穗府办函〔2022〕92号《广州市人民政府办公厅关于进一步加强和改进耕地保护、严格耕地用途管制的实施意见》

穗府办函〔2022〕92号

广州市人民政府办公厅关于进一步加强和改进耕地保护、严格耕地用途管制的实施意见

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为深入贯彻落实习近平总书记关于严格耕地保护工作的重要指示批示精神和党中央、国务院关于坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）、《广东省人民政府印发关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知》（粤府函〔2021〕130号）、《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅 广东省林业局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（粤自然资函〔2022〕434号）要求，结合我市实际，经市人民政府同意，现就进一步加强和改进我市耕地保护、严格耕地用途管制提出如下实施意见。

一、加强规划管控，严格落实耕地保护任务

（一）加强规划源头管控。

各级各类国土空间规划编制应当突出严格保护耕地导向。市级国土空间总体规划应当划定永久基本农田保护红线和永久基本农田集中区，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置分解下达，作为各区国土空间规划的刚性指标严格考核；区级国土空间总体规划应当落实耕地保有量、永久基本农田保护任务和市级国土空间总体规划相关要求，落实国土空间用途管制；详细规划、专项规划编制应当严格控制各类建设占用耕地；生态保护红线、自然保护地范围内的耕地生态退耕及上图入库工作，应当按照规划有序推进，实现国土空间整体保护、系统修复和综合治理。

（二）积极推进耕地补充恢复。

各区应当摸清辖区内可以长期稳定利用的耕地、耕地后备资源、耕地恢复潜力情况，结合本辖区耕地保护目标、区域建设发展布局和时序、耕地“进出平衡”需求等，明确耕地恢复、耕地补充的实施路径，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升，严格落实耕地和永久基本农田保护目标。

二、坚守红线，严格落实永久基本农田特殊保护制度

（三）落实永久基本农田特殊用途管制。

粮食生产功能区要严格用于粮食生产，引导每年至少生产一季粮食，种植非粮作物的要在一季后能够恢复粮食生产。高标准农田原则上全部用于粮食生产。永久基本农田重点用于粮食生产，特别是保障稻谷、玉米和薯类等粮食作物种植。永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合种粮补贴政策引导向种植粮食作物调整，确保完成年度粮食生产任务，落实常年菜地最低保有量要求。

已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业、挖塘养殖水产、非法取土，或者种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物，或者挖湖造景、建设绿化带；严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

（四）严格非农建设占用永久基本农田补划。

能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应当在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。

各区应当在永久基本农田之外的优质耕地中，划定永久基本农田储备区并上图入库。土地整理复垦开发和新建高标准农田增加和恢复的优质耕地应当优先划入永久基本农田储备区。永久基本农田储备区范围内的地块按照一般耕地管理，并应当结合年度国土变更调查成果进行动态更新。建设项目经依法批准占用永久基本农田的，应当从永久基本农田储备区耕地中补划，储备区中难以补足的，在各区行政区域内其他优质耕地中补划。

（五）规范农田建设占用永久基本农田补划。

土地整理复垦开发、高标准农田建设等项目在立项或者规划设计阶段，应当进行耕地和永久基本农田平衡分析，因开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用和优化永久基本农田布局的，原则上应当在项目区内予以补足；确实难以补足的，由各区人民政府统筹在本区行政区域范围内落实补划任务。落实补划后，应当及时更新永久基本农田数据库。

　　三、坚决遏制耕地“非农化”，改进和规范建设占用耕地“占补平衡”

（六）严格控制各类建设占用耕地。

各类建设项目选址阶段，行业主管部门应当对项目占用耕地的必要性、科学性进行充分论证，严格控制城乡建设和生态建设占用耕地。严禁违法违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地。非农建设、临时用地不得“未批先建”，确属国家、省、市重点项目的，应当停止违法违规行为，依法进行违法处理后，方可完善手续。

不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；交通、水利等工程建设用地范围内的绿化用地及人造湿地公园、水利景观等挖田造湖、造景类项目用地，应当按照国家规定相应办理用地审批、规划许可手续。

各类建设占用耕地的，应当按照“谁占用、谁剥离”的原则和相关技术规范，实施耕作层剥离再利用，剥离的耕作层应优先用于新增耕地项目、垦造水田项目、耕地整备恢复、高标准农田建设等，也可视情况用于建设用地项目绿化、矿山生态恢复等建设工程以及其他项目。

（七）本地开垦和易地购买结合，拓宽补充耕地来源。

各区应当加强开展垦造水田等补充耕地工作，增加耕地数量、提升耕地质量，落实补充耕地任务。各区结合高标准农田建设组织实施补充耕地或者耕地提质改造项目的，需报市农业农村局经省农业农村厅同意后纳入高标准农田建设任务完成量。各区实施高标准农田建设任务涉及新增耕地和产能提升的，报市规划和自然资源局向省自然资源厅申请复核认定后，纳入耕地占补平衡管理。

积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时逐步退出在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，恢复耕地属性。其中，第二次全国土地调查不是耕地的，新增耕地可用于占补平衡。

各区应当根据建设项目时序安排，提前谋划、有序筹措资金，通过广东省补充耕地指标网上交易平台购买补充耕地指标。各区持有的补充耕地指标应当首先落实本行政区域内建设项目耕地占补平衡，并重点保障省、市级以上重大建设项目。

（八）明确一般补充耕地指标使用规则。

一般补充耕地指标的使用，以区级自筹为主，市级统筹调剂为辅。除以下两种情况外，各区在落实本辖区内的建设项目耕地占补平衡时，均需使用区级一般补充耕地指标落实耕地占补平衡：

1. 市土地开发中心收储用地项目、列入广东省农业农村厅公布的省级现代农业产业园名单的项目、村基础设施和公共服务设施项目、农村村民住宅（不含建设项目安置区），以及经市人民政府、市土地管理委员会等议事平台批准支持的国家、省、市重点建设项目可直接使用市本级一般补充耕地指标。其中，农村村民住宅不收取耕地开垦费，纳入保障性住房管理项目、养老和医疗机构建设项目以及用于提供社区养老、托育、家政服务项目等按照规定可免征或者减半征收耕地开垦费，其余项目均需按照规定缴纳耕地开垦费。

2. 各区在补充耕地指标不足，且涉及紧急项目用地报批时，可以个案形式向市规划和自然资源局申请统筹调剂使用市本级一般补充耕地指标并签订《委托落实耕地占补平衡协议书》，以签订协议日期前一季度的市场成交平均单价计收补充耕地指标调剂费用。

（九）规范建设占用耕地占补平衡。

除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意外，一律不得以先占后补承诺方式落实耕地占补平衡责任。经同意以承诺方式落实耕地占补平衡的，必须按期兑现承诺，到期未兑现承诺的，直接从补充耕地储备库中扣减。对违法违规占用耕地从事非农业建设，且未能消除违法状态的，按违法违规占用耕地面积冻结违法用地所在区的补充耕地指标，违法用地整改到位并验收确认后，按照规定解冻补充耕地指标；对已查处整改到位且符合条件补办用地手续的，按照规定扣减补充耕地指标用于占补平衡。

（十）强化补充耕地后期种植管护。

各区应当制定补充耕地项目后期管护实施方案，明确管护职责、措施、标准及期限等要求，压实镇街、村及土地承包经营者的管护责任；各区要加强对高标准农田、垦造水田等补充耕地项目后期种植管护的指导和监督，并将高标准农田、垦造水田等补充耕地项目优先划入永久基本农田储备区、粮食生产功能区、安排用于落实本区粮食播种面积。

各区应当统筹垦造水田、高标准农田项目垦造成本（即项目投资预算资金）、用于农业农村的土地出让收入、补充耕地指标调剂收益等资金，按照规定保障后期管护费用。

　　四、严格管控耕地“非粮化”，实行一般耕地的年度“进出平衡”

（十一）严格管控一般耕地转为其他农用地。

永久基本农田以外的耕地为一般耕地。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成国土变更调查耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。禁止闲置、撂荒耕地。

不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准，且建成后达到国土调查分类标准并变更为林地的，应当从耕地面积中扣除。对位于主河槽内、洪水上滩频繁（5年一遇洪水位以下）、水库征地线以下的不稳定耕地，应当有序退出。

（十二）编制年度耕地“进出平衡”总体方案。

各区应当根据本级人民政府承担的耕地保有量目标任务，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

各区应当组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，内容包括：

1. 耕地“转入”情况分析。

统筹年度内农用土地整治、高标准农田建设、农业设施建设用地到期恢复等工作，结合资金保障情况，测算林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地和农业设施建设用地整治恢复为耕地的数量，并估算符合地类要求的其他农用地因农业结构调整在年度国土变更调查中变更为耕地的规模，确定年度内能“转入”的长期稳定利用耕地的规模、布局、时序等。

2. 耕地“转出”需求分析。

包括入库规模和预估规模。

入库规模为各区前期收集的各经营者、实施单位拟将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，且占用耕地规模、位置明确，可直接按照规定上图入库的具体项目耕地“转出”需求，包括：占用耕地实施国土绿化（含符合标准的绿化带、绿色通道）工程；占用耕地新建必要的农村道路、灌溉及排水设施、农田防护林等工程；占用耕地新建畜禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地；家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织、工商企业等通过流转获得土地经营权，将耕地转为其他农用地的农业项目；占用耕地新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面。

预估规模是在入库规模基础上，预估本年度新增需求未明确的上述类别项目拟占用耕地的规模，同时考虑农民个体进行农业种植结构调整、林果粮间作及其他可能导致年度国土变更调查现状耕地减少的规模。

3. 耕地“进出平衡”分析。

在上述耕地“转入”可行性和耕地“转出”需求分析基础上，各区应当按照“以进定出”的原则，统筹确定本年度耕地“转入”“转出”规模，并明确实施项目的名称、规模、位置、时序等。

4. 耕地“总量平衡”分析。

为确保完成区级耕地保有量目标任务，方案除落实耕地“进出平衡”外，还应当充分考虑其他影响本年度耕地变化的因素，对本行政区域耕地“总量平衡”进行分析，包括：临时用地占用耕地及到期复垦为耕地、耕地卫片监督问题图斑整改不到位、违法违规占用耕地整改不到位、建设用地报批时使用存量易地购买补充耕地指标落实耕地占补平衡等，如因上述情形造成耕地保有量缺口的，应当在方案中相应增加耕地“转入”规模，或者压减耕地“转出”规模。

（十三）耕地“进出平衡”总体方案备案及实施监管。

年度耕地“进出平衡”总体方案经区人民政府批准后，报市级规划和自然资源、农业农村、林业主管部门备案。在确保满足本辖区年度耕地“进出平衡”的前提下，经原批准部门同意后，可按实际对方案进行更新和备案。

年度耕地“进出平衡”原则上在各区行政区域内落实，区内确实无法平衡的，应当自行与相关区协商一致后，报市级规划和自然资源、农业农村、林业主管部门。

市每年将根据年度国土变更调查结果对各区耕地“进出平衡”进行检查，并将检查结果纳入耕地保护责任目标考核。

（十四）耕地“转出”实施要求。

对已纳入年度耕地“进出平衡”总体方案中耕地“转出”入库规模的项目，位置、规模未发生变化的，视同符合耕地“进出平衡”要求，无需报区人民政府同意即可按照项目原有程序实施。

对申请使用年度耕地“进出平衡”总体方案中耕地“转出”预估规模的新增项目，按照以下程序报区人民政府审定纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后方可实施：

1. 由镇人民政府（街道办事处）指导发包方（涉及农村集体土地流转的）、实施单位或者经营者（涉及其他土地的）以项目为单位开展申报一般耕地“进出平衡”工作。

2. 镇人民政府（街道办事处）收到申报材料后，根据申报理由的充分性、合理性，结合辖区耕地“进出平衡”情况，提出落实耕地“进出平衡”初审意见，并根据项目所涉内容征求区相关职能部门意见。区相关职能部门应当严格按照年度耕地“进出平衡”总体方案对项目提出意见。

3. 镇人民政府（街道办事处）汇总相关部门意见后提出项目“转出”耕地的审核意见。拟同意的，由镇人民政府（街道办事处）报区人民政府审定纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施；不同意的，由镇人民政府（街道办事处）回复项目申请人。

纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的项目，应当重新签订或者变更土地承包合同，以及变更权属证书的，由镇人民政府（街道办事处）指导发包方依法与承包农户重新签订或者变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

（十五）耕地“转入”实施要求。

各区应当优先在耕地恢复潜力数据库中，选择自身规模较大或者与周边现状耕地相邻且整治后可形成集中连片耕地的地块实施耕地恢复；禁止在生态保护红线、自然保护地、一级水源保护区、25度以上陡坡地、河道湖区、林区牧区、土壤严重污染等区域内新垦造或者复垦耕地。

可“转入”耕地的地类包括林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地（含即可恢复、工程恢复地类），农业设施建设用地，临时用地、违法违规占用耕地形成的历史遗留建设用地及其他符合要求的地类。“转入”的耕地经验收后，应当及时将地类变化情况纳入年度国土变更调查，地类认定以年度国土变更调查为准。

（十六）严格设施农业用地选址。

严控新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。设施农业用地选址应当在用地规模标准符合要求的前提下，尽量避让一般耕地。确需使用的，由镇人民政府（街道办事处）在办理设施农业用地备案前，按照第（十四）条要求报区人民政府批准纳入年度耕地“进出平衡”总体方案并由镇人民政府（街道办事处）备案后实施。区人民政府不同意纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的，严禁占用一般耕地开展设施农业用地建设。

五、严格执法，健全耕地保护长效机制

（十七）实行耕地保护党政同责。

各区要切实承担本行政区域耕地保护责任，保障粮食安全。党委和政府主要负责人是本行政区域耕地保护工作第一责任人。市委、市政府和各区区委、区政府签订耕地保护目标责任书，对耕地保有量、永久基本农田保护目标任务完成情况严格考核、一票否决、终身追责。各区要统筹各职能部门共同落实最严格的耕地保护制度，建立以镇街为主体、以行政村为单元的耕地保护网格化监管机制，加强耕地日常巡查检查。

（十八）加强动态监测监管，严肃处置违法违规占用耕地。

建立耕地卫片监督工作机制，定期开展耕地动态监测监管，加强耕地转为建设用地和其他农用地的双重用途管制，重点巡查耕地“非农化”“非粮化”及耕地撂荒、破坏情况，及时发现和处理问题。各区要建立早发现、早制止、严查处的执法监督机制，未办理用地手续占用耕地的建设项目一律不准动工，已经动工的一律责令停止施工，严肃查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途，特别是破坏永久基本农田的行为。按照国家部署，分步分类处置“大棚房”以及农村乱占耕地建房存量问题，以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题发生。对于违法违规占用耕地行为，要依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。对实质性违法建设行为，要从重严处。

（十九）稳妥处置耕地“非农化”“非粮化”问题。

各区要统筹土地执法卫片和耕地卫片监督图斑，坚决止住新增、稳妥处置存量。对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当根据实际情况科学审慎实施，稳妥有序推进，坚决杜绝“简单化”、“一刀切”、统一强行简单恢复为耕地。上述两通知文件印发后，违反通知精神，未经批准改变永久基本农田耕地用途的，应当稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地用途的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由各区统一组织落实耕地“进出平衡”。

（二十）加强宣传引导，强化耕地保护激励约束机制。

各区要加强耕地用途管制政策解读和宣传，深入乡镇、村社将耕地用途管制和耕地利用优先序要求传达到每家每户，广泛发动群众参与耕地“非农化”和“非粮化”行为监督。

各区应当统筹安排财政资金用于耕地恢复工作，并逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，支持耕地保护特别是永久基本农田保护、高标准农田建设等工作；强化粮食种植导向和激励约束机制，探索提高永久基本农田保护补贴和种粮补贴标准以提升农民种粮积极性，及时调整不符合严格管控“非粮化”要求的农业扶持政策；对不符合耕地用途管制要求的农业生产经营活动，取消农业补贴等财政扶持资金，导致耕地数量减少、质量下降的，要依法责令限期整改或治理。市规划和自然资源局、农业农村局、财政局要结合实际适时完善耕地保护补偿机制，对耕地保护工作成效显著的区按照规定给予倾斜支持。

本意见自发布之日起施行，所涉内容，如法律法规另有规定或上级部门另有要求的，从其规定和要求。

广州市人民政府办公厅

2022年12月1日

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