延政函〔2018〕25号《延安市人民政府关于印发〈延安市新一轮土地利用总体规划试点工作方案〉的通知》

《延安市人民政府关于印发〈延安市新一轮土地利用总体规划试点工作方案〉的通知》










延政函〔2018〕25号

宝塔区、志丹县人民政府，市政府各有关部门：

　　现将《延安市新一轮土地利用总体规划试点工作方案》印发你们，请遵照执行。

　　　　

　　

　　 延安市人民政府

　　 2018年3月6日

延安市新一轮土地

利用总体规划试点工作方案

　　

　　为贯彻落实党的十九大精神，推进生态文明建设和土地供给侧结构性改革，推动形成绿色发展方式和生活方式。按照国土资源部部署，我市拟开展新一轮土地利用总体规划试点工作。为确保该项工作的顺利开展，特制定本工作方案。

　　一、指导思想

　　认真贯彻落实党的十九大精神，按照党中央治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，准确把握空间规划改革新动向，健全和完善国土空间用途管制制度，结合多规合一，创新土地规划编制和实施体制机制，提升国土空间治理能力，绘制未来全市土地开发、利用、保护、整治的蓝图。

　　二、总体要求

　　按照空间规划和多规合一的要求，健全土地规划体系，完善土地规划内容和功能，强化土地用途管制，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，提升国土空间治理能力，为人民群众生活得更幸福更美好打下基础。新一轮规划编制要充分体现土地利用管控的国家意志，发扬土地规划在数据、管控政策、制度上的优势，积极探索和完善国土空间规划体系、功能、技术和管理，实现多规合一，提升土地规划的前瞻性、整体性、科学性和操作性。

　　三、基本原则

　　（一）坚持安全优先、底线管控的原则。以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为约束，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，优先布局关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、经济安全和文化传承等国土空间，切实提升土地利用质量和效益，促进人与自然和谐共生。

　　（二）坚持全域统筹、用途管制的原则。统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展对资源利用、生态保护和经济社会发展的需求，合理安排土地保护、开发和整治，促进形成科学适度有序的国土空间布局体系。加强全域全类型用途管制，将用途管制扩大到所有自然生态空间，提升空间治理能力和水平。

　　（三）坚持节约集约、绿色发展原则。将节约集约利用资源摆在更加突出位置，强化建设用地总量和强度双控，约束规范各类土地利用行为，确保人均城镇工矿用地和单位国内生产总值建设用地使用面积稳步下降，推动质量变革、效率变革、动力变革，以土地利用方式转变引导加快形成绿色发展方式和生活方式。

　　（四）坚持以人为本、协调发展的原则。坚持以人民为中心，充分考虑经济社会发展目标和发展阶段，完善人地挂钩机制，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序，助力实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。

　　四、规划范围和期限

　　（一）规划范围

　　规划范围涉及延安市行政辖区域范围内的全部土地，包括宝塔、延长、延川、子长、安塞、志丹、吴起、甘泉、富县、洛川、宜川、黄龙和黄陵，共2区11县。并同步在宝塔区、志丹县开展县区级试点。

　　（二）规划期限

　　规划以2017年为规划基期年，2035年为规划目标年，规划期限为2018-2035年，远期可展望到2050年。

　　考虑到基础数据获取的可行性，本次规划编制基期数据采用2017年土地利用现状数据，待第三次全市土地调查数据完成后，再做好规划数据与“三调”数据的衔接。

　　五、工作任务

　　（一）认真部署全市规划编制试点工作

　　在衔接生态红线划定、省级国土规划编制、“多规合一”、自然生态用途管制等一系列工作的基础上，通过工作组织、规划内容、技术方法、实施措施等方面的探索创新，为全面推进全市规划编制实施积累经验。

　　（二）开展现行规划评估与专题研究

　　深入开展前期调研及规划实施评估工作，按照面向国土空间治理、服务自然资源统一管理、应用信息化网络化技术、促进土地规划转型的要求，结合城市地质调查成果，开展资源环境承载力与土地适应性评价、“多规融合”及空间协同治理研究、土地利用战略研究、生态安全与生态空间保护、耕地和永久基本农田布局与保护、城镇化与建设用地节约集约利用、能源用地绿色发展研究、地下空间开发利用与保护研究及规划实施保障机制等专题研究，及时掌握新常态下全市的发展诉求、土地利用存在的问题与难点，为规划成果编制提供支撑。

　　（三）提出新时代规划目标任务

　　深入研究分析新时代土地利用总体规划转型发展的新理念、新方法、新要求，明确新时代土地利用总体规划的新定位。落实区域协调发展、乡村振兴、可持续发展等国家重大战略。统筹当前与长远、局部与整体、需求与可能，提出规划目标和重点任务，体现土地规划的战略型、基础性和约束性。

　　（四）创新调控指标体系

　　按照高质量发展要求，统筹考虑“三位一体”耕地保护、生态国土建设、资源节约集约利用、区域协同及城乡融合发展等目标，着眼谋划全域土地利用结构调整和布局优化，科学选取规划调控指标。研究形成弹性与刚性并重，宏观与微观兼顾，规模与效率共管，系统全面又重点突出的规划指标体系。

　　（五）强化土地用途管制

　　创新规划分区引导方法，针对不同分区提出差异化管制规则，探索分区引导与用途管制相互衔接的管控思路，探索空间部分留白和指标预留等调控方法。实施全域全类型土地用途管制，强化永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界在土地利用总体规划中的协调落实机制。

　　（六）创新规划编制方法

　　坚持开门编规划，充分借鉴国内外先进规划理念，以全球视野和开放心态，打破部门壁垒，吸收各相关规划研究成果。落实国家大数据战略，探索深度信息化背景下土地利用总体规划编制和实施维护的新方法、新模式。采取多种方式和渠道，扩大公众渠道，引导公众积极参与。

　　（七）编制规划系列成果

　　在综合各方面研究的基础上，开展多方案对比分析，选择最有利于落实管控制度、提升公共利益、符合高质量发展要求和操作性强的规划方案，编制规划大纲和大纲说明。在大纲批复后，按照《市级土地利用总体规划编制规程》、《市级土地利用总体规划制图规程》和《市级土地利用总体规划数据库标准》要求，编制规划文本、规划说明、成果系列图件和图集，以及数据管理信息平台。

　　（八）完善规划体系和功能

　　实施主体功能区战略和制度，落实国土规划确定的各项重点任务和调控目标，发挥好土地利用总体规划的“底数、底盘、底线”作用，协调好土地利用总体规划与其他各类空间性规划的关系。探索区分不同层级土地利用规划的管控重点，鼓励有条件地区加强村土地规划的编制实施，通过村土地利用规划加强城市开发边界外的空间梳理、管控和引导作用。

　　（九）优化规划实施保障机制

　　以深化体制机制改革为指导，按照简政放权和土地制度改革的具体要求，优化规划实施的主要途径、基本手段和政策工具，着力从健全国土空间用途管制、建立统一的规划许可、完善规划实施责任机制、加强规划实施经济激励手段，以及建立国土空间基础信息平台等方面，大胆探索、勇于创新，研究提出促进规划实施的保障体系。将土地综合整治作为完善规划体系、实现土地规划目标的重要载体，进一步丰富土地综合整治的内涵，推进全域全类型土地综合整治。

　　六、重点内容与要求

　　（一）提出土地利用战略和目标

　　在规划实施调研评估基础上，以专题研究为支撑，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，科学确定规划期内我市土地利用战略和目标，明确土地开发、利用、保护、整治的主要任务和政策措施。市、县在大纲报批后，根据要求开展规划成果编制，全面落实规划目标与指标、保护任务、管制空间、整治方案及实施保障措施。

　　（二）构建国土开发利用保护格局

　　以资源环境承载力和土地适宜性评价结果为基础，以生态用地保护为核心，以建设用地空间布局优化为重点，结合农业“两区”划定成果，实施耕地“三位一体”保护，促进农业与二三产业融合发展。调整生产、生活、生态空间结构，构筑生态网络骨架，优化城镇用地布局。实现土地结构改善、功能提升和布局优化，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成功能清晰、协调有序的国土开发利用保护格局。

　　（三）严格保护耕地和永久基本农田

　　优先保护川道、沟道耕地和基本农田，以耕地、园地、林地、草地、水域等构建生命共同体，发挥生态功能，完善城乡生态空间。将具有生态功能的耕地特别是水田作为全市的“绿心、绿带”，与建设用地穿插布局，构建具有田园风光特色的城乡宜居环境。严格保护耕地和基本农田，强化红线管理，推进形成农业发展格局，保障优势农业发展空间。

　　（四）统筹建设用地管控

　　统筹协调延安新区和老区发展，优化建设用地布局，构建新型城镇化发展体系，推动城乡一体化建设，保障国家、省、市重点建设项目落地，用好扶贫用地政策，助力脱贫攻坚战。重点控制建设用地规模和占用耕地规模，加强城镇建设用地开发管控，严格控制农村建设用地扩张；边界管控促进集约，形成城镇村集聚用地结构，以转变用地供给方式促进经济增长方式转变；强化建设用地空间管制。

　　（五）节约集约利用土地

　　坚定不移地推进节约用地总要求，统筹安排建设用地增量与存量，由强调城市扩张向突出空间优化、功能提升、管理高效转变。做好中心城区、重点县城所在地的存量建设用地再开发利用，合理调整优化建设用地结构和布局，优化国土空间开发格局。进一步节约集约用地，引导清理空闲地、闲置地和批而未征、征而未供、供而未用土地。鼓励适当提高土地容积率、建设强度和产出效率，控制城市规模扩张，做好城市开发边界研究，探索城市发展、新农村建设、开发园区建设等节约集约用地模式。

　　（六）推进国土综合整治

　　大力推进农用地综合整治，有序实施未利用地适度开发，积极开展城乡建设用地全面整治。分类推进矿山环境恢复治理，开展废弃油气井综合整治，积极开展采煤塌陷区整治，全面开展烧制砖瓦窑以及采石、采沙形成的废弃地整治。加强生态综合整治，强化水土流失综合治理，增强水土保持能力。有力推动环境综合整治，加强土壤污染、水污染、环境污染治理修复。

　　（七）加强生态功能建设

　　把绿色发展理念贯穿规划的全过程，以空间管控为中心，将用途管制扩大到所有自然生态空间；划定生态保护红线、城镇发展边界控制线，引导不同区域科学有序开发；强化资源保护，构建工程措施与林草措施相结合的塬面沟坡防护体系，推进淤地坝建设，做好水土流失防护，筑牢黄土高原生态屏障；建立包括各种资源和生态环境要素全覆盖的资源与生态环境综合检测系统，实现对国土资源数量质量生态的管控。

　　（八）注重城市地质工作

　　统筹城市地下地上建设，加强城市地质调查，推动城市空间结构调整与优化；汇总集成各类地质数据资料，建立统一的信息平台，构建城市三维地质模型，完善地质环境监测预警网络，提升城市安全保障。实现地质工作与土地管理工作的深度融合，对城市发展、城市地质环境和灾害防治、地下空间开发利用等发挥基础支撑作用。

　　（九）合理分解规划控制指标

　　根据区域社会经济发展战略、土地利用特点和潜能，在资源环境承载力评价的基础上，充分衔接协调国民经济发展规划、城市规划、生态环境保护规划等相关规划，重点保障中省市重点建设项目用地需求，将耕地保有量、基本农田保护规模、建设用地规模、土地整治补充耕地面积等各类约束性指标和预期性指标，合理分解下达至县区。

　　（十）优化规划实施保障措施

　　自上而下开展规划编制试点工作，指导县区按照规划确定的指标、布局优化原则和有关政策编制县乡级土地规划，确保上下级规划之间的协调衔接。完善耕地及基本农田保护政策，加大土地整理力度，建设高产稳产农田。健全土地节约集约利用调节机制，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。严守生态保护红线，进一步严格土地用途管制，控制耕地、林地、草地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。健全规划的公众参与制度，明确公众参与规划的权利、责任、义务，建立公众参与的协调和公众意见反馈制度。

　　七、时间安排

　　（一）前期工作准备（2017年11月-2018年2月）

　　成立规划试点编制工作领导小组，研究制定我市新一轮土地利用总体规划试点工作方案，选定规划编制技术单位，落实工作经费，报市政府审定印发执行。制定技术方案，明确规划编制的指导思想、目标任务、规划编制重点内容。

　　（二）现行规划评估（2018年3月）

　　完成现行规划评估，分析我市现行规划执行情况、城镇用地、中心城区土地利用、土地供应以及重大建设项目实施情况等，总结土地规划实施成效，深入分析现行规划编制实施过程中存在的问题与难点。

　　（三）专题研究及方案编制（2018年3月-2018年5月）

　　完成重点专题研究，形成专题研究成果；依据中省要求及延安市未来发展需求，合理确定各类用地指标，安排各类功能分区布局，按照技术规程编制规划大纲。在规划大纲批复后，逐级下达规划控制指标，初步形成新一轮市级和试点县土地利用总体规划方案，编制规划文本、说明、图件，建设数据库及信息平台等。

　　（四）成果编制与完善（2018年6月-2018年10月）

　　形成成果意见稿，在征求本级发改、住建、农业、林业、水利、环保、交通等有关部门意见后，组织专家进行研讨论证，按相关意见修改完善规划成果。完成新一轮土地利用总体规划编制成果，形成规划数据库和信息平台，

　　（五）成果审批与总结（2018年11月-2018年12月）

　　按照国土资源部统一安排，通过县级自验、市级初验、省级验收的程序，完成试点成果上报、论证、审查及总结提炼工作。新一轮规划编制试点工作完成后，及时总结主要思路、做法和技术要点，及规划修编中存在的问题，形成经验总结材料，通过媒介平台大力推广。

　　八、预期成果

　　（一）规划成果

　　1.规划文本、图件、数据库成果

　　（1）《延安市土地利用总体规划（2018-2035）》；

　　（2）《延安市土地利用总体规划说明（2018-2035）》；

　　（3）《延安市土地利用总体规划大纲（2018-2035）》；

　　（4）《延安市土地利用总体规划大纲说明（2018-2035）》；

　　（5）延安市土地利用现状图（2017年）；

　　（6）延安市土地利用总体规划图；

　　（7）延安市基本农田保护规划图；

　　（8）延安市建设用地管制分区图；

　　（9）延安市重点建设区域和重大工程项目用地布局图；

　　（10）延安市土地整治规划图；

　　（11）延安市中心城区土地利用现状图（2017年）；

　　（12）延安市中心城区土地利用规划图；

　　（13）延安市土地利用总体规划数据库；

　　（14）延安市国土空间基础信息平台。

　　2.专题研究成果

　　主要包括现行规划实施评估报告和各类专题研究报告和专题研究图集等。具体包括：

　　（1）《延安市土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告》；

　　（2）《延安市资源环境承载力与土地适宜性评价》；

　　（3）《延安市“多规融合”及空间协同治理研究》；

　　（4）《延安市新一轮土地利用战略研究》；

　　（5）《延安市生态安全与生态空间保护研究》；

　　（6）《延安市耕地和永久基本农田布局与保护研究》；

　　（7）《延安市城镇化与建设用地节约集约利用研究》；

　　（8）《延安市能源用地绿色发展研究》；

　　（9）《延安市地下空间开发利用与保护研究》；

　　（10）《延安市规划实施保障措施研究》。

　　（二）工作报告

　　包括规划编制的主要步骤、研究方法、规划标准、方案比选、主要成果等内容，以及在形成该规划成果中可标准化的其他过程要素。

　　（三）制度建议

　　包括规划体系、管控措施、编制方法等方面的建议。

　　九、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　规划试点工作涉及部门多，任务重、时间紧迫，为了加强协调、全面推进该项工作，成立以市政府分管副市长为组长，市国土、发改、住建、交通、规划、环保、农业、林业煤炭、水务等相关部门为成员的领导小组，各试点县（区）要成立相应组织机构，落实责任，明确任务，确保规划工作顺利推进，如期完成（工作领导小组名单及工作职责见附件）。

　　（二）精心组织筹划

　　坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作指导方针，科学安排筹划编制各项工作，切实提高决策水平。成立具有广泛代表性的专家咨询组织，承担规划试点的咨询、论证工作。采取多种方式和渠道，扩大公众积极参与。

　　（三）把握重点难点

　　根据全市土地利用特点和土地管理实际，围绕本轮土地规划实施的热点和难点问题，突出重点，切实解决规划实施中遇到的新情况、新问题，力争在重点难点问题研究上求突破、出经验，为规划科学实施奠定基础，为全市社会经济发展服务。

　　（四）强化协同推进

　　未列入试点的县区要按照本方案有关要求，以试点建设的要求、重点为指导，积极筹备土地利用总体规划编制工作；通过加强与试点市县的沟通交流，积极学习借鉴试点好的经验做法。

　　

新一轮土地利用总体规划编制工作

试点市工作领导小组成员名单及工作职责

　　

组 长刘晓军 市政府副市长

副组长 贺忠乾 市政府副秘书长

杜喜平 市国土局局长

成 员 张建波 市发改委副主任

郭 毅 市住建局副局长

刘光辉 市交通局总工程师

郝生富 市规划局副局长

黄宇杰 市环保局总工程师

潘怀良 市农业局总农艺师

张延明 市林业局副局长

贠闯怀 市煤炭局总工程师

张永峰 市水务局副局长

高峰屹 市国土局总工程师

　　领导小组下设办公室，办公室设在国土局，高峰屹同志担任办公室主任。

　　工作职责：

　　（一）市国土局：由国土局统一牵头组织开展新一轮土地利用总体规划试点工作，主要负责试点工作的总体协调和规划的编制。具体包括与省、部对接，完成国土空间基础信息平台建设，完成现行规划实施评估，进行新一轮土地利用战略研究、耕地和永久基本农田布局与保护、资源环境承载力与土地适宜性评价以及规划实施保障机制等专题研究。

　　（二）市发改委：提供社会经济发展现状数据资料；负责研究并提供全市到2035年、2050年全市人口规模、全市国民经济和社会发展战略，区域协调发展战略，研究提出重大基础设施及重点建设项目和生产力布局、我市能源发展战略和政策建议。配合开展“多规融合”机制研究及能源用地绿色发展研究。

　　（三）市住建局：提供延安市城镇体系规划、村庄布局规划、风景名胜区规划、保障性住房规划等资料和数据；负责研究并提供到2035年、2050年全市城乡建设发展思路、城市规划区内市政基础设施建设等；配合开展城镇化与建设用地节约集约利用专题研究。

　　（四）市交通局：提供延安市高速公路、国道和省道数据资料，以及延安市省道路网布局规划等；负责研究并提供全市交通设施到2035年、2050年发展目标和空间布局。

　　（五）市规划局：提供城乡规划、城镇体系规划等现行规划和实施评估报告；配合做好与新一轮土地规划编制方案的衔接；负责提供延安市城市开发边界划定成果以及延安市城市总体规划成果；配合开展地下空间开发利用与保护等专题研究。

　　（六）市环保局：提供全市生态与环境保护现状数据资料；负责研究并提供到2035年、2050年全市生态环境保护目标、功能区划、重点区域，衔接生态红线划定成果；配合开展延安市生态安全与生态空间保护专题研究。

　　（七）市农业局：提供延安市中低产田数量与分布、改造计划和实施时序以及延安市农业“两区”划定成果等数据资料；负责研究并提供到2035年、2050年全市粮食生产规模及粮食播种面积等，预判全市农业和农村经济运行状况与发展趋势。

　　（八）市林业局：负责提供延安市自然保护区、森林公园保护等相关材料，提供延安市林业规划及公益林等特殊保护林地范围、保护要求的划定等相关资料。

　　（九）市煤炭局：提供延安市煤炭产业开发规划；负责研究并提供到2035年、2050年全市煤矿安全生产用地情况、煤炭市场供需走势、做好煤炭产业开发规划等。

　　（十）市水务局：提供全市水资源（包括河流、水库、滩涂、地下水等）开发利用与保护治理现状数据资料；负责研究并提供全市到2035年、2050年水资源（含地下水、地表水、空中水）供需及平衡分析，全市重要河流、水库、滩涂的治理和开发目标，水利设施重大工程（用地需求），水土保持治理重点区域和重大工程。

　　（十一）各区县人民政府、开发区管委会：负责研究并提供各自辖区到2035年、2050年发展重点区域和重大工程；负责收集整理社会经济现状、现行有关规划、空间信息等资料和数据。

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