目用地年度计划管理。
(七)分类商品住宅用地供给管控。坚持住宅项目用地多轨制、分类别保障。继续加大保障性住房用地供应，进一步推进棚户区改造和城市、农村住房更新改造，保障本省居民基本性住房需求;鼓励租赁住宅用地供应，加快建立租购并举的住房用地保障制度;合理有序配置面向岛外居民的商品住宅用地，通过市场调节投资性住房需求。对存量商品住宅用地规模较大以及土地利用效益较低的市县，相应减少直至暂停新增商品住宅用地供应。严禁就商品住宅项目签订招商引资协议，在签订的相关招商协议中，不得约定为产业项目配套安排商品住宅用地。禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应。
四、完善用地标准，严格市场准入
(八)建立用地效益标准。将土地投资强度、产值、税收等相关指标，作为建设用地供应准入标准，由省国土资源主管部门会同省发展改革、商务、工信、税务、财政等部门制定建设用地出让控制标准。各产业园区管理机构可以结合实际，制订更加严格的用地准入标准。严格执行建设用地出让控制标准，对未达到标准的项目，不得供应土地。依法供应土地竣工投产后，对税收达不到标准的，可以按年补收约定税收与实际上缴税收的差额;对投资强度、亩均产值达不到约定标准50%或者亩均税收达不到约定标准30%或者超期未竣工的，可以按约定退还原土地出让金及利息后收回土地使用权，地上建筑物或附着物及相关设施可按约定进行处理。
(九)全面实施建设项目用地节地评价制度。在农用地转用或用地供应前，开发区管理机构或市县国土资源主管部门应当委托土地评估或土地规划设计等有关中介机构对项目用地进行节地评价。对国家和地方已经出台土地使用控制标准的用地，要对土地使用控制标准的适用等情况进行评价;对确实要突破土地使用控制标准或国家和地方未出台土地使用控制标准的用地，要对用地规模合理性及节约集约用地原则等情况进行评价。对不符合节约用地原则的项目用地，不予以办理相关用地审批手续。水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地，可不列入建设项目节地评价范围。
五、完善土地有偿使用制度，推进土地精细化、规范化管理
(十)完善土地供应方式。严格执行《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》。扩大有偿用地范围，对教育、科研、体育、医疗卫生、社会福利、文化设施等公共服务与公共管理用地，只有一个意向用地者的，可采取协议出让方式供地。对新产业、新业态用地及工业用地可以采取先租后让等方式供应。通过“先租后让”方式取得土地使用权的，土地使用权人可凭不动产登记机构颁发的不动产权属证书办理规划报建、施工许可等手续。积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”，进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。
(十一)实施差别化地价管理。各市县基准地价原则上应每2-3年更新一次，细化各产业用地的基准地价。鼓励发展租赁型商品住宅，对用于租赁的商品住宅基准地价可以按照商品住宅基准地价的70%确定。对研发设计、现代物流等产业可按规定参照工业用地出让价格出让。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地增加建筑面积或利用地下空间的，不再增收土地价款。地下空间建设用地使用权的基准地价可以按照同一区域同一用途的基准地价的70%确定。
(十二)实行“弹性年期”土地供应制度。对房地产业以外的其他产业项目，应根据产业生命周期，在国有建设用地使用权法定最高有偿使用年限内，合理确定土地的有偿使用年期，可结合实际适当缩短项目用地年期，降低产业用地保有成本。依法应以招拍挂方式供应的项目用地，可实行“弹性年期”+“对赌协议”供应方式，首次供应年限一般不超过5年，5年期满后，对不符合相关协议约定的，按协议约定收回土地使用权;符合相关协议约定的，可以延长土地使用年限并补缴土地出让金，但最长不得超过同用途法定最高年限。
(十三)细化土地用途管理。省规划主管部门会同省国土、住建、林业、环保等主管部门研究制定全省城乡规划与土地利用现状分类对应指南，做好城乡规划与土地利用的地类衔接。市县供应土地时，拟供应土地用途应当按照土地利用现状分类的二级类确定。对现行城乡规划用地性质与土地二级类用途不一致的，市县国土资源主管部门应当会同城乡规划主管部门，综合考虑拟建设项目的性质、城乡规划等情况，对照土地利用现状分类的二级类确定拟出让土地的用途，并报经市县政府批准后执行。
六、规范土地市场管理，优化土地资源市场配置
(十四)严格净地出让制度。出让的建设用地必须是土地权利清晰、安置补偿落实到位、地上附着物清表、无法律经济纠纷、土地开发利用规划条件明确、符合土壤环境质量要求、具备动工开发所必需条件的净地。其中，具备动工开发所必需条件是指地块周边可以满足施工建设所需的水、电供应，相关设备、机械可以进场施工的土地条件。市县政府在供应土地前，应当组织发展改革、财政、国土、规划、住建、环保、林业、工信等相关部门对上述条件进行核定，对依法办理土地征收(收回)和农转用审批手续的用地，必须纳入政府储备土地，经储备整理，确认属于净地后方可办理出库及供地手续。拟供应土地进入省土地统一交易市场交易的，应当附具市县政府对上述净地条件出具的书面文件，否则不得进行交易。对违反规定供应未达净地条件的用地，造成土地闲置的，按规定追究相关责任单位和责任人的责任。
(十五)加强土地储备调控。建立储备土地阈值机制，合理设定土地动态储备规模，可将省级规划审批的重点核心区、省级主导新建的重点开发区域用地、省级主导重大建设项目用地、以及其他有偿收回(收购)的闲置土地和低效利用土地纳入省级土地储备，强化省级土地储备在产业用地保障和市场化开发方面的示范引导作用，增强省级土地资源调控能力。各市县政府根据地方经济发展水平、土地市场情况及上级下达的年度新增建设用地计划，合理确定新增土地储备规模，保障各类项目用地需求。
(十六)完善土地招拍挂制度。土地供应前，市县规划部门应根据控制性详细规划提出明确的用地规划条件，市县有关产业主管部门或开发区管理机构应当根据项目建设意向和建设用地出让控制标准提出投资强度、税收和产出要求等关联条件，市县国土、房产、工信、商务等相关部门或开发区管理机构可以根据项目建设需要，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，就竞买人注册资本金、业绩、商品住宅租售比例、提供就业等内容，合理设定报名条件，并在土地招拍挂出让公告等文件中予以明确，将好地交给好企业、好项目开发。
(十七)加强协议履约管理。土地供应成交后，市县有关产业主管部门(工业项目投入和产出由工信主管部门负责、其他项目投入和产出由招商主管部门负责、税收由税务主管部门负责)或开发区管理机构就土地出让前提出的关联条件以及其他开发利用要求、违约责任等对赌内容，分别与竞得人另行签订履约监管协议，作为国土资源主管部门签订土地供应合同的前提条件。提出关联条件的部门应对履约监管协议的执行情况定期开展检查，对土地使用权人违反履约监管协议的，应按职责追究违约责任。
(十八)严格执行土地统一交易制度。进一步规范建设用地使用权交易和管理，严格执行建设用地使用权统一交易和统一监管制度，国土资源主管部门以及法院、国有资产主管部门、税务主管部门等依法以招标、拍卖、挂牌等公开方式供应和处置建设用地使用权的，应当进入全省统一的省级土地交易市场进行交易。未进入省级土地交易市场进行公开交易，不得办理不动产登记。
七、强化供后监管，促进土地利用提质增效
(十九)加大存量用地处置力度。各市县政府应当加大闲置土地、低效用地等存量用地的清理处置力度，依法采取无偿收回土地、有偿收回土地、改变土地用途、土地置换、临时使用土地等方式处置闲置土地。因生态保护红线划定或者规划调整导致土地不能开发利用的，可通过土地期权、承诺兑现等方式予以有偿收回。建立闲置土地动态监管机制，及时发现并严格处置新增闲置土地。对2018年1月1日后新增闲置土地面积超过近5年年均供地量的市县，暂停该市县除民生、基础设施等项目外的土地征收和农用地转用、土地供应审批手续。
(二十)严控土地用途变更。土地使用权人应严格按照土地有偿使用合同确定的用途开发利用土地。禁止其他用途的土地改变用途用于商品住宅开发。商品住宅用地可以按照规划及法定程序改为其他用途的土地。土地用途同属于《土地利用现状分类》一级类，但在土地二级类之间变更的，应当按照改变土地用途的有关规定，依法办理改变用途手续。属于《土地利用现状分类》二级类的具体项目用地，需要调整为相同的二级类中基准地价用途修正系数高的用地，由市县国土资源主管部门委托地价评估机构进行地价评估，征缴差额地价。
(二十一)加强容积率变更管理。土地使用权人应当严格按照土地有偿使用合同约定的容积率开发利用土地。禁止商品住宅项目用地提高容积率。保障性住房容积率调整按相关规定执行。工业以及商品住宅用地以外的其他经营性用地在符合城市规划的条件下，因提高容积率需评估补缴地价款的，可按照新容积率规划条件下评估期日的楼面地价乘以新增建筑面积确定应补缴的地价款。
八、落实共同责任，建立健全长效机制
(二十二)落实共同责任制度。市县政府是本行政区域土地宏观调控及节约集约利用的责任主体，发展改革、财政、国土、规划、住建、环保、林业、工信及各园区管理机构等部门按照职责分工，建立供地联席审查制度，在项目准入、规划审查、土地供应及供后监管等方面各司其职，加强监管，形成工作合力。
(二十三)实行土地使用税差别化管理制度。建立城镇土地使用税与节约集约用地挂钩的税收调节机制，积极开展以地控税、以税节地试点。在省政府规定的税额幅度范围内，鼓励支持市县级政府在现有基础上适当提高土地使用税标准，促进和引导按产业类型、区域位置等实施差别化税收管理，闲置土地、低效用地按最高标准征税，有条件的市县可以试行按土地用途分类制定土地使用税征收标准。
(二十四)完善奖惩考核机制。将各市县的土地批后供地率、新增闲置土地与近5年年均供地量比例、单位国内生产总值占用建设用地面积下降等作为考核市县政府及领导班子的重要内容，作为安排下达各市县规划建设用地指标、年度新增建设用地计划指标、年度商品住宅供应计划指标等用地指标的重要依据。省国土资源主管部门要会同监察等有关部门加强对本意见落实情况的监督检查，对发现存在弄虚作假、懈怠改革、执行不力、严重玩忽职守行为的，要责令其限期纠正、整改，重大问题及时报告省政府。整改期间暂停该市县建设用地审批工作。
九、本意见自印发之日起施行。
海南省人民政府
2018年1月10日
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