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郑州市人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见
郑政〔2022〕24号
各开发区管委会，各区县（市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
为深入贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《河南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（豫政〔2022〕16号），规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力，结合我市实际，现就进一步深化预算管理制度改革提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记关于河南工作的重要讲话和指示批示精神，贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府及市委相关决策部署，坚持和加强党对预算工作的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以改革创新为根本动力，聚焦财政可持续发展和高效配置财政资源，探索推动高质量发展的财政预算管理路径，加快构建集中统筹、系统规范、运行高效的预算管理新格局，进一步推进财政治理体系和治理能力现代化，为郑州国家中心城市建设提供坚实保障。
（二）基本原则
坚持党的全面领导，构建现代财政体系。将坚持和加强党的全面领导贯穿预算管理制度改革全过程。坚持以人民为中心，兜牢基本民生底线。坚持系统观念，加强财政资源统筹，集中财力办大事，坚决落实政府过紧日子要求，强化预算对落实党委政府重大决策部署的保障能力，实现有限公共资源与政策目标有效匹配。
坚持预算法定，强化预算刚性约束。严格按照预算法等有关规定编制预算，明确部门主体责任，强化依法行政、依法理财观念，严肃财经纪律，更加注重强化约束，着力提升制度执行力，维护法律的权威性和制度的刚性约束力。
坚持绩效导向，提升资金使用效益。全面实施预算绩效管理，推进预算和绩效管理深度融合，实行预算编制、执行和监督全过程绩效管理，强化事前绩效评估，增强项目立项和预算安排的科学性；加强绩效监控和评价结果运用，大力削减或取消低效无效支出，着力提高财政资源配置效率和使用效益。
坚持底线思维，提升防范风险能力。把防风险摆在更加突出位置，统筹发展和安全、当前和长远，杜绝脱离实际的过高承诺，形成稳定合理的社会预期。加强政府债务和中长期支出事项管理，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
（三）目标任务
围绕加快建立现代财政制度，坚持目标导向、问题导向、结果导向，加大财政资源统筹力度，发挥集中财力办大事体制优势，提高财政资源配置效率；建立健全预算绩效管理机制，推动形成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系；加快建设“数字财政”，推动预算管理一体化系统建设与应用，建立统一规范、系统高效的财政预算管理机制。
二、重点任务
（一）加大预算收入统筹力度
1．加强财政收入统筹管理。在不折不扣落实各项减税降费政策的基础上，依法依规及时足额征收应征的预算收入。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全部纳入预算。统筹配置政府债券资金，优先安排用于经济社会效益好的资本性支出项目。完善收费基金清单管理，将列入清单的收费基金按规定纳入预算。合理确定国有资本收益上交比例。
2．强化部门（单位）收入统筹管理。各部门应当加强所属单位非财政拨款收入管理，依法依规将取得的各类非财政拨款收入纳入部门（单位）预算，未纳入预算的收入不得安排支出。非财政拨款收入能够满足需要时，一般不再安排财政拨款，有条件的部门（单位）可在下属单位之间统筹调配非财政拨款收入；对非财政拨款收入长期存在大额结余的部门（单位），财政部门可要求其将结余资金按一定比例上缴国库。财政部门应加强非财政拨款收入的统计分析，重点审核部门收入预算准确性、完整性。行政事业单位国有资产出租、处置等收入应当按规定上缴国库或纳入单位预算。
3．加强上下级预算统筹管理。将上级政府提前下达的转移支付如实编入本级预算并落实到具体项目和地区，同时完善转移支付体系，并优化财政事权和支出责任划分，提高转移支付预算指向性和精准性，推动自身财力和上级资金统筹安排，形成全市协同保障机制。不断提高一般性转移支付占比，完善转移支付资金分配方法，健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制，提高转移支付管理的规范性、科学性、合理性。加强本级预算和上级补助资金统筹，对政策目标相近、资金投向类同、管理方式相近的上级转移支付和本级项目，加大统筹使用力度，原则上按一个项目、一个办法进行管理。
4．积极盘活存量资金资源。严格执行市级盘活财政存量资金各项政策规定，完善结余资金收回使用机制；结转资金不需按原用途使用或支出进度明显滞后的，收回统筹用于急需的关键领域。优化新增资产配置机制，严格执行资产购置预算，新增资产配置要与资产存量挂钩；所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记，修缮性支出要对应到相应固定资产。完善市级公物仓管理，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产，临时机构和由财政负担经费的临时活动所需资产优先从公物仓调剂解决，难以解决的，由公物仓配备后转借相关单位使用。
（二）提高财政资源配置效率
5．加强重大决策部署保障。各部门申报预算时要深入贯彻落实党的路线方针政策，将落实党中央、国务院重大决策部署、省委省政府和市委市政府工作安排作为首要任务，着力保障重大战略、重大政策、重大改革、重大任务资金需求。完善预算决策机制和程序，各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议；各部门预算草案在报财政部门前，应当报本部门党组（党委）审议。
6．深入挖掘节支增效潜力。不折不扣落实过紧日子要求，建立节约型财政保障机制，从严从紧控制一般性支出、“三公”经费和资产配置标准，确保非急需非刚性支出应压尽压。持续强化不同专项资金之间以及同一专项资金不同使用方向之间竞争分配机制。严格控制竞争性领域财政投入，强化财政对具有正外部性创新发展的支持。严格控制政府性楼堂馆所和信息化项目建设，坚决杜绝大手大脚花钱、奢侈浪费等现象。按照国家统一部署，清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。优化国有资本经营预算支出结构，推动国有经济布局优化和结构调整。评估到期的支出政策，分类予以延续执行、调整或取消，确保不合法不合规不合时政策应清尽清。
7．提高财政可持续保障能力。预算安排要突出重点，坚持“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出在财政支出中的优先顺序，坚决兜牢“三保”底线。各级各部门要将上级统一的民生政策以及已报上级政府备案的民生政策相关支出纳入年度预算、足额保障。对经常性民生政策中的个人和家庭补助支出，原则上应通过一般公共预算规范安排，确保有关支出有稳定的经费来源，坚决杜绝靠举债过日子、借钱发福利。政府债务高风险地区，不得自行出台新的民生政策，不得扩大范围、提高标准，避免进一步加大债务风险。完善民生政策保障机制，要加强事前论证和风险评估，各部门拟出台的民生政策在提交同级党委、政府批准前要征求同级财政部门意见，财政部门会同发展改革等有关部门开展财政承受能力评估，对评估认定不具备实施条件或存在风险隐患的民生政策，一律不得实施。
8．加快建立支出标准体系。加快建立与财政管理制度、流程及预算管理一体化系统相适应的支出标准体系。各级财政部门要会同有关业务主管部门对基本公共服务保障标准进行梳理，结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，对可细化的标准进行细化，对高出国家标准的予以评估，因地制宜制定地方标准，按程序报上级备案后执行。加强项目支出标准制度建设，加快完善预算项目支出标准体系并进行动态调整。加强对项目执行情况的分析和结果运用，将其作为制定和调整标准的重要依据。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化、规范化。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。各部门代拟地方性法规、规章（草案）或起草规范性文件，涉及财政支出事项的，对未经法定程序列入预算的支出项目，不得列明具体金额。
9．强化政府采购政策功能。建立政府采购需求标准体系，推动相关部门以行业标准为基础，在技术、服务、安全、质量等需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。加强政府采购预算编制管理，严格落实应编尽编、无预算不采购的原则，严禁超预算、超资产配置标准开展政府采购，确保与年度预算相衔接。建立健全支持创新产品及服务、绿色发展、乡村产业振兴和中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制，在编制政府采购预算时要预留并逐步提高面向中小企业的采购份额，严禁将预留份额资金用于非预留份额对象。严格执行政府采购预算，按规定及时支付采购资金，不得收取没有法律法规依据的保证金，有效减轻中小企业资金压力。对于适合以市场化方式提供的服务事项，应当依法依规实施政府购买服务，坚持费随事转，防止出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。
（三）加强预算编制管理
10．规范政府预算编制。市级财政部门严格按照要求提前下达转移支付和新增地方政府债务限额预计数，增强区县（市）预算编制的完整性。区县（市）财政部门应合理测算所有本级政府收入和支出、上级提前下达数，严格依法编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监督。编制年初预算时，一般性转移支付应细化到地区、专项转移支付应细化到地区和项目。全面落实国家和省清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩有关要求，一般不得作出单（某）项支出占预算总支出比例，或与财政收支增幅、生产总值、服务（监管）对象数量、上级补助资金数额挂钩等肢解预算的规定；重点支出应根据改革需要、确需保障内容和项目成熟度进行统筹安排，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。经本级人大或其常委会批准，国有资本规模较小或国有企业数量较少的区县（市）可以不编制本级国有资本经营预算。
11．积极运用零基预算理念。坚持量入为出、精打细算，加大零基预算实施力度，以零为基点编制部门预算和专项资金预算，打破基数概念和支出固化格局，全面审核部门支出的内容、标准、绩效目标、成本效益等，项目区分轻重缓急统一排序优选，清晰界定专项资金管理范围，打破部门基数概念和支出固化僵化格局，确保财政资金向市委、市政府当年重要任务精准聚焦。
12．健全跨年度预算平衡机制。各级财政部门围绕重大决策部署滚动编制中期财政规划和三年支出规划。各级财政应按照规定建立预算稳定调节基金，规范基金设置、补充和动用程序，实现跨年度预算平衡。政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，合理制定偿债计划，确保政府债务还本付息。
13．健全项目库管理机制。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出（包括执行中细化追加的项目）全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。实施项目全生命周期管理，健全项目事前绩效评估、入库评审和滚动管理机制，坚持“先谋事、再排钱”，做实做细项目储备。纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、具体实施计划制定等各项前期工作，做到预算一经批准即可实施。
14．加强部门（单位）预算编制管理。强化落实部门（单位）预算管理主体责任，对其预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责；各部门要统筹各类资金资产，结合本部门非财政拨款收入情况统筹申请预算，保障合理支出需求；优化支出结构，将年度部门急需和重点支出足额编入年初部门预算，提高预算编制质量；除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。加强政府采购预算编制管理，足额预留面向中小企业采购份额，确保与年度预算相衔接。
（四）强化预算执行管理
15．强化预算对执行的控制。严格执行本级人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。严禁出台溯及以前年度的增支政策，年度预算执行中除救灾等应急支出外，一般不出台增加当年支出的政策。严控预算追加，部门（单位）因工作任务增加或调整需新增支出的，主要通过调剂已批复预算、盘活部门存量资金、争取上级资金等方式统筹解决；确需追加预算的新增硬性任务和重大紧急事项，应履行报批程序。严格资金拨付程序，严禁将国库资金违规拨入财政专户。强化直达资金管理和监督，积极推进直达机制常态化。
16．提高财政资金支付效率。对政府所有收入和支出实行国库集中收付管理，市县级财政国库集中支付结余不得按权责发生制列支。健全财政收支与国库现金流量预测体系，根据预算和项目实施进度拨付资金，建立国库资金优先保障顺序，库款风险及时预警，保持合理库款水平。统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。加强财政暂付性款项管理，除已按规定程序进行审批的事项外，不得对未列入预算的项目安排支出。建立预算执行进度与预算安排挂钩机制，对支出进度慢、存量资金规模大的部门，相应压减下年度预算。
（五）推动预算绩效管理提质增效
17．完善全覆盖预算绩效管理体系。加强重点领域预算绩效管理，完善预算追加、转移支付项目绩效管理流程，强化引导约束。加强对政府和社会资本合作、政府购买服务、国有资本资产使用、政府投资基金、政府债券等项目的全过程绩效管理，把绩效管理作为推进项目高质量发展、改善营商环境、提高财政资源配置效益的着力点。扎实做好国有资本经营预算和社会保险基金预算的目标管理和绩效评价工作，持续推动预算绩效管理工作覆盖“四本预算”。
18．强化全过程预算绩效管理链条。积极推动运用成本效益分析等方法开展事前绩效评估，将绩效管理嵌入预算管理全过程，增强政策可行性和财政可持续性。强化绩效目标管理，提高整体绩效目标和政策项目绩效目标质量。加强绩效运行和预算执行“双监控”，发现问题及时分析原因并纠正。加大绩效评价力度，通过自评和外部评价相结合的方式开展绩效评价，引导规范第三方机构参与预算绩效管理，持续提升绩效评价工作质量。
19．加强预算绩效评价结果应用。健全绩效评价激励约束机制，将绩效评价结果与完善政策、改进管理、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金进行削减或取消，对沉淀资金按规定收回统筹使用。将预算绩效结果纳入全市综合考评，全面衡量各部门整体及核心业务实施效果，推动提高全市整体绩效水平。加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开，自觉接受社会各界监督。
20．健全预算绩效指标和标准体系。财政部门健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，各行业主管部门加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，并针对不同行业、不同类型规范建立部门整体绩效评价指标体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。强化绩效指标和标准体系构建质量，推进绩效指标和标准与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准相互衔接、相互匹配，实现预算绩效管理一体化。
（六）防范化解财政运行风险
21．加强政府债务预算管理。完善地方政府债务限额分配机制，促进一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。各级政府要将其所有法定地方政府债务纳入限额，并分类纳入预算管理，严格按照上级政府提前下达或正式下达的政府债务限额编制本级预算草案或预算调整方案，依法落实到期法定债券偿还责任，将政府债券还本付息资金足额列入年度预算。完善专项债券管理机制，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡、专项债券期限与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。研究建立政府偿债备付金制度。
22．强化政府债务预警管控。按照国家统一部署，完善政府债务风险评估和预警机制，综合评估政府偿债能力，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应制度。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制，发挥地方政府债务信息公开平台作用，全面覆盖债券参与主体和机构，打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资自律约束机制。
23．防范化解隐性债务风险。将防范化解地方政府隐性债务风险作为政治纪律和政治规矩常抓不懈，坚决遏制增量，妥善处置和化解存量。严格落实隐性债务风险等级评定制度，逐步实现按统一规则合并监管地方政府债务。强化常态化监管，依法依规向企事业单位拨款，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子，严禁以企业债务形式增加隐性债务，严禁各级政府通过金融机构违规融资或变相举债。金融机构要审慎合规经营，严禁要求或接受各级党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。按市场化规则健全债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，坚决防止风险累积形成系统性风险。严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
24．防范化解财政可持续风险。完善县级“三保”预算审核、运行监控、风险处置等管理机制；坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，强化市级保障监管及指导责任和县级保障职责，加大转移支付力度，坚决兜牢“三保”底线。建立完善定期研究财政重点事项工作机制和财政风险评估应对机制，客观评估重大增支事项、中长期支出事项、刚性支出事项对财政可持续性的影响，加强对区县（市）重点支出预算、“三保”预算、收入预算、民生政策、风险防控、程序合规性的前置审核，密切关注风险较大的区县（市）财政收支、库款规模、债务偿还等情况。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。
（七）加快建设“数字财政”
25．推动预算管理一体化系统建设与应用。各级各部门要按规定加快推进预算管理一体化系统建设，用信息化手段支撑预算管理，打造“数字财政”，全面提升预算管理现代化水平。强化数据系统整合和上下贯通，汇集各级财政数据，做好与中央和省财政系统对接相关工作，推动动态反映预算从批复到执行全过程情况。
26．推动信息互联共享。实现财政部门与预算部门对单位基础信息、会计核算、资产管理、账户管理等预算信息的共享共用，积极推动财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门（单位）实现基础信息按规定共享共用，夯实预算管理基础。
（八）提升财政工作透明度
27．加大预决算信息公开力度。推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。细化政府预决算公开内容，专项资金目录、管理制度和重点项目绩效评价结果等应依法依规予以公开。细化部门预决算公开内容，专项资金项目内容、具体支出政策、预算安排、资金使用情况等信息应依法依规予以公开，自2022年起，部门和所属单位预决算公开要全覆盖。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。建立民生项目信息公示制度。
28．发挥多种监督方式的协同作用。促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力，各级政府、各部门要依法接受各级人大及其常委会、审计部门的监督。推进人大预算联网监督工作。各级财政部门要做好财税法规和政策执行情况、预算管理有关监督工作，构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。强化监督结果运用，对监督发现的问题，严格依规依纪依法追究有关单位和人员责任，加大处理结果公开力度。
三、组织实施
（一）提高思想认识
各级各部门要充分认识深化预算管理制度改革的重要意义，把思想认识和行动统一到中央、省、市决策部署上来，切实加强领导，精心组织学习，充分领会文件精神，扎实推进改革，确保预算管理制度改革工作平稳推进。
（二）严格履职尽责
各主管部门要充分履行财政支出主体责任，严守财经纪律，严格按照政策使用资金，规范支出行为；要严格按照改革工作要求，结合工作实际，进一步完善内控制度建设，落实本单位预算编制、执行、决算和绩效管理工作。
（三）强化统筹协调
市级财政部门要及时跟进全国、全省预算管理改革工作进展，加强对市级部门和区县（市）的培训指导，适时督导检查。各级财政部门要加大改革措施宣传力度，妥善解决改革中出现的矛盾和问题，推动全市预算管理制度改革不断深化。
郑州市人民政府
2022年8月29日
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