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《沈阳市人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》
沈政办发〔2017〕98号
各区、县(市)人民政府，市政府有关部门、有关直属单位：
为贯彻落实《辽宁省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(辽政办发［2016］160号)精神，加快建立我市生态保护补偿机制，有效开展生态保护补偿工作，提升生态文明建设水平，打造我市国际化营商环境，推动东北老工业基地振兴，结合我市实际，经市政府同意，现提出如下实施意见：
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十九大和十九届一中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，立足“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念和“社会主义生态文明观”，以加快推进我市生态文明建设为目标，以实现“多规合一”为手段，以增进人民群众环境福祉为出发点和落脚点，建立与沈阳市社会经济发展相适应的生态保护补偿机制及政策制度体系，逐步扩大补偿范围，合理制定补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，确保完成国家、省对我市的任务要求，为全省乃至全国生态文明建设积累有益经验，发挥示范引领作用。
(二)基本原则。
权责统一、合理补偿。严格落实我市“多规合一”要求，明确各生态保护空间权责。按照生态文明建设的要求，结合实际，坚持“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则，科学界定保护者与受益者权利义务，加快推进生态保护补偿体系和协调机制建设，建立健全受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿运行机制。
政府主导、社会参与。充分发挥地方各级政府对生态环境保护的主导作用，大力加强生态保护制度建设，完善法规规章，创新体制机制，拓宽补偿渠道。结合生态文明体制改革，认真总结生态保护补偿的有益经验，通过经济、法律等手段，加大政府购买服务力度，引导社会各方积极参与，探索多渠道、多形式的生态保护补偿方式，形成常态化生态保护补偿制度成果。
统筹兼顾、转型发展。从促进沈阳全面振兴与生态文明建设同步协调发展出发，将生态保护补偿与实施主体功能区规划、生态保护红线和贫困地区脱贫攻坚计划等结合起来，加快促进全市经济结构调整转型和绿色循环低碳发展。通过生态保护补偿机制的实施，保障生态保护重点区域公平发展权，使地区间得到协同发展。
试点先行、稳步实施。对方向明确又立即可行的，要加快推进，争取突破；对认识不深但又必须推进的，要加强调研，先行试点。将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合，大胆探索。针对我市实际情况，稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设，不断提升生态保护成效。
(三)主要目标。
实现我市森林、草原、湿地、荒漠、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区域、生态保护红线等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与全市经济社会发展状况相适应，重点区域生态保护补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立；通过实施生态环境保护与修复重大生态工程，促进相关机制在生态保护补偿重点领域与重要区域的有效实施。基本建成符合我市实际的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。
到2018年，基本建立我市生态保护补偿机制及配套制度体系，并在各重点领域和重要区域逐步实施。探索建立分类补偿和综合补偿相结合的补偿办法；形成生态保护补偿资金稳定投入和有效监管机制；构建生态保护区域补偿标准制定、监测评估体系。建立和完善生态环境损害赔偿、用水权、排污权、碳排放权交易等政策协同机制。
到2020年，我市生态保护补偿机制基本完善并实现重要生态保护区域生态保护补偿全覆盖。不断扩大生态保护补偿范围，加大补偿力度；完善生态保护补偿监测、评估和考核等配套制度体系。
二、分领域重点任务
(一)森林(责任部门：市林业局；配合部门：市发展改革委、财政局)
1.2017年年底完成市本级生态公益林划定工作，根据我市经济发展情况，制定公益林生态保护补偿实施细则，推动建立地方生态公益林补偿机制。
2.深化公益林管护机制改革，按照“权责统一、事权清晰、目标管理、动态考核”的原则，全面实现护林队伍科学化、规范化、制度化、正规化管理，进一步提高公益林管护水平。
3.加强停止天然林商业性采伐政策宣传和业务指导，严格按照天然林保护政策规范管理和使用资金。
4.申请设立中国绿色碳汇基金会沈阳市专项基金，用于支持开展碳汇造林、森林经营、碳汇宣传等公益项目，培养企业及公民应有的生态意识，自觉参与“购买碳汇”捐资造林的“绿化祖国?低碳行动”。
(二)草原(责任部门：市农经委；配合部门：市发展改革委、财政局、统计局、规划国土局)
1.2017年年底完成草原分布和类型调查、生态保护补偿范围划定工作，制定草原生态保护补偿实施细则。
2.加大对退化天然草地改良和保护支持力度，巩固草原沙化治理成果，做好管护工作。
3.加强重点区域生态保护工作，按照国家和省相关要求，开展退牧还草、退耕还草工作，推动农牧交错带已垦草原监督管理。
4.结合扶贫工作，根据草原管护需要提供的公益岗位，探索建立政府购买草原管护等服务。
(三)湿地(责任部门：市林业局；配合部门：市发展改革委、财政局、环保局、建委、农经委、水利局)
1.2017年年底前完成我市湿地生态保护补偿范围划定工作，2018年年底前制定我市湿地生态保护补偿实施细则。
2.推进国家退耕还湿工作，争取国家级退耕还湿试点，认真落实国家湿地生态效益补偿政策，积极争取将市级以上重要湿地、湿地自然保护区、湿地生态保护红线区、退耕还河、退耕还湖、湿地公园及周边等区域纳入国家、省政策扶持范围。
3.建立健全重要湿地、湿地自然保护区和湿地公园管理体系，探索在符合条件的湿地建立国家湿地公园。
4.总结重点湿地综合治理工作模式和经验，结合实际及相关要求，在有条件的地区加大生态移民力度。对在具有重要生态功能湿地所在地的居民实施生态移民的，要科学测算补偿标准，给予合理补偿。
(四)荒漠(责任部门：市林业局；配合部门：市发展改革委、财政局、建委、农经委、水利局)
1.2017年年底完成我市荒漠(沙化土地)生态保护补偿范围划定工作，2018年年底制定荒漠(沙化土地)生态保护补偿实施细则。
2.制定沙化土地生态保护与修复方案，加强我市沙化土地区域森林资源和生态系统保护，探索建立政府购买治理沙化土地服务的管护机制。
3.开展沙化土地封禁保护试点，将在本地区防沙治沙规划区内不具备治理条件以及因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地全部纳入封禁保护范围，在封禁保护区内禁止一切破坏植被的活动。
4.制定鼓励企业、造林大户、农民等社会力量参与防沙治沙碳中和绿化造林的优惠政策及措施，切实保障其相关权益。
(五)水流(责任部门：市水利局；配合部门：市发展改革委、财政局、建委、农经委)
1.2017年年底完成我市重要河流敏感段、水生态修复治理区、重要生态功能湖泊及水库等生态保护对象的划分和范围划定工作，明确各生态保护对象的保护者和受益者，制定生态保护补偿实施细则。
2.在市重要集中式饮用水水源地、辽河、浑河、蒲河、细河等重要河流敏感河段、水土流失重点预防区和重点治理区及水生态修复治理区，严格落实国家和省市生态保护补偿政策，建立更加科学合理的补偿机制。
3.加大水土保持生态效益补偿资金筹措力度，在水土流失严重区积极退耕还林还草、退耕退牧，并给予适当补偿。
(六)耕地(责任部门：市农经委；配合部门：市发展改革委、财政局、规划国土局、环保局、建委、林业局)
1.2018年年底完成耕地土壤环境质量类别划定工作，实施分级管理。制定对不适宜特定农产品生产的重金属污染禁止生产区域的补贴政策，对区域内农民进行补贴。建立“农产品禁止生产区划分试点”补偿机制，因地制宜地探索综合生态保护补偿机制。2018年年底完成耕地生态保护补偿范围划定工作，制定耕地生态保护补偿实施细则。
2.实施耕地质量保护与提升补助项目，推进秸秆综合利用，鼓励引导农民增施有机肥，改良土壤、培肥地力，使用低毒生物农药。
(七)生态保护红线(责任部门：市环保局；配合部门：市发展改革委、财政局、规划国土局、林业局、水利局、建委、农经委)
1.以生态保护红线区为抓手，探索综合性生态保护补偿机制。2018年年底前制定生态保护红线生态保护补偿实施细则。
2.加强对生态保护红线区的监督管理工作。严格执行生态保护红线管理制度，加强建设项目监管，建立生态保护红线管理台账。
3.完善生态保护红线管理考核制度。制定出台生态保护红线管理考核实施细则，细化考核内容，完善考核制度和程序，全面考核各区、县(市)落实生态保护红线制度情况。
4.开展生态保护红线生态功能评估。研究制定生态保护红线区生态功能评估技术方案，开展各地区生态功能评估工作，科学评价各地区生态保护红线管理成效。
三、推进体制机制创新
(一)建立生态保护补偿资金投入与管理机制。
1.建立生态保护补偿资金投入机制，加大生态保护补偿支持力度。从2018年起设立沈阳市生态保护补偿资金专项科目，对生态保护补偿资金实施计划管理。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市林业局、水利局、农经委、环保局、城建局、规划国土局)
2.多渠道筹措资金。利用东北振兴政策的有利时机，积极争取中央、省级各类生态保护补偿资金支持。认真落实国家、省森林、草原、水资源、绿色碳汇、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入征收相关政策规定，将相关收入更多用于开展相关领域生态保护补偿。引导和鼓励金融机构按主体功能区定位调整信贷投向，广泛吸引社会资本进入生态功能区基础设施建设领域。(责任部门：市发展改革委、市财政局；配合部门：市规划国土局、林业局、水利局、建委、农经委、环保局)
3.建立生态保护补偿资金使用的监督管理机制，2017年年底完成生态保护补偿资金管理和考核办法制定工作。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市规划国土局、林业局、水利局、建委、农经委、环保局)
(二)建立和完善重点生态区域补偿机制。
1.加大我市生态保护红线区、重要生态功能区和生态脆弱区补偿力度，统筹各类补偿资金，2018年年底前探索建立综合性生态保护补偿办法。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市环保局、农经委、水利局、林业局)
2.进一步完善国家、省、市自然保护区、水利风景区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、世界文化自然遗产等各类重要区域的生态保护补偿政策。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市规划国土局、环保局、建委、农经委、水利局、林业局)
(三)推进横向生态保护补偿。
推动受益方(地区)和生态环境保护与治理地区通过协商方式建立横向生态保护补偿机制。继续推进我市跨行政区域河流出区断面水质超标补偿工作，研究开展我市生活垃圾处理终端设施区域生态补偿工作，合理确定补偿标准。鼓励受益方(地区)和保护生态地区通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿机制。(责任部门：市发展改革委；配合部门：市财政局、规划国土局、环保局、建委、城建局、农经委、水利局、林业局)
(四)健全配套制度体系。
1.加快生态保护补偿标准体系建设。根据不同领域、地区特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市林业局、水利局、农经委、环保局、规划国土局)
2.加强森林、草原、耕地、水流等生态监测能力建设，完善生态保护红线区、重点生态功能区、重要江河湖泊水功能区、流域断面水量水质重点监控点位的布局和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系。2020年年底建立生态保护补偿区域全覆盖、统一性的空间监管平台，形成生态保护补偿统计指标体系和信息发布机制。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市规划国土局、环保局、建委、农经委、水利局、林业局、统计局)
3.建立健全自然资源资产产权制度。根据《自然资源统一确权登记办法(试行)》，开展对森林、湿地、水流、草原、荒漠等自然生态空间的统一确权登记，实现自然资源归属清晰、权责明确、监管有效。(责任部门：市规划国土局、发展改革委；配合部门：市环保局、建委、农经委、水利局、林业局)
4.加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构。强化科技支撑，深化生态保护补偿理论和生态服务价值等方面的课题研究。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市环保局、水利局、林业局、农经委)
(五)创新政策协调机制。
1.建立生态环境损害赔偿与生态保护补偿协同机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿工作，加快形成损害生态者赔偿的运行机制。(责任部门：市发展改革委、财政局、环保局；配合部门：市规划国土局、建委、农经委、水利局、林业局)
2.建立生态产品市场交易与生态保护补偿协同机制。建立用水权、排污权、碳排放权交易制度，完善有偿使用和交易、预算管理、投融资机制，2018年年底前陆续完成用水权、排污权、碳排放权交易管理办法制定，建立沈阳市碳排放权交易平台，推动东北地区碳排放交易市场形成。(责任部门：市水利局、环保局、发展改革委、财政局)
3.引入第三方评估、检测、服务机构，开展生态保护补偿机制研究、补偿效果评估、生态受损地区的环境恢复治理等工作。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市林业局、水利局、农经委、环保局、规划国土局)
(六)结合生态保护补偿推进精准脱贫。
生态保护补偿资金及国家、省、市重大生态工程项目和资金要向康平县、法库县、新民市、辽中区等生态系统重要、需要保护修复的地区倾斜。开展康平县生态保护综合补偿试点，创新资金使用方式，鼓励县政府积极利用生态保护补偿和生态保护工程资金，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在县域内开发水电资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市规划国土局、环保局、水利局、农经委、林业局，新民市、康平县、法库县、辽中区政府)
(七)加快推进生态保护补偿法制建设。
推进生态保护补偿制度化和法制化。根据国家、省生态保护补偿条例制定情况，研究制定我市生态保护补偿条例，并先行制定地方规章或规范性文件,不断推进生态保护补偿制度化和法制化。(责任部门：市发展改革委、财政局；配合部门：市规划国土局、环保局、建委、农经委、水利局、林业局)
四、加强组织管理
(一)强化组织领导。建立由市发展改革委、财政局等有关部门组成的工作联席协调机制，加强对跨部门生态保护补偿工作的指导协调，组织开展政策实施效果评估，研究解决全市生态保护补偿机制建设中的重大问题，加强对各领域任务的统筹推进和落实。各区、县(市)政府、各有关部门要把健全生态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，明确目标任务，制定科学合理的考核评价体系。
(二)加强督促落实。各地区、各有关部门要根据本意见精神，结合各自实际，抓紧制定具体实施方案和配套文件。各领域的相关政策和具体措施由牵头部门负责制定。市发展改革委、财政局要会同有关部门对落实本意见的情况进行监督检查和跟踪分析，每年向市政府报告。各级审计、监察部门要依法加强审计和监察，切实做好环境保护督察工作，督察行动和结果要同生态保护补偿工作有机结合起来。对生态保护补偿工作落实不力的，有关部门要启动追责机制。(三)加强舆论宣传。各有关部门要充分发挥新闻媒体作用，加强对我市生态保护补偿政策的宣传和解读，及时回应社会关切。依托互联网、微信等现代信息技术，通过典型示范、展览展示、经验交流等形式，加强正面引导，促进社会公众自觉树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识，积极营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。
沈阳市人民政府办公厅
2017年11月1日
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