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郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知
郑政办〔2023〕7号
各开发区管委会，各区县（市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
《郑州市进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
郑州市人民政府办公厅
2023年2月15日
郑州市进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案
为有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，根据《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）和《河南省人民政府办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》（豫政办〔2022〕94号）有关要求，结合我市实际，现制定以下实施方案，请认真贯彻落实。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于河南工作的重要讲话和指示批示精神，认真落实市委市政府决策部署，完整、准确、全面贯彻新发展理念，聚焦重点领域方向，优化完善盘活方式，加大政策支持力度，加强各类风险防范，进一步盘活存量资产，引导各类社会资本参与，回收资金优先支持基础设施补短板等新项目建设，扩大有效投资，推动高质量发展。
二、目标任务
建立动态更新、滚动实施的市级盘活存量资产项目台账。近期，通过运用政府和社会资本合作（以下简称PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（以下简称基础设施REITs）、资产证券化、产权交易、并购重组、委托运营等多种方式，市属国有平台公司抓紧启动自身优质存量资产盘活工作，尽快形成一批示范带动作用强的存量资产盘活试点项目，各开发区、区县（市）完成1—2项盘活存量资产试点项目，积累盘活存量资产工作经验。远期，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用盘活存量资产各类方式，建立完善的项目全生命周期资金筹措、项目运营、资金退出、再投资的滚动发展模式。
三、重点盘活领域
（一）优质存量资产
重点盘活交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产。统筹盘活综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等存量和改扩建有机结合的项目资产。
（二）老旧、闲置存量资产
有序盘活老旧厂房、文化体育场馆和土地等长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。
（三）国有企业存量资产
引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，选择适合的存量资产，包括开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产，采取多种方式予以盘活。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。
四、优化存量资产盘活方式
（一）规范推进政府和社会资本合作（PPP）
用足市、县两级PPP项目财承空间，对具备长期稳定经营性收益的存量项目进行梳理甄别，建立盘活存量资产PPP项目工作台账，尽快通过PPP模式盘活一批存量资产，PPP项目财政承受能力达到9％以上。对拟采取PPP模式的存量项目，指导项目单位灵活运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、转让—拥有—运营（TOO）、委托运营、特许经营等方式，依法合规转让项目的资产所有权、经营权、收费权等，提升项目运营效率和服务水平。对PPP项目财政承受能力不到5％的县区要加大PPP模式盘活存量资产工作力度，力争尽快推出1—2个PPP模式盘活存量资产试点项目。（牵头单位：市财政局，责任单位：市国资委和有关行业主管部门，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（二）大力支持基础设施REITs上市
围绕交通、能源、市政、生态环保、仓储物流、园区基础设施、保障性租赁住房以及具有供水发电等功能的水利设施、旅游基础设施等重点领域，组织项目梳理储备，将权属清晰、资产范围明确、运营时间原则上不低于3年、现金流持续稳定且来源合理分散、投资回报良好、预计未来3年净现金流分派率（预计年度可分配现金流/目标不动产评估净值）原则上不低于4％的项目分类纳入盘活存量资产台账和全市基础设施REITs项目库。加强与行业主管部门、行政审批部门沟通衔接，协调依法依规办理相关手续，帮助落实各项发行条件。加快推进郑州高新区产业园区REITs项目，尽快通过国家审核，实现REITs项目发行上市。对申报材料齐备、发行条件成熟的入库储备项目，积极向省发展改革委推荐，纳入全省REITs项目库，尽快启动向国家发展改革委的申报工作。（牵头单位：市发展改革委，责任单位：市金融局、市国资委和有关行业主管部门，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（三）有序开展资产证券化
聚焦具有稳定现金流的收费公路、铁路、通用机场、轨道交通、重大水利工程，以及城镇供水、供电、供气、供热、垃圾污水处理、保障性租赁住房等存量资产，建立盘活存量资产证券化工作台账。加强与河南证监局、沪深证券交易所、有关行业管理部门的沟通衔接，建立资产证券化专项团队，常态对接企业融资需求，协助完善产品结构，搭建交流平台，促进投融资对接。灵活运用资产支持专项计划、资产支持票据等方式，采取企业资产抵押债券等方式，实现项目（企业）资产证券化，回收现金再投资于新项目建设。（责任单位：市金融局、市国资委、市财政局、市发展改革委、市住房保障局、市水利局、市城建局、市城管局，地铁集团和有关行业主管部门，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（四）积极推进产权规范交易
依托河南省产权交易中心、郑州市产权交易所等产权交易所的价值发现和投资者发现功能，发挥产权市场在促进资本流动、吸引社会资本、有效配置资源的作用，推动国有产权、存量资产进场交易。推动产权交易所加大宣传推介力度，创新交易产品和交易方式，加强全流程精细化服务，协助开展咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务等，为存量资产合理流动和优化配置开辟绿色通道，吸引更多买方参与交易竞价。（责任单位：市国资委、市财政局、市公共资源交易中心和各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（五）有效发挥国有企业带动作用
开展对国有企业存量资产的梳理统计、甄别包装工作，重点组织国有企业依托现存量资产的所有权、特许经营权、收费权等，采取基础设施REITs、PPP、资产证券化、产权交易等方式盘活，建立盘活存量资产（国有企业存量资产）工作台账。持续推进国有企业混合所有制改革，积极引入战略投资，不断优化股权结构，推动技术、人才、资金等资源要素向主业集中，不断增强核心业务盈利能力和市场竞争力。加快低效闲置利用的资产处置，采取承包、租赁、拍卖等市场化手段，挖掘低效资产的价值，通过资产改造、不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活低效闲置资产，持续推进低效闲置资产的功能再开发，使老旧资产焕发“第二春”。大力促进先导性产业发展和企业科技创新，推动郑州金融资本投资集团和拟组建的国有资本投资运营集团发挥融资平台、股权管理平台、产业整合平台和创业投资平台作用，提升资产质量和规模效益。（牵头单位：市国资委，责任单位：市财政局、有关行业主管部门，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（六）探索促进盘活存量和改扩建有机结合
吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等，通过精准定位、提升品质、完善用途等进一步丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。（责任单位：市城建局、市资源规划局、市城管局、市交通局、市住房保障局，地铁集团、城发集团和有关行业主管部门，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（七）积极挖掘闲置低效资产价值
各行业主管部门、各开发区、区县（市）对本领域、本地区闲置低效资产进行梳理汇总，分别建立盘活存量资产（闲置低效类）工作台账。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度。对于可以市场化配置的存量资产，灵活采取股权转让＋民企接手、土地作价入股＋合作开发、协议置换＋开发利用等方式，重新释放闲置资产、土地价值。对于短期内不能出售变现、股权转让的经营性资产，可探索委托管理、统一公开招租等经营方式，形成资产可持续收益。（责任单位：市财政局、市国资委、市金融局、市资源规划局、市城建局、市城管局、市文化广电和旅游局、市体育局、市水利局、市林业局、市农委、市园林局和各开发区管委会、区县〔市〕政府）
五、鼓励社会资本以多种方式参与盘活存量资产
（一）引导社会资本积极参与盘活国有存量资产
鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）等方式参与盘活国有存量资产。通过开展混合所有制改革、引入战略投资人和专业运营管理方等，吸引民间资本参与基础设施项目建设、运营。对长期闲置但具有潜在开发利用价值的老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等资产，可采取资产升级改造与定位转型等方式，充分挖掘资产价值，吸引民间投资参与。（责任单位：市财政局、市国资委、市体育局，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（二）支持民间投资项目参与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点
在储备、推送、申报基础设施REITs时，对各类所有制企业一视同仁，加快推进冷链仓储物流等基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报进度，尽快形成示范效应，增强民营企业参与信心。积极做好政策解读和宣传引导，提升民营企业参与基础设施REITs试点的积极性，拿出优质项目参与试点，降低企业资产负债率，实现轻资产运营，增强再投资能力。（责任单位：市发展改革委、市金融局，各开发区管委会、区县〔市〕政府）
六、完善存量资产盘活支持政策
（一）有效提高项目收益水平
完善公共服务和公共产品价格动态调整机制，依法依规按程序合理调整污水处理收费标准，建立生活垃圾处理收费制度。探索建立与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，促进水资源节约利用和水利工程良性运行。对整体收益水平较低的存量资产项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市城管局、市水利局、市国资委）
（二）完善项目盘活条件
针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件。对拟盘活的存量项目，依法依规完善规划、用地、产权登记、土地分宗等手续，妥善解决土地使用等相关问题，加快手续办理等工作。对项目前期工作手续不全的项目，按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序。对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。对确需调整相关规划或土地用途的项目，依法依规履行相关程序，确保土地使用符合相关法律、法规和国土空间用途管制要求。对项目盘活过程中遇到的难点问题，加强部门间沟通协作，探索制定合理解决方案并积极推动落实。（责任单位：市资源规划局、市城建局、市发展改革委、市生态环境局，各行业主管部门和各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（三）落实财税政策
落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目，各级税务机关做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。市县两级对盘活存量资产项目应足额安排前期工作经费，确保项目前期工作顺利推进。（责任单位：市税务局、市财政局和各开发区管委会、区县〔市〕政府）
（四）加强金融支持
市金融局应积极协调在郑各银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，探索推出符合盘活存量资产项目的金融产品，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。郑州金融资本投资集团应积极探索对市本级符合条件的盘活存量资产项目提供担保、增信、再贷款、转贷等的金融服务。鼓励符合条件的金融资产管理公司、金融资产投资公司通过发行债券融资，解决负债久期与资产久期错配等问题。加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介盘活存量资产项目。（责任单位：市金融局，郑州金融资本投资集团）
（五）强化专业服务支持
支持符合条件的法律、财务、评估、税务咨询、审计等中介机构为盘活存量资产提供高质量专业服务。严格落实相关中介机构自律规则、执业标准和业务规范，推动其履职尽责，依法依规为盘活存量资产提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等专业服务，确保出具的相关材料科学、合规、真实、准确。（责任单位：市司法局、市财政局、市国资委）
（六）精准支持新建项目
盘活存量资产回收资金拟投入新项目建设的，重点支持国家、省、市“十四五”规划的重大工程、省、市重点项目，优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目，优先投入在建项目或符合规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。对盘活存量资产回收资金投入的新项目，协调加快项目备案、用地、规划、环境影响评价、施工许可等前期手续办理，在同等条件下优先安排中央预算内投资、地方政府专项债券等，通过发挥中央预算内投资专项示范引导作用积极引导社会资本参与，鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持，推动项目尽快落地实施。（责任单位：市发展改革委、市民政局、市财政局、市资源规划局、市生态环境局、市城建局、市交通局、市水利局、市国资委、市金融局）
七、阶段划分
（一）调查摸底阶段
2023年2月15日-2023年2月28日。各行业主管部门、各开发区、区县（市）采取自行申报、现场调查等方法，对本领域、本单位所属存量资产进行梳理摸底，开展甄别工作，建立完善盘活存量资产工作台账。各单位存量资产盘活工作台账（参照附件格式填写），按照责任分工，于2月28日前报送至邮箱touzichu2003＠163.com。
（二）项目策划阶段
2023年3月1日-2023年4月30日。由各牵头部门，各开发区、区县（市）依据存量资产盘活工作台账，针对存量资产项目具体情况，组织第三方机构做好项目策划整合，分类落实各项盘活条件。对项目前期工作手续不齐全的项目，按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序，完善存量资产盘活条件。
（三）全面推进阶段
2023年5月1日起，各牵头部门，各开发区、区县（市）灵活采取基础设施REITs、PPP、资产证券化、股权交易等方式推动存量资产盘活。
八、有关要求
（一）依法依规盘活存量资产
严格落实防范化解地方政府隐形债务风险的要求，严禁在盘活存量资产过程中新增地方隐形债务。严格落实国有资产监督管理规定，做好财务审计、资产评估、决策审批等工作，要通过公共资源交易平台、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格，严防国有资产流失。在资产梳理、项目策划、方案编制环节全面落实项目债权债务情况，在债权处理衔接环节充分征求债权人的意见，充分保障债权人的合法权益，避免债权悬空。多措并举做好职工安置，为盘活存量资产创造良好条件和氛围。盘活存量资产项目均应符合国家和省重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。
（二）规范回收资金使用管理
加强对盘活存量资产回收资金的管理，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产。地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的区县（市），盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。回收资金使用应符合预算管理、国有资产监督管理等有关政策要求。
（三）严格实行台账管理
按照存量资产隶属关系，全面梳理各行业领域、各区县（市）存量资产情况，重点筛选具备一定盘活条件的项目，建立盘活存量资产台账，实行动态管理。各级发展改革部门要牵头建立盘活存量资产台账，做好本级存量资产梳理汇总工作。针对纳入台账项目的类型和实际情况，督促明确盘活方案，落实责任单位和责任人。发展改革、财政、金融等部门要加大政策宣传力度，做好盘活存量资产政策解读，结合台账项目推进情况，定期开展业务培训。各区县（市）人民政府要加强指导协调，定期开展项目调度，梳理掌握项目进展情况，及时解决存在问题，调动民间投资参与积极性。
（四）积极有序推进
对纳入台账的项目，要统筹考虑本地区存量资产规模及质量、政府债务率水平、财政收支状况、建设任务情况等，积极有序开展盘活工作。对地方政府债务率较高的区县（市），要通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。对负债率较高的国有企业，要通过盘活存量资产防范债务风险、实现国有资产保值增值。对资产长期闲置、盘活工作不力的，市政府将采取约谈、问责等方式，加大督促力度。
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