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甘肃省人民政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见
甘政办发〔2013〕148号
各市、自治州人民政府，省政府各部门，中央在甘有关单位：
为认真贯彻落实《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号）精神，进一步推进我省深化医药卫生体制改革（以下简称“医改”）工作，扩大医改成果，现就做好我省巩固完善基本药物制度和基层运行新机制工作提出如下意见。
一、总体要求
深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《省政府办公厅关于印发〈甘肃省“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2012-2015年）〉的通知》（甘政发〔2012〕149号）精神，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，着力解决基层医改面临的新情况和新问题，不断完善政策体系，健全基层医疗卫生机构长效运行机制，扩大改革成果；巩固基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应、人事分配等方面综合改革，完善绩效考核，强化监督管理；加强基层医疗卫生服务体系建设，不断提升服务能力和水平，筑牢基层医疗卫生服务网底。
二、完善药物采购和配送机制
（一）完善药物招标采购机制。（省卫生厅、省发展改革委、省财政厅、省人社厅、省食品药品监管局、省公共资源交易管理局负责实施）
全面落实省发展改革委等5部门《关于印发〈甘肃省基层医疗卫生机构基本药物集中招标采购实施方案（试行）〉的通知》（甘发改社会〔2011〕854号），全省政府办基层医疗卫生机构和县级及县级以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）举办的非营利性医疗机构基本药物（不包括中药饮片）均以省为单位，按照采购周期实行网上集中招标采购。基本药物采购遵循质量优先、价格合理的原则。进一步完善“双信封”评价办法。在经济技术标评审中，对基本药物质量、生产企业的服务和信誉等进行全面审查，将企业通过《药品生产质量管理规范（2010年版）》（GMP）认证作为质量评价的重要指标；在商务标评审中，对竞标价格明显偏低的药品或明显高于市场价格的药品进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药，激励企业提高基本药物质量。落实和完善招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度，实行统一组织、统一平台和统一监管，严禁网下采购。鼓励其他医疗卫生机构自愿参与集中采购。
中药饮片纳入甘肃省基本药物管理。由县级卫生部门负责定期招标采购工作（省市两级中药饮片招标采购工作办法另行制定）。中标企业负责中标范围内医疗机构、中医诊所等中药饮片的配送，并承担质量责任。鼓励和支持具有合法资质的中药饮片加工企业、经营企业积极参加集中招标采购及配送，提高中药饮片质量竞争力。
省级卫生部门是全省基本药物集中采购主管部门，在省医改领导小组领导下负责制定基本药物集中采购政策，组织实施基本药物集中采购工作，协调解决采购中出现的问题，为基层医疗卫生机构、药品生产和经营企业提供药品采购、配送服务。县级卫生部门负责督促辖区内医疗卫生机构按要求落实网上采购工作，原则上每个月网上采购次数不得超过3次。对应急状态下不能在规定时限内配送到位的基本药物或急救药品，由医疗卫生机构及时向同级卫生部门提出应急采购申请并经审核批准后，统一进行应急采购，其药品采购金额不得超出基本药物年采购总金额的10%。
积极推进非基本药物和高值医用耗材以省为单位的网上集中招标采购工作，实施乙类大型医疗设备统一招标工作。
（二）保障药物供应配送和资金支付。（省卫生厅、省财政厅负责实施）
药品配送原则上由中标生产企业直接配送或自行确定配送机构。县级卫生部门以保障医疗卫生机构药品供应、激发配送企业经营活力为出发点，加强药品配送管理，积极探索药品配送体制机制创新，逐步实现基本药物规范、有序、及时、到位配送。
以县为单位设立药品采购周转资金，由基层医疗卫生机构财务核算中心（以下简称“财务核算中心”）负责统一支付基层医疗卫生机构的采购药款，确保供货企业30天内足额收到药款。财务核算中心对非网上采购的药品（中药饮片和执行特殊采购的毒、麻、精神类药品、计划生育药品除外）不予支付药款。
（三）按规定调整基本药物目录。（省卫生厅、省人社厅负责实施）
根据医改工作及医疗卫生机构用药需求，按照2012年版《国家基本药物目录》和我省实际，调整全省基本药物增补目录报经省政府审定后公布实施。为强化目录指导，对基层及县级以上医疗卫生机构基本药物实行分类管理，制定廉价药品、短缺药品、急救药品等目录。在增补品种时，充分考虑基层常见病、慢性病用药与当地公立医院用药的衔接问题，严格执行国家基本药物各项政策，从严控制增补数量。严禁市、县私自扩大基本药物品种。
（四）严格诚信管理，加大惩戒力度。（省卫生厅、省公共资源交易管理委员会办公室、省发展改革委、省人社厅、省食品药品监管局负责实施）
省药品和医用耗材集中采购工作领导小组各成员单位按照职责分工，加强对基本药物集中采购各个环节的监督，领导小组办公室负责建立药品采购预警工作机制、不良记录制度和市场清退制度，健全信息安全保障措施及突发事件应急预案。各级卫生部门负责对基本药物集中采购过程中医疗卫生机构和配送企业进行监督。对执行网上采购不到位的医疗卫生机构，追究相关负责人及县级卫生部门负责人责任，以采购金额的30%—50%为标准，扣减当年运转经费。配备使用非基本药物的村卫生室，扣减当年实施基本药物制度补助资金。在采购过程中，对提供虚假证明文件、蓄意抬高价格或恶意竞价、不按合同规定的规格、剂型、厂家和价格及时配送或供应质量不达标药品的企业，由省卫生厅依规予以处罚、对交易活动中重大分歧由省公共资源交易管理委员会办公室协调处理。县级卫生部门对配送企业进行动态积分管理，实行末位淘汰和黑名单制度，对出现两次以上违规的企业即取消其在本区域的配送资格，对情节严重的上报省级卫生部门，可取消该企业在全省范围内的配送资格。对向采购机构、医疗机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，一律记录在案，依照有关法律法规严肃查处，并定期向社会公布查处结果。违反法律法规、被司法机关及行政机关查处、曝光并存在违法事实和质量问题的药品生产企业，两年内不得参与本省招标采购。食品药品监管部门加强药品质量监管，规范流通秩序，严厉打击制售假劣药等违法行为，确保药品质量安全。
三、加强基本药物使用和监管
（五）加强配备并规范使用基本药物。（省卫生厅、省财政厅、省人社厅负责实施）
政府举办的基层医疗卫生机构、承担基本公共卫生服务任务的村卫生室应严格按规定，依据自身的功能定位、机构规模、服务区域、服务人群数量和服务能力水平等不同情况，从目录中合理选择和配备使用基本药物，并实行零差率销售（中药饮片除外），不得使用基本药物目录外的药品。基层医疗卫生机构使用药品的价格必须上墙公示。非基本药物不得纳入乡镇、村两级新农合报销范围。2013年底前，实行县级公立医院综合改革试点的机构，全部药品实行零差率销售，其中基本药物配备和使用金额比例达到50%。
引导基层医务人员规范使用基本药物。加强基层医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，引导群众转变用药习惯，促进临床首选、合理使用基本药物。
（六）鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。（省卫生厅、省财政厅、省人社厅负责实施）
无政府办基层医疗卫生机构的乡镇和社区，采取政府购买服务的方式落实基本药物制度，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。政府购买服务的范围、内容等，由各地结合实际确定。将符合条件的非政府办、非营利性基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，执行基本药物制度。农垦、林业等系统和国有企事业单位（含公立医院）所属基层医疗卫生机构实施基本药物制度，可参照政府办基层医疗卫生机构政策执行，具体办法依照国家相关规定另行制定。
（七）加大基本药物使用的监管力度。（省卫生厅、省发展改革委负责实施）
卫生部门每季度对辖区医疗卫生机构基本药物配备使用情况进行监督检查。价格主管部门按照基本药物的省级招标价每年对医疗卫生机构药品价格执行情况进行执法检查，对发现的违规行为依据《中华人民共和国价格法》进行查处。各级卫生、物价部门定期向医改领导小组办公室（以下简称“医改办”）反馈检查情况，医改办不定期抽查并进行通报。
四、深化编制、人事和收入分配制度改革
（八）深化编制和人事制度改革。（省编办、省卫生厅、省人社厅、省财政厅负责实施）
以县市区为单位，根据城镇化进程和城市规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，合理核定基层医疗卫生机构编制总量，实行统筹安排、动态调整，合理配置公共卫生、医疗服务人员。
基层医疗卫生机构负责人实行公开竞聘制和任期目标责任制。合理调整专业技术岗位设置，适当提高中级、高级专业技术岗位结构比例，全面推行岗位管理制度和聘用制度，实行定编定岗、择优公开聘用人员，对未聘人员采取多途径妥善安置。所有竞聘上岗人员实行动态管理。卫生、人社、财政等部门加强对基层医疗卫生机构的监管，对未完成岗位设置、人员竞聘上岗和未聘人员分流工作的县市区或医疗卫生机构，扣除当年绩效工资。
（九）加强对基层医疗卫生机构的考核。（省卫生厅、省财政厅、省人社厅、省发展改革委负责实施）
建立科学统一的基层医疗卫生机构考核制度及激励约束机制。将基本药物使用情况、基本医疗和公共卫生服务任务完成情况、城乡居民健康状况等作为主要考核内容，考核结果向社会公开，与以奖代补资金、绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。依托信息化等手段，强化量化考核、效果考核。
（十）提高基层医疗卫生机构人员待遇。（省人社厅、省卫生厅、省财政厅负责实施）
基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金，其一般诊疗费收入上缴财政后，可安排用于奖励性绩效工资。自2013年10月起，奖励性绩效工资与基础性绩效工资比例调整为6∶4。允许拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。严禁将医务人员收入与药品、医学检查等收入挂钩。对口支援基层医疗卫生机构工作的医务人员，地方政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜。放宽乡镇（社区）、村两级医务人员高级职称评审条件，免予职称外语考试、计算机应用能力考试；同时放宽学历要求，中专毕业从事本专业工作25年并受聘担任中级职务5年以上者，可申报评审小范围有效副高级专业技术职务。对乡村工作超过20年且日均门诊量超过40人的医生，县市区政府给予一定补贴。到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，按规定落实岗位津补贴政策。
五、完善稳定长效的多渠道补偿机制
（十一）落实基层医疗卫生机构补助经费。（省财政厅、省卫生厅、省发展改革委负责实施）
政府举办的基层医疗卫生机构，基本建设和设备购置等发展建设支出根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘等所需支出由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。基本医疗和公共卫生服务所需经常性支出实行分类核定并全额安排。基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入同级财政预算并及时足额落实到位，省财政加大对困难地区财政转移支付力度。
（十二）完善基层医疗卫生机构补偿资金运行管理。（省财政厅负责实施）
各县市区财政部门设立财务核算中心，所有政府办基层医疗卫生机构实行财务收支两条线管理，按周上缴机构全部收入。县级卫生部门负责为辖区乡镇卫生院配备专兼职会计人员，加强电算化管理。各级财政部门要加强对基层医疗卫生机构各类补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。
（十三）保障基本公共卫生服务经费。（省财政厅、省卫生厅负责实施）
各级财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费先预拨后考核结算，并随着经济社会发展逐步提高保障标准。基层医疗卫生机构承担突发公共卫生事件处置任务，由财政部门按照服务成本核定补助。
（十四）全面实施一般诊疗费政策。（省发展改革委、省卫生厅、省人社厅负责实施）
基层医疗卫生机构实行药品零差率销售后，严格落实省发展改革委等4部门《关于调整基层医疗卫生机构医疗服务项目和收费标准及医保支付政策的通知》（甘发改收费〔2012〕2149号），执行新的一般诊疗费及医保支付政策，按规定比例报销。医保部门要做好报销系统的调整工作，一般诊疗费从门诊统筹的大账户中支出，不增加群众负担。对已合并到一般诊疗费中的原收费项目不得重复收费和擅自增设、分解收费项目。
（十五）发挥医保支付的补偿作用。（省卫生厅、省人社厅、省财政厅负责实施）
扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务。推进医保支付方式改革，逐步建立激励与约束并重的支付制度。采取购买服务方式对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。对个人负担的合规医疗费用达到城乡居民大病医疗保险起付标准的参保（合）人员，纳入大病保险范围，给予大病保险报销。
六、进一步提升基层医疗卫生服务能力
（十六）明确基层医疗卫生机构基本功能。（省卫生厅负责实施）
基层医疗卫生机构受县级卫生部门委托，以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广包括民族医药在内的中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。乡镇卫生院承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室实行一体化管理，对乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核，考核结果经县级卫生部门审核后公示，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。
（十七）继续支持基层医疗卫生机构建设。（省卫生厅、省发展改革委负责实施）
在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局和建设。在每个乡镇办好一所卫生院。坚持政府主导，原则上每个街道办事处或3万—10万居民设置1所社区卫生服务中心。“十二五”期间，按照填平补齐的原则，继续加大对基层医疗卫生机构、村卫生室建设的投入，加强基层医疗卫生机构中医科、中药房和医务人员生活用房建设，到2015年使基层医疗卫生机构标准化率达到95%以上，村卫生室标准化率达到85%以上，消除无医无药村。
（十八）加强基层医疗卫生机构人才培养。（省卫生厅、省教育厅、省人社厅负责实施）
加快推行全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，突出中医药服务内容，实施全科医生规范化培养和欠发达农村地区助理全科医生培训。继续做好全科医生转岗培训、农村订单定向医学生免费培养，实施全科医生特岗项目，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。鼓励高校医学毕业生到农村基层服务，志愿到贫困地区乡镇卫生院工作3年及以上的高校医学毕业生，其学费（助学贷款）由国家补助（代偿）。加大对农村医务人员的继续教育，加强中医药知识与技能培训，对乡镇卫生院人员每5年完成一次全员岗位培训，将培训结果作为岗位聘用与绩效考核的重要内容。严格执行城市医疗卫生人员晋升中高级职称前到农村服务累计一年以上的政策。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流，建立定期巡诊和轮训机制。
（十九）转变基层医疗卫生服务模式。（省卫生厅、省人社厅负责实施）
鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，各地可结合实际合理确定到2015年全科医生签约人数与服务人口比例，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。
基层医疗卫生机构认真落实分级诊疗、双向转诊制度。推行乡镇卫生院、社区卫生服务中心执业医师包片负责制度，包片医师和村卫生室、社区卫生服务站共同负责辖区居民首诊工作。未按规定转诊所发生的医疗费用，基本医保可降低报销比例或不予报销。市州、县市区卫生部门应结合当地实际建立基层首诊和康复疾病目录，加大双向转诊、分级诊疗规范和制度的落实力度。2014年底前，将县域内患者向上转出率控制在10%以内，对患者转出率超过标准的县级医疗卫生机构扣减绩效工资的20%，逐步实现“小病首诊在社区（乡镇），大病转诊到医院，康复保健回社区（乡镇）”的目标。
（二十）大力推广中医药服务。（省卫生厅负责实施）
以城乡基层为重点加强中医药服务能力建设，到2015年，实现所有县级综合医院、基层医疗卫生机构、村卫生室能够提供中医药服务，县、乡、村三级医疗卫生人员至少掌握15项适宜技术，进一步提高中医药服务的可及性和可得性。将中医治未病作为基本公共卫生服务内容，向城乡居民免费提供中医药健康教育等宣传与咨询服务，开展中医药预防保健、传统疗法服务，加快中医药人才培养，完善中医药执法监督体系建设。
（二十一）推进卫生信息化建设。（省卫生厅、省人社厅、省财政厅、省发展改革委负责实施）
加快推进卫生信息化专网建设进程，2013年底前，以省为单位组织完成基层医疗卫生机构信息系统建设，建立省级卫生行业信息化数据标准，覆盖所有社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室，实现偏远乡村有信息稳定的网络连通。各市州负责实施辖区内医院管理系统（HIS）与新农合信息系统的互联互接，实现医院管理、就诊人次、病历、处方、药品使用、检查检验、医药费用等信息共享。推广使用包含职工、城镇居民、农村居民三类医保人群统一就诊报销的信息卡，到2015年，新农合“一卡通”覆盖率达到100%，职工医保和城镇居民医保“社会保障卡”覆盖率力争超过80%。
基层医疗卫生机构信息化系统要建立应用和管理两大平台，推进基本医疗和基本公共卫生服务的标准化建设，整体提升医疗服务和管理水平。信息化应用平台具备电子病历、健康档案、慢性病管理、分级诊疗、医保报销、城乡居民大病保险、医疗救助7项功能，信息化管理平台具备基本药物供应使用、费用控制、服务和质量监管、绩效考核、医院综合评价、财务规范化管理等6项功能。
（二十二）积极做好化解债务工作。（省财政厅、省卫生厅、省发展改革委负责实施）
积极调整财政支出结构，多渠道筹措落实化债资金，2015年底前，全面完成基层医疗卫生机构债务化解工作。按照“谁举债谁负责”的原则，由县级政府承担化解偿还债务的主体责任。省级财政对化解债务好的地区给予适当补助。
基层医疗卫生机构建设项目和设备购置按照程序申报，经批准后实施，所需资金由当地政府纳入财政预算足额安排。未经批准或资金未落实的项目一律不得实施，经批准的项目在实施过程中不得随意扩大建设规模、提高建设标准。所有政府举办的基层医疗卫生机构不得举借新债。各地要加强源头控制，确保基层医疗卫生机构建设与政府财力相适应，不得加重基层医疗卫生机构负担。
七、稳定和优化乡村医生队伍
（二十三）提高村卫生室服务水平。（省卫生厅、省发展改革委负责实施）
采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室建设，原则上每个行政村要建有村卫生室，每个村卫生室要配备合格的乡村医生。制定乡村医生培养规划，建立在村卫生室执业的乡村医生定期免费培训制度，鼓励采取本地人员定向培养等方式充实、优化乡村医生队伍。新进乡村医生应当具备执业助理医师或以上资格，力争到2020年乡村医生总体具备执业助理医师或以上资格。
（二十四）全面落实乡村医生补偿政策。（省卫生厅、省财政厅负责实施）
明确村卫生室和乡镇卫生院的基本公共卫生服务任务分工，自2013年起，原则上将40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，考核后将相应服务经费拨付村卫生室。各地要将符合条件的村卫生室纳入新农合定点范围，村卫生室执行新的一般诊疗费标准，其收取的一般诊疗费全部纳入乡村医生收入。建立村卫生室实施基本药物制度补助机制，统筹使用中央财政补助资金，落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，省级财政按每人每月200元的标准给予乡村医生专项补助，地方可根据实际情况适度提高补助标准。各地要积极探索降低乡村医生执业风险、调解医患纠纷的有效措施。
（二十五）合理解决乡村医生养老问题。（省人社厅、省卫生厅、省财政厅负责实施）
各地可结合实际建立乡村医生退出机制，支持乡村医生参加城乡居民社会养老保险，按规定领取养老金。鼓励有条件的地方采取多种方式适当提高乡村医生的养老待遇，建立乡村医生正常退出制度。政府可以采取补助等多种形式，进一步提高对服务年限长和在偏远、条件艰苦地区执业村医的补助水平，妥善解决老年乡村医生的社会保障和生活困难问题。
八、加强基层医疗卫生服务监管
（二十六）加强卫生行业监管。（省卫生厅负责实施）
县级卫生部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务任务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至辞退、吊销执业证书等处罚。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各地要设立监督举报电话，加强社会监督。
（二十七）推行院（中心）务公开。（省卫生厅负责实施）
基层医疗卫生机构要定期公开医疗服务信息、药品采购信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，主动接受社会监督。
（二十八）发挥医保和价格的监督作用。（省卫生厅、省人社厅、省发展改革委、省财政厅负责实施）
医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。建立基本医保对医师的监管制度，延伸对医疗服务行为的监管，尤其是建立不良业绩医师考核制，对违规两次以上者列入黑名单，限制或取消医保报销资质，并向社会公示。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。
（二十九）加强医务人员医德医风建设。（省卫生厅负责实施）
建立医务人员医德医风档案和诚信制度，并将其作为职称评审的条件之一。重视对基层医务人员的人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神，建立和谐融洽的基层医务人员与城乡居民关系。
九、组织实施
（三十）落实目标责任。各市州政府要结合本地实际，尽快制订实施方案，报省医改办、省卫生厅、省财政厅、省人社厅备案。各有关部门要抓紧制订出台相关配套文件，严格落实责任，提高工作执行力。
（三十一）加强督导考核。各地要将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理。省政府各有关部门要加强协调配合，督促指导地方工作。省医改办要会同有关部门定期开展督导检查，及时通报进展情况，对工作积极主动、政策落实到位的地区予以通报表扬；对领导重视不够、工作滞后的地区予以通报批评或约谈，确保各项政策落到实处。
（三十二）加强宣传培训。各地、各有关部门要加强对从事医改的各级领导干部和基层医务工作人员的政策培训，进一步统一思想，增强对相关政策的理解力和执行力，夯实工作基础。要大力宣传基层医改政策，正确引导舆论，凝聚社会共识，形成全社会支持医改、参与医改工作的良好氛围。
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