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郑州市人民政府关于印发郑州市“十四五”养老服务发展规划的通知
郑政〔2023〕5号
各开发区管委会，各区县（市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
现将《郑州市“十四五”养老服务发展规划》印发给你们，请认真贯彻执行。
郑州市人民政府
2023年2月8日
郑州市“十四五”养老服务发展规划
为深入落实积极应对人口老龄化国家战略，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合养老服务体系，推动养老服务高质量发展，根据《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35号）、《河南省人民政府关于印发河南省“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划的通知》（豫政〔2021〕64号）和《郑州市人民政府关于印发郑州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要的通知》（郑政〔2021〕12号）等文件精神，制定本规划。
一、发展基础和形势
（一）发展基础
“十三五”期间，全市深入贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要指示批示精神，不断完善养老服务法规、政策、制度和标准，积极落实养老服务优惠政策，全面深化放管服改革，持续加大财政投入，初步构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，养老服务工作有序推进，成效明显。
养老服务政策体系更加健全。“十三五”期间，我市先后制定下发了《郑州市人民政府关于全面推进养老服务业发展的实施意见》《郑州市资助民办养老机构实施办法》《郑州市政府购买养老服务暂行办法》等20多个惠老助老政策文件，在养老设施规划建设、土地供应、政府购买服务等方面，进行了有针对性的制度设计和体制机制创新，完善了政策措施，为我市养老服务发展提供了良好政策基础环境。
社区养老服务设施建设快速推进。2018年我市出台了《郑州市城乡养老照料设施建设资助和运营管理暂行办法》，明确建设标准和资助办法，积极推动社区各类养老服务设施建设，努力打造城市社区“15分钟养老服务圈”，为老年人提供便捷可及的居家社区养老服务。“十三五”时期，我市累计发放城乡养老照料设施建设和运营补贴近4亿元，新建城乡社区养老服务设施288家。
养老机构建设快速发展。2016年分别将6个县级社会福利中心、示范性养老服务中心等养老服务设施建设列入民生“十大实事”，累计投入奖补资金7000余万元。2018年，提高了养老机构建设和运营补贴标准，床位建设补贴从3000元提高到9000元，改扩建补贴从2000元提高到6000元，养老机构收住失能老年人的床位运营补贴从每月200元提高到300元。惠民助老政策的实施，有效调动了社会力量参与养老机构建设的积极性，“十三五”期间新增养老机构31家。
政府购买养老服务机制初步建立。2018年，探索建立政府购买养老服务机制，研究出台了《郑州市政府购买养老服务暂行办法》，服务内容涵盖居家、社区养老服务，养老服务人员培养，养老服务评估等6个方面42项。“十三五”期间，累计争取居家和社区养老服务奖补资金近1.5亿元，政府购买服务惠及老年人10.5万人。
康养产业活力稳步提升。推动公办养老服务机构改革，制定公建民营、以奖代补、综合责任保险等一系列激励政策，落实税费优惠、公用事业价格优惠，培育优质品牌，推动社会广泛参与，激发市场活力。建设郑州市智慧养老服务平台，整合养老服务资源，发掘智慧养老应用场景，推动养老服务数字化发展。创新多部门联合会商机制，破解消防审验等难题，鼓励利用闲置资源改建养老服务设施。
（二）发展形势
养老服务迎来新发展机遇。党和国家高度重视人口老龄化，将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加快推进新时代老龄工作高质量发展；河南省深入贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，锚定“两个确保”，实施“十大战略”，为养老服务、康养产业发展指明了新方向，提供了新动力；郑州市根据国家和省委、省政府要求，作出推动养老服务高质量发展的系列决策部署，明确“十四五”时期构建与国家中心城市地位相匹配、走在全国同类城市前列的养老服务体系建设目标，养老服务迎来重大发展机遇。
养老服务发展基础坚实。“十四五”时期，我市经济总量不断扩大，养老服务发展的物质基础坚实。养老服务制度体系、基础设施、人才队伍等基础框架基本成型，社会综合保障能力日益增强，为养老服务发展奠定了坚实基础。互联网、物联网、大数据等信息技术快速迭代升级，为养老服务资源配置、供需对接、提高效率、降低成本提供了有力支撑。老年人口规模不断增长，社会各界更加关注，养老服务发展氛围良好。
养老消费潜能大，驱动力强。“十四五”期间，全市60周岁及以上户籍老年人口数量将由147万人超过180万人。随着老年人群体规模快速增长、消费观念逐渐转变，养老服务消费潜能将迅速释放，多样化、品质化、定制化服务需求将快速增长。老年人群体消费总量持续增加，有力驱动养老服务供给能力发展，给消费市场繁荣带来新机遇，推动银发经济成为国家经济发展格局中的新动能。
养老服务高质量发展面临的主要挑战。近几年，全市养老服务体系建设成效显著，未来发展仍面临不少挑战，主要体现在：一是养老服务供给总量不足，区域差别大，城乡不均衡。二是养老服务人才缺失，人员流动性大，队伍不稳定，服务力量不足等问题。三是受多发的疫情等因素影响，养老服务机构实施封闭管理，运营成本增高，床位空置率增高，部分养老服务机构和企业运营困难，社会力量投资能力和投资热情降低。
二、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，以高质量发展为主题，以改革创新为动力，着力健全基本养老服务，着力发展普惠型养老服务，着力构建与我市人口老龄化进程相适应、与高质量发展相一致、与国家中心城市建设相匹配的现代养老服务发展新格局，加快构建居家社区机构相协调、医养康养相融合、事业产业相促进的养老服务体系，不断满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
（二）基本原则
坚持积极应对。树立“积极老龄观，健康老龄化”理念，超前谋划，准确把握人口与经济社会、资源环境等内外部要素之间关系，主动应对人口老龄化带来的各类风险。积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，主动为老年人参与社会发展、文化生活、公众事务和公益活动提供更多更好支持。
坚持共建共享。坚持党委领导、政府主导、部门协作、社会参与、全民行动，努力构建政府、市场、社会、家庭、个人共同参与、各尽其责的养老服务发展格局。充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用和家庭个人的基础性作用，支持社会力量、家庭成员广泛参与养老服务事业发展和养老服务体系建设，实现人人参与，共建共享。
坚持统筹发展。坚持养老服务体系建设与促进经济社会发展相结合，与各相关领域体制改革相衔接，加强顶层设计，统筹养老服务供给、保障、环境、人才等诸要素资源，发挥社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等政策合力，大力推进养老服务市场化、产业化、社会化，全面提升养老事业发展能力和老年人满意度水平，实现养老服务发展城乡协调、区域协调、事业产业协调。
坚持改革创新。将改革创新作为积极应对人口老龄化的强大动能，转变养老服务发展理念和方法，简政放权、放管结合、优化服务，充分激发市场活力，不断完善应对人口老龄化的体制机制。深入实施创新驱动发展战略，提升健康养老服务科技化、信息化、智能化水平，增强养老服务体系建设的科技创新能力。
（三）发展目标
到“十四五”末，养老服务实现高质量发展，全市积极应对人口老龄化态势更加巩固，结构合理、功能完备、规模适度、覆盖城乡的基本养老服务体系初步建成，养老服务主要指标进入全国省会城市先进行列，力争实现居家社区养老规范化、市场化，机构养老品质化、连锁化。到2025年，每个区县（市）至少建成1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施。引进国内外具有影响力和竞争力的养老服务品牌10个，培育本地品牌10个；养老护理型床位占比60％以上。城市“一刻钟”、农村“1000米”养老服务圈基本建成。
“十四五”时期郑州市养老服务主要发展指标
三、主要任务
（一）健全政策制度标准，提供坚实有力发展支撑
1．健全兜底保障制度
发挥公益养老机构“兜底线”作用，完善兜底保障对象识别机制，制定集中供养服务计划，对符合城乡特困供养条件的老年人实现应养尽养。进一步健全公建养老服务设施管理制度，明确其“兜底线、保基本”职能定位，优先保障孤老优抚对象、计划生育特殊家庭、作出特殊贡献的老年人以及经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。支持通过运营补贴、购买服务等方式促进公建民营机构发展。建立重点人群定期巡访制度，帮助兜底保障老年人解决生活困难问题。完善临时救助制度，解决困难老年人遭遇到的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。
2．扩大普惠养老服务供给
支持面向社会大众，为中低收入家庭老年人提供价格适中、方便可及、质量可靠的普惠性养老服务。完善基础养老金待遇合理调整机制，持续提高城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险、基本医疗保险水平。健全老年人高龄津贴，推进护理补贴、服务补贴等服务供给，探索建立购买老年人综合责任险等制度，逐步提高老年人社会福利水平。综合运用政策优惠、资金奖补、金融贷款等手段，帮助企业降低运营和管理成本，扩大服务供给。完善市场原则下的普惠价格形成机制，推动享受政府补助以及无偿或低偿使用场地设施的养老服务项目，以普惠为导向确定服务价格并向社会公开，体现社会公益性。完善社会组织、专业社工、志愿服务联动机制，发展互助性养老服务，引导支持慈善力量开展面向老年人特别是贫困老年人的慈善活动。
3．完善基本养老服务机制
健全政府购买基本养老服务清单制度。推进政府购买基本养老服务改革，将购买基本养老服务纳入政府向社会力量购买服务指导性目录，规范政府购买基本养老服务流程。优先将经济困难的失能、重残、高龄、空巢、留守、计划生育特殊家庭等老年人纳入基本养老服务清单制度重点保障对象。结合经济社会发展水平、财政承受能力和老年人基本养老服务需求，制定政府购买养老服务的指导性目录，及时动态调整，丰富发展项目，逐步实现人人享有基本养老服务。
建立服务对象精准识别机制，实施老年人能力综合评估，推动评估结果互认。建立健全老年人能力、需求、健康、残疾、照护等综合评估标准，统一开展老年人综合评估，评估结果跨部门互认，作为领取老年人福利补贴、特困人员认定、享受基本养老服务等方面的依据。建立与老年人能力和需求综合评估结果及经济社会发展水平相适应的补贴标准动态调整机制。加强评估人员培训和能力提升，培育综合评估机构和评估队伍。建立老年人能力综合评估制度，评估结果全市范围内实现跨部门互认。
建立多层次长期照护保障制度。建立居家社区机构相衔接的多层次长期照护服务体系。探索建立长期护理保险政策体系、标准体系、管理规范和运行机制，适时、稳妥推广长期护理保险制度，逐步提高统筹层次。发展长期照护商业保险，鼓励商业保险公司研发和提供丰富的长期照护商业保险产品。积极引导发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险等有益补充作用，加快发展包括商业长期护理保险在内的多种老年护理保险产品，构建以长期护理保险为基础，社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险为补充的多层次照护保障体系，促进长期照护制度持续健康发展。
4．规范服务标准
在国家养老服务标准体系框架内，建设具有我市特色的养老服务标准体系，推动养老服务与医疗、家政、保险、教育等相关行业标准互通融合，推进养老服务业规范化、规模化发展，提升养老服务质量和效益。
加快构建养老服务标准体系。深入分析研究养老服务领域国家标准、行业标准，以及地方标准在国家标准体系中的定位和作用，做好同类城市相关法规标准的追踪研究，确定推进养老服务业标准化建设目标、任务和实施步骤，加快完善涵盖养老服务基础通用标准、技能标准、居家社区机构养老服务标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准体系。
推进养老服务标准全面实施。开展养老服务标准化试点专项行动，力争把养老服务标准落实到行业管理和经营服务的各个环节，提高全行业实施标准自觉性。进一步完善和实施养老机构等级划分与评定、养老服务质量评估和等级评定等标准，统筹推进等级评定和标准示范建设工作。开展养老机构、街道养老服务中心和社区日间照料中心等级评定，加强第三方评估，建立养老服务评估专家库，不断提高养老机构规范化建设水平。对实施过程中不适应实际工作需要的标准进行调整和修订，增强标准适用性和有效性。
（二）完善养老服务设施，科学构建养老服务空间格局
1．优化养老服务设施空间布局
依据国土空间总体规划，在养老服务设施专项规划中优化养老服务设施空间布局，根据区域人口结构、老龄化发展趋势、社区现有服务设施情况，科学调整功能布局，按“就近就便、小型多样、功能配套”要求，因地制宜规划设置养老服务设施。养老服务设施专项规划经市政府批复后纳入国土空间规划“一张图”。
完善养老服务设施设置布局标准。新建住宅小区按照每百户不低于30m2标准配建养老服务设施，鼓励开发建设适老化户型；已建成住宅小区按照每百户不低于20m2标准配建养老服务设施。养老服务设施规划设计应当符合《老年人照料设施建筑设计标准》《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》等国家标准、行业标准和消防安全、卫生防疫等相关规定。社区养老服务设施建筑体量不宜过大，总建筑面积原则上控制在5000m2以内，托养区域面积不超过总建筑面积的60％，托养床位原则上控制在100张以内，以护理型床位为主，床均建筑面积不宜小于30m2。内设医疗机构的，需符合医疗机构设置标准，并经行政主管部门审批登记。
2．规范养老服务设施建设运营
对新建住宅项目严格审查，依据规划条件，将养老服务设施配建纳入土地出让（划拨）方案，并写入《国有建设用地使用权出让合同》或《划拨决定书》。对未按规划条件配建养老服务设施的项目，不得组织竣工验收和核发相关证件，确保新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。将民政部门纳入同级国土空间规划委员会，参与养老服务设施的规划设计审核和竣工验收。项目竣工验收合格的配建养老服务设施无偿移交当地民政部门用于发展养老服务。民政部门对养老服务设施建立工作台账，履行监管职责，确保其养老服务用途不变。已建成住宅、居住（小）区按标准由当地政府或社会力量通过新建、改造、购置、置换、租赁等方式补齐养老服务设施。
规范养老服务设施运营管理。完善公建民营机制，公建养老服务设施应综合考虑运营机构从业信誉、服务水平、可持续性等质量指标，引导养老运营机构早期介入、全程参与项目工程建设，探索开展连锁化运营。具有入住型功能的社区养老服务设施要纳入养老机构备案管理。短托服务应当在甄别老年人身体健康状况和家庭情况的基础上提供。工作人员、护理人员应接受岗前培训，取得相应的职业资格证书，定期进行技能再培训，提高持续服务能力和水平。
3．推进适老化环境改造提升
推动公共场所适老化改造。推进老年服务设施、公共设施适老化和无障碍建设，加快与老年人日常生活密切相关领域的适老化改造。加大城市道路、交通设施、公共交通工具等适老化改造力度，加强对坡道、电梯、扶手等公共建筑节点的改造，在机场、车站、码头、地铁等场所为老年人群体设置专席和绿色通道，全面发展适老型智能交通体系。
提升社区和家庭适老化水平。有序推进城镇老旧小区改造，完成小区路面平整、出入口和通道无障碍改造、地面防滑处理等。加强社区卫生服务中心、社区综合服务设施等适老化改造。推动适老化标准融入农村人居环境建设，为农村老年人提供方便安全的出行和居家生活环境。开展老年人家庭适老化改造，通过产业引导、业主众筹等方式，引导老年人家庭根据老年人身体状况、康复辅助器具需求、居住环境等特点，对住宅及家具设施等进行居家适老化改造。采取政府补贴等方式，对纳入分散供养范围的特困人员和经济困难的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造。
建设智慧养老服务设施。充分利用新一代信息技术提供物联化、互联化、智能化养老服务，布设智慧养老设施，开发智能联网养老系统。发挥市智能化安全监管平台作用，扩容建设一批智慧安防、智慧服务、智慧记录、智慧感知等程度高的“智慧养老机构”，实现24小时安全自动值守，降低老年人意外风险。推动“虚拟养老院”建设，支持老年人家庭安装智能监控、智慧养老服务终端等设施设备，开展健康、安全远程监测和“点菜式”服务等。鼓励企业开发适合老年人使用的智能化产品，设立线上线下融合、为老年人服务的专柜和体验店。
（三）优化养老服务供给，促进居家社区机构协调发展
1．优化居家社区养老服务网络
以居家养老为基础，通过新建、改造、租赁等方式，着力提升街道（乡镇）、城乡社区两级养老服务能力，构建“大中心＋小中心＋智慧养老＋医养融合”的养老服务网络，为老年人提供就近、便捷、普惠居家社区养老服务，满足广大老年人就近养老服务需求。以“15分钟养老服务圈”为布局空间范围，街道层面建设综合性养老服务中心（大中心），社区层面建设社区日间照料中心（小中心），发挥智慧养老平台作用，大中心统筹指导小中心建设运营，逐步形成布局合理、层次清晰、功能完备、服务专业的养老服务网络，为老年人提供短期托养、日间照料、居家照护、康复护理、文化娱乐、精神慰藉、社会工作、紧急救援等全方位、多层次、专业化、精准化的服务，逐步形成兜底性养老服务与普惠性养老服务相结合，专业服务与一般服务相统一，机构长托、社区日托、居家上门服务相衔接的社区养老服务格局。
街道层面推进综合性养老服务中心建设。综合性养老服务中心是养老服务的枢纽和平台，每个街道（乡镇）至少设置一个综合性养老服务中心，配备必要工作人员，提供必要条件和财力支持，承接全托、日托、上门服务等综合服务功能和辖区内养老服务统筹指导功能。到2025年，实现街道（乡镇）综合养老服务中心全覆盖。
社区层面推进日间照料中心建设。依托社区老年活动室或居民区、小区内其他可利用的各类设施场所，建立社区日间照料中心，为社区老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务，承接街道委托的居家巡探访、失能老年人帮扶、老年人能力评估、家庭照护培训等服务。鼓励社区利用闲置物业资源，因地制宜、灵活设置社区日间照料中心。鼓励信誉好、影响力强的大型养老服务机构（企业）整体或部分托管运营社区养老服务设施。到2025年，城市“一刻钟”养老服务圈基本建成。
居家方面提升家庭照护能力。建立健全家庭养老支持政策，巩固家庭在养老服务中的基础地位，强化家庭赡养老年人的主体责任。制定完善支持子女赡养照顾老年人优惠政策，推动建立独生子女带薪护理假制度，鼓励成年子女陪护老年父母。通过政府购买服务等方式开展失能老年人家庭照护者技能培训，普及居家护理知识，增强家庭照护能力。大力发展“家庭养老床位”，健全建设、运营和管理政策，支持专业化、连锁化养老服务机构（企业）运营家庭养老床位并提供专业服务，为居家老年人提供连续、稳定、专业、规范的多样化养老服务。支持有资质的机构，通过政府购买服务项目等方式承接居家养老服务，为符合条件的经济困难失能、部分失能老年人提供上门服务。鼓励各类社会资源为失能老年人家庭提供支持性喘息照护服务，减轻家庭照护压力。对特殊困难老年人家庭和老旧小区实施适老化改造，改善居家生活照护条件。推动居家上门服务所提供的医疗保健、康复护理服务同基本医疗保险制度、长期护理保险制度相衔接。
社会层面整合为老服务资源。以社区养老服务设施为平台，推动社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”，大力发展老年人急需的助餐、助浴、助急、助医、助行、助洁等服务。支持餐饮企业、社区食堂、养老服务机构等建立老年人配餐、送餐体系。探索“物业＋养老服务”等模式，支持物业公司紧贴需求开展形式多样的养老服务。健全居家社区探访制度，建立特殊困难老年人探访台账，实行动态管理。探索“时间银行”等互助养老模式，鼓励城乡社区老年人参加各类志愿服务组织和社区邻里互助。引入社会工作者等专业力量，强化社区老年人社会支持网络。到2025年，特殊困难老年人月探访率达到100％。每千名老年人配备1名社会工作者。
2．推进养老机构提质发展
推进养老机构布局发展。通过直接建设、委托运营、购买服务、鼓励社会投资等多种方式，推动养老机构进主城区，进老年人集聚区，毗邻医院兴建，满足老年人居家安养需求。统筹推进特困供养机构与区级养老服务中心改造提升整体规划，协同建设。到2025年前，生活不能自理并有集中供养意愿的特困人员集中供养率达到100％。
推进公办养老机构改革。发挥公办养老机构兜底线、保基本和示范作用，优先保障经济困难的失能（含失智）、孤寡、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人、为社会作出重要贡献的老年人养老需求。满足集中供养需求前提下，允许向社会开放。支持公办养老机构加大基础设施改造，拓展服务功能，拓宽服务范围，提高护理型床位的数量和比重，护理型床位占比不低于60％。制定公建民营养老机构管理办法，营造公平竞争环境，鼓励社会力量、民间资本参与公办养老机构改革。
支持养老服务企业做大做强。全面放开养老服务市场，支持社会养老服务力量融入郑州都市圈一体化发展，共享养老政策、共享养老资源，实现区域内养老服务一体化，逐步形成以社会力量为主的养老服务格局。引导社会办养老机构重点面向中低收入群体、适度面向中高收入群体，满足老年人多层次、个性化服务需求。支持养老服务机构（企业）通过兼并重组、连锁经营等方式做大做强，加快形成专业服务能力强、综合效益明显、具备可持续发展的品牌。支持外地（含外资）在我市投资举办养老服务业，与当地投资者享受同等待遇和相应扶持政策。到2025年前，引进国内外具有影响力和竞争力的养老服务品牌10个，培育本地品牌10个。
鼓励养老机构向社区、家庭提供延伸服务。支持具备条件的养老机构将专业化服务延伸到周边社区，提供生活照护、康复护理、精神慰藉、紧急救援等专业服务，解决居家社区养老供给不足、质量不高等问题。支持养老机构与社区因地制宜发展小规模、多功能、专业化的嵌入式养老设施，建设家庭床位，就近就便为社区老年人提供专业化养老服务，满足老年人居家就近养老服务需求。
3．提升养老服务应急救援能力
在国家和省养老服务应急救援体系框架下，推动全市“分层分类、平战结合、高效协作”的养老服务应急救援体系建设。推进公办养老服务设施公共卫生应急能力改造、应急救援设备配置工程。在公办养老机构新建和改扩建过程中，同步改造和拓展现有服务设施，成立市级养老服务应急救援中心，承接国家和省级养老服务应急救援技术服务中心技术支持与服务，为我市养老服务应急救援体系建设和应对各类自然灾害、安全生产突发事件、公共卫生突发事件等提供服务。
建立健全突发事件应急处置预案。针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，因地制宜制定具有较强针对性、实用性和可操作性的养老机构应急预案，做好养老服务安全风险隐患和安全管理的风险评估，调查掌握附近区域内可请求援助的应急资源状况，完善养老机构突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制。编制突发事件应急处置手册，提供突发事件风险提醒、紧急避难场所提示和导引、“一键呼叫”应急救援、受灾人群转移安置、救灾物资分配发放等应急救援和保障服务，推动应急处置工作手册化指南化，定期分类开展应急演练，全面提升应急管理能力。
（四）发展农村养老服务，推动城乡养老整体协同发展
1．构建农村养老服务网络
建设以县级特困人员供养服务设施、乡镇综合性养老服务机构为中心，以农村互助养老服务设施为网点的县、乡、村三级农村养老服务网络。县级实施综合性供养服务设施提升工程，增强长期照护功能，满足县域内生活不能自理特困人员的集中照护需求，拓展该机构对区域内其他特困人员供养服务机构和养老机构的技术指导、互助协作、人员培训等功能，发挥服务辐射示范作用；乡镇实施敬老院改造提升工程，加强护理型床位建设，推动一批农村特困人员供养服务机构转型升级为农村区域性养老服务中心，发挥支点作用；行政村依托农村幸福院等村级互助养老设施，打造农村社区日间照料中心，大力发展政府扶得起、村里办得起、老年人用得上、服务可持续的互助型养老服务。到2025年，每个区县（市）至少建有1所以失能、部分失能失智特困人员专业照护为主的县级供养服务设施，60％乡镇敬老院发展成为区域性养老服务中心，农村“1000米”养老服务圈基本建成。
2．构筑农村老年人关爱网络
建立以农村分散供养特困人员和留守、失能失智等特殊困难老年人为重点的定期探访与帮扶制度。发挥乡镇养老服务中心作用，对辖区内的农村老年人开展联络人登记，建立应急处置和评估帮扶机制。依托村级养老服务设施和服务组织，政府购买服务，对农村高龄、散居特困、留守等老年人进行定期探视走访，为老年人及其家庭提供养老方式、政策法规、康复辅具等咨询和指导服务。
3．推动城乡养老服务协同发展
推进城乡养老服务标准统一、制度并轨，实现城乡养老服务设施统一规划、统一建设、统一管护。发挥城市养老服务资源优势与辐射带动作用，加快城乡养老服务资源和要素自由流动。鼓励优质品牌化、连锁化养老服务机构（企业）开拓农村养老服务市场，参与农村特困供养服务机构公建民营、政府购买服务等，连锁化布点，拓展农村养老服务业务。鼓励进城务工人员回乡创业，参与、发展农村养老服务，提供村民依托自家居住地提供家庭式养老服务。支持集体经济面向周边中小城市发展特色养老服务，推动养老与乡村旅游、农产品开发等融合发展。支持社会资本在农村兴办养老机构，参与农村养老服务设施（站点）运营，探索适合农村的养老服务模式。
（五）提升医养服务能力，推进医养康养融合发展
1．健全医养康养融合发展支持政策措施
研究制定鼓励和引导社会资本举办老年人护理院、老年病医院或老年病病房等医疗机构的扶持政策。加大财政支持力度，完善医保支付措施，落实税费优惠，推动更多医疗康复资源进入养老服务领域，构建起覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养康养服务网络。建立卫生健康部门与民政部门医养结合工作沟通协调机制。
2．鼓励养老机构与医疗卫生机构合作发展
支持有条件的养老机构按相关规定开办各类康复医院、护理院、安宁疗护机构等；支持二级及以下医疗机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业。到2025年前，每个区县（市）建有1所以上具有医养结合功能的县级特困人员供养服务机构。
3．推动社区养老服务设施医养康养建设
鼓励街道综合养老服务中心和社区日间照料中心同址或邻近社区卫生服务中心、服务站、社区文化活动中心等设施建设。积极探索家庭养老床位和家庭医疗床位按需规范转换机制。开展上门基本医疗服务、开设家庭病床等服务试点，提高基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门医疗服务的能力。
（六）创新推动数字养老，促进智慧养老服务转型升级
强化养老服务科技创新，融入“数字郑州”整体规划，全面推进养老服务数字化建设。
1．构建智慧养老“三级平台，四级网络”
融入“数字郑州”一体化建设进程，综合运用互联网、物联网、大数据等信息技术，构建三级平台（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、社区）体系，建设智慧社区养老服务信息库、社区“虚拟养老院”，打通居家社区机构养老壁垒。到2025年前，实现大中心、小中心互联互通、医养结合、数字赋能、居家延伸，全市“线上线下”联动的“互联网＋养老”服务全覆盖，为养老服务供需对接、大中心指导小中心、市场监管、疫情防控、应急服务等提供有力支撑。
2．推动养老服务管理效能提升
以智慧养老信息技术替代传统人力，对养老服务各环节实施动态监管和全流程闭环管理，实现管理服务数据全过程留痕，可查询、可追溯。推动养老服务办事流程标准化，落实“简化办”、“网上办”，实现养老机构备案、养老服务补贴给付“最多跑一次”，高龄津贴发放“一次不用跑”。
3．帮助老年人融入智慧养老体系
围绕老年人核心需求，全面建设上下贯通、左右通联的“虚拟养老院”，为老年人提供“养、医、助、学、乐”于一体的全方位、一站式、保姆式服务。坚持传统服务与智能创新相结合，组织开展老年人运用智能手机等智能产品培训，着力解决老年人运用智能设备技术困难的问题。创新“子女网上下单，老年人体验服务”等消费模式，为老年人提供点菜式服务。
4．加快发展“时间银行”
依托智慧养老平台，整合养老服务资源，构建运行机制完善、标准统一、通存通兑的长效可持续服务体系。市级智慧养老服务平台开设时间银行板块，对时间银行志愿者和服务对象注册、需求、服务、征信、结果评价等进行科学管理，提供可信可靠、安全便捷的技术支持。培育社会工作类、公益慈善类、第三方中介类及枢纽型等养老服务机构，整合各类社会资源，提供个性化、补充性公益助老和慈善服务。培养社区为老服务志愿者队伍，为老年人提供丰富专业的服务。开展养老服务“时间银行”进社区、进高校、进机关、进企业宣讲，提高知晓率、参与度。
（七）壮大养老服务队伍，提升养老专业人才能力素质
1．推进专业人才培养
探索校企合作新模式，按照国家职业技能标准和行业企业评价规范，试点探索养老“工学一体”培训模式；依托职业院校和养老机构重点建设一批养老服务实训基地，强化实操培训，促进培训过程与生产过程对接。加强标准化专业人才、管理人才培养培训；建设一批结构合理、德才兼备的本土养老服务标准化专家和研究团队，为养老服务业标准化工作提供专业人才保障。
2．强化在职岗位培训
研究制定养老服务行业水平评价标准、职业技能评价制度。落实养老护理人员轮训、养老护理员补贴制度。持续开展养老机构院长、养老护理员消防安全、护理技能等业务培训。举办养老护理人员职业技能竞赛，提升养老服务从业者职业道德、服务意识，促进养老服务向专业化、规范化方向发展。
3．壮大养老服务人才队伍
坚持“外”部引入与“内”部转化相结合。实施养老服务人才引进工程，鼓励养老机构面向国内外招聘高层次经营管理人才和高级及以上职称人员；通过开展专业培训、鼓励考取职业资格证书、推动岗位开发等方式，发展壮大养老社会工作人才队伍。鼓励卫生专业技术人才转岗养老行业，鼓励家政服务人员、医院护工和城镇就业困难人员从事养老服务，鼓励有专长的老年人才参与老年医疗、老年养生、老年科普知识传播及咨询服务。支持老年人投身社区老龄事业，出谋划策，发挥余热。严格执行人才相关政策待遇，完善养老服务就业和岗位奖补政策，切实维护养老服务工作者劳动权益。建立养老服务褒扬机制，对表现优秀、业绩突出的养老服务人才给予多种形式的表扬奖励。优化政府购买基层公共管理和社会服务，探索“结对帮扶”和“时间银行”等志愿服务，多渠道扩大养老服务从业人员规模。到2025年前，实现每千名老年人拥有1名社会工作者。
（八）规范养老行业发展，提升养老服务综合监管水平
完善以信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的综合监管体系。
1．健全行业信用体系
逐步建立覆盖养老服务行业法人和从业人员的信用体系，建立健全信用信息记录和归集机制，推进养老服务信息平台与各级公共信用信息平台对接。探索开展养老服务机构公共信用综合评价，逐步建立养老服务机构信用积分制度，对养老服务机构信用状况、履约能力进行全面的判断和评估，供社会查询和参考。建立养老服务行业失信“联合惩戒对象名单”制度和市场退出机制，把养老机构虐老欺老行为、重大安全责任事故、违法违规开展金融活动等行为纳入“联合惩戒对象名单”，对失信责任主体实施多部门跨地区联合惩戒。
2．完善综合监管机制
建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制。完善“跨部门抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库、抽查工作细则”工作流程，开展不定期监督检查，检查结果及时向社会公开，并与等级评定、补贴、政府购买服务以及行业退出等挂钩。加强民政与应急、消防、市场监管、卫生健康、公安等部门监管信息联动共享，推动联合监管、联合执法、联合惩治。
3．落实监管责任
强化政府主导责任，深化养老服务领域“放管服”改革，充分发挥政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的主导作用。压实养老机构在依法登记、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全上的主体责任。发挥行业自律和社会监督作用，推行行业信用承诺制，健全行业自律公约，加大养老服务领域信息公开力度，优化养老服务投诉举报受理流程。
4．创新监管方式
加强协同监管和信用监管，建立养老机构备案信用承诺制度，加大信用记录的披露和应用。加强信息共享，统筹运用养老服务领域政务数据资源和社会数据资源，推进数据统一和开放共享。发挥标准规范引领作用，建立健全养老服务标准和评价体系，实施养老机构服务质量、安全基本规范等标准，引领养老服务高质量发展。
（九）激发银发经济活力，推动康养产业集聚创新发展
1．发展康养服务业
支持康养服务业多样化发展，鼓励以老年人多样化需求为导向，拓展特色护理、家庭服务、健身休养、文化娱乐、金融、理财、保险等服务项目。发展“养老服务＋”新业态，促进养老服务与行业融合发展。支持养老服务与文化、旅游、餐饮、家政、教育、养生、健康、金融、地产等行业融合发展，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域，丰富养老服务产业新模式、新业态。
依托优质旅游、生态、医疗资源，集聚品牌、人才、社会资本等要素，打造全域、全时、全链条的文旅康养产业链群。依托乡村旅游资源，结合乡村振兴战略，打造一批集农业、旅游、科教、养生保健于一体的田园康养旅游基地，形成多业态集聚的乡村康养旅游带和集中片区。依托中原悠久传统养生历史文化资源，打造一批文化康养基地，塑造中原文化康养品牌。
2．发展康养制造业
加大智能适老产品用品研发力度，支持适老产品关键技术成果转化，开发适合老年人使用的智能化、辅助性以及康复治疗等方面的产品。加快人工智能、脑科学、虚拟现实、可穿戴等新技术在康复训练和健康促进辅具中的集成应用。建设老年用品专业市场，搭建网络交易平台，鼓励企业设立线上线下融合、为老年人服务的专柜和体验店，满足老年人提高生活品质需求。培育一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业。
3．发展康养医疗业
依托现有产业基础，强化企业、高校、科研院所战略合作，加大创新力度，提升康养医药发展水平。依托行业龙头企业积极开展创新药、专利药研发，加快实现新产品、新制剂和高端仿制药产业化，形成具有中原特色的原料药生产基地。依托城市功能和医疗资源，建设郑州大都市区健康养老圈，打造康养医疗创新发展区和示范区，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的康养医疗产业集群。
4．优化产业发展环境
建立行业标准规范，健全统一、开放、竞争、有序的养老服务市场，破除行政垄断、行业垄断和地方保护，清理废除妨碍形成统一市场和公平竞争的各种规定和做法，出台一批可持续、可复制的政策措施和体制机制创新成果，优化完善养老服务领域营商环境，激发各类市场主体活力。完善养老政策信息公开和推送制度，及时向社会发布发展规划、产业政策、行业准入标准等信息。建立完善养老服务项目谋划、储备、推介、推进机制，健全“要素资源跟着项目走”机制，引导民间资本通过多种方式积极参与养老服务项目建设。规范有序推进政府和社会资本合作，创新运营模式。全面落实外资举办养老服务机构国民待遇，对境外资本通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与发展养老服务，同等享受优惠政策。健全市场机制，推动建立由市场形成价格为主的养老服务收费管理机制。
（十）弘扬孝亲敬老美德，推动老年友好社会健康发展
1．弘扬社会敬老风尚
开展人口老龄化国情教育。将敬老孝老助老纳入社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设，将为老志愿服务纳入中小学综合实践活动和高校学生实践内容，推动敬老养老助老社会风尚进机关、进学校、进社区、进家庭。加强老年优待工作，在出行便利、公交乘车优惠、门票减免等基础上，进一步拓展优待项目、创新优待方式，推广老年人凭身份证等有效证件享受各项优待政策。积极落实外埠老年人同等享受本地优待项目。利用春节、端午节、中秋节、重阳节等传统节日，持续开展“敬老月”活动、老年人身心健康活动、养老服务公益宣传教育活动，营造良好敬老社会氛围。
2．注重老年群体人文关怀
健全“社工＋志愿者”联动服务机制，支持社工机构、心理咨询机构为老年人提供精神慰藉、心理疏导和生活支持等专业化服务，鼓励志愿服务组织和慈善组织为老年人提供身心关爱、照料支持和生活陪伴等多样化服务。广泛开展老年人群体性文化、体育和娱乐活动。鼓励有条件的学校开展老年教育，支持社会力量举办老年大学（学校），推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学，扩大老年教育资源供给，丰富老年人精神文化生活。
3．促进老年人社会参与
重视珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，完善就业、志愿服务、社区治理等政策措施，探索适合老年人灵活就业的模式，充分发挥低龄老年人作用。建立老年人才信息库，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务。鼓励老年人以志愿服务形式积极参与基层民主监督、移风易俗、民事调解、文教卫生等活动。发挥老年人在家庭教育、家风传承等方面的积极作用。全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定。
4．维护老年人合法权益
建立完善涉老婚姻家庭、侵权等矛盾纠纷的预警、排查、调解机制。完善老年人监护制度。开展加强养老服务领域侵权行为专项整治，打击假冒伪劣商品制售行为，查处欺诈销售和服务行为，整治非法集资，维护老年人合法权益。开展老年人识骗防骗宣传教育活动，严厉打击电信网络诈骗等违法犯罪行为。加大老年人法律服务和法律援助力度，重点做好农村和特殊困难老年群体的法律服务、法律援助和司法救助。
四、保障措施
（一）加强组织领导
充分发挥市推进养老服务高质量发展领导小组机制作用，研究部署养老服务领域重大改革和重要工作，统筹协调处理养老服务领域中涉及全局性、长远性、跨区域、跨部门的重大政策问题。
（二）加强财政支持
切实履行保障基本养老服务、引导发展普惠养老服务的职责，建立养老服务资金保障制度，出台加大养老服务体系建设投入政策。统筹上级补助和本级财力，加大对养老服务重点领域和重点项目资助、扶持力度，将发展养老服务经费作为重大民生支出列入财政预算。将政府用于社会福利事业的彩票公益金中不低于55％的资金用于支持发展养老服务。支持商业保险机构参与养老服务业发展。鼓励和引导社会资本投入养老服务业，形成民间资本、捐赠资金等多元投入机制。
（三）落实税费政策
落实养老服务机构财税支持政策以及各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用气等享受居民价格优惠政策，任何单位不得以土地、房屋性质等为理由，拒绝执行相关价格政策。民政及相关涉老责任部门共同梳理认定和实施优惠政策项目，确保各类支持养老服务发展的优惠政策落地。
（四）加强用地保障
根据国土空间规划和详细规划，落实养老服务设施建设用地年度用地计划，做到应保尽保。简化和优化存量土地用途的变更程序，支持在符合详细规划的前提下利用存量场所改建养老服务设施，允许用于养老服务设施建设的存量商业服务用地等按照适老化设计要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。严防以养老服务设施建设用地之名搞房地产开发。支持利用集体建设用地发展养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。
（五）加强考核监督
建立健全推进养老服务高质量发展考核制度、完善考核内容、优化考核方式、强化结果运用。把养老服务工作纳入经济社会发展总体规划，重点工作任务分解至各区县（市）、开发区及市直职能部门，各项工作指标完成情况列入年度绩效考核，定期开展评估，及时反馈结果，对工作落实有力、成效明显的区县（市）给予资金倾斜，引导各级各单位强化责任、加压奋进，将养老服务高质量发展目标任务落实落细。
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