长政发〔2017〕22号《长沙市人民政府关于印发〈政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》

《长沙市人民政府关于印发〈政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》



长政发〔2017〕22号

长沙市人民政府

关于印发《政府和社会资本合作项目

工作导则》的通知

长政发〔2017〕22号

各区县（市）人民政府，市直机关各单位：

《政府和社会资本合作项目工作导则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

长沙市人民政府

2017年9月26日

政府和社会资本合作项目工作导则

第一章 总 则

第一条 为进一步深化投融资体制改革，鼓励和支持社会资本投资市基础设施、公共服务领域项目，进一步规范政府和社会资本合作项目操作流程，根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），结合我市实际，制订本导则。

第二条 在能源、交通运输、农业、林业、水务、环境保护、市政工程等传统基础设施领域，以及科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、文化、教育、体育、旅游等公共服务领域采用政府和社会资本合作模式运作的项目，优先选择投资规模相对较大（1亿元以上）、市场化程度相对较高、社会需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限相对较长（不低于 10年）的项目予以实施。

积极推动政府投资公司将存量公共产品或服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。转型过程中，应依法对存量公共产品或服务项目进行资产审计评估，合理确定价值。

第三条 新建项目优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）等方式。同时，各地区、各部门可根据实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式。

第四条 市人民政府建立由市委常委、常务副市长为组长，市发改委、市财政局、市规划局、市国土资源局、市政府金融办、市政府法制办、市国资委及行业主管部门为成员单位的长沙

市政府和社会资本合作工作领导小组（领导小组办公室设市发改委），指导监督、统筹协调全市政府和社会资本合作工作。湘江新区、国家级园区、区县（市）人民政府要根据各地实际情况建立相应工作机制，负责组织实施区域内政府和社会资本合作项目。

（一）发展改革部门负责制定政府和社会资本合作项目操作规程，牵头建设和管理政府和社会资本合作项目库，牵头组织对政府和社会资本合作项目实施方案联审，完善价格调整机制，按规定权限审批、核准、备案项目，调度考核项目。

（二）财政部门负责政府和社会资本合作项目涉及的物有所值评价、财政承受能力论证，财政资金预算安排，控制防范政府债务风险，开展项目绩效评价。

（三）金融部门负责指导政府和社会资本项目融资工作，引导金融机构创新服务提供支持。

（四）法制部门负责政府和社会资本项目合同、协议的审查、备案等工作。

（五）监察、审计部门负责政府和社会资本项目全生命周期监督工作，确保项目运作及政府部门、项目实施机构行为的依法合规。

（六）规划、国土资源、环保、税务等部门在政府和社会资本项目规划、用地、环评、税费优惠等方面给予保障，依法制订本领域内的支持政策。

（七）各行业主管部门负责策划发起项目，结合部门职能依法履行相应的监管职责，并制订本行业内项目实施政府和社会资本合作模式的操作细则和支持政策。

第二章 项目储备

第五条 政府和社会资本合作项目发起主体负责策划、遴选项目。政府和社会资本合作项目发起主体包括：

（一）各级住房和城乡建设、交通运输、水务、城管执法、农业、林业、环保、园林、教育、卫生计生、文化广播电视新闻、民政、体育、旅游等行业主管部门；

（二）政府投资公司；

（三）各级工务局等事业单位；

（四）社会投资人。

由各级行业主管部门、事业单位和政府投资公司发起的，依据项目审批、核准或备案批复文件向同级发展改革部门推荐，其中已纳入全市年度重大项目投资计划的项目可直接推荐。由社会投资人发起的，由行业主管部门对其编制的项目建议书初审后向同级发展改革部门推荐。

各项目发起主体应遵循物有所值、权责明确、促进竞争、降低成本、提高效率的原则，对项目的必要性、可行性、经济性、组织实施要求进行充分研究论证。

第六条 各级发展改革部门牵头，会同财政、相关行业主管部门及事业单位，做好政府和社会资本合作项目储备、动态管理、实施监测等工作。依托投资项目在线审批监管平台（国家重大项目库政府和社会资本合作项目储备模块）建立各级政府和社会资本合作项目库，并按照要求统一纳入国家发改委政府和社会资本合作储备项目库、财政部政府和社会资本合作综合信息平台管理，实现两个平台的信息互通和共享。项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券、实行资产证券化及享受其他支持政策的重要依据。

第七条 对列入政府和社会资本合作项目库的项目实行动态管理、滚动实施。政府和社会资本合作项目经政府和社会资本合作联席会议审议，报同级人民政府审定。使用各类政府投资的政府和社会资本合作项目，应当纳入政府投资年度计划和三年滚动政府投资计划。

第八条 将政府审定的政府和社会资本合作项目纳入政府和社会资本合作综合信息平台和项目储备库，并通过项目推介会、各级人民政府和发展改革部门门户网站等渠道公开发布。

第九条 经政府批准实施的政府和社会资本合作项目，根据项目性质和行业特点，由政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为政府和社会资本合作项目实施机构。政府和社会资本合作项目实施机构负责实施方案编制、社会资本方选择、合同拟定和签署、建设运营监管和移交等工作。政府采用资本金注入方式投资的政府和社会资本合作项目，由同级人民政府明确政府出资人代表，实施机构和政府出资人代表共同参与项目准备及实施工作。

第三章 项目论证

第十条 由市发改委会同市财政局、市政府法制办等职能部门和各行业主管部门，选择政府和社会资本合作领域具有丰富理论和实践经验的专家和咨询机构，建立全市政府和社会资本合作专家库和咨询机构库，为各部门提供政府和社会资本合作项目策划、法律、财务、投融资、招投标、风险控制、项目运营管理等方面的决策咨询服务。

第十一条 政府采用直接投资、资本金注入方式参与的政府和社会资本合作项目，按政府投资建设项目进行审批，由发展改革部门审批可行性研究报告；以社会投资为主，政府采用投资补助、贷款贴息方式参与的政府和社会资本合作项目，以及企业使用自筹资金建设的政府和社会资本合作项目，由发展改革部门履行核准、备案手续。

纳入政府和社会资本合作项目库的项目，在批复项目可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。

第十二条 涉及财政投入（包括资本金投入、运营维护费、配套项目建设费等），应在项目识别或准备阶段，由各级财政部门会同行业主管部门，开展物有所值评价和财政承受能力论证。

（一）物有所值评价

项目实施机构可依法选择第三方咨询机构，编制项目物有所值评价报告。受托第三方咨询机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证，并对报告内容负责。财政部门组织有关部门对政府和社会资本合作项目物有所值进行评价，出具该项目是否通过物有所值论证的意见。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构经调整后重新提请财政部门审核，如审核仍未通过，不再实行政府和社会资本合作模式。

（二）财政承受能力论证

经审核通过物有所值评价的项目，由财政部门组织编制财政承受能力论证报告（应包含股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等政府和社会资本合作项目全生命周期过程的财政支出责任等），财政部门应统筹同级已实施和拟实施政府和社会资本合作项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和政府和社会资本合作项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。

第十三条 项目实施机构根据审批、核准或备案批复文件，依法组织编制政府和社会资本合作项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定实施方案的重要依据。实施方案内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。

（一）建设内容单一、操作模式比较成熟的一般性项目，可在可行性研究报告或项目申请报告中包括政府和社会资本合作项目实施方案专章，内容可以适当简化，不再单独编写政府和社会资本合作项目实施方案，由同级发展改革部门结合可行性研究报告或项目申请报告的审查合并进行。下列情形之一的须单独编写政府和社会资本合作项目实施方案：需要上报上级发展改革部门审批或核准的项目；建设内容复杂、投资规模较大的重大项目；采用备案方式的项目；存量资产或经营权转让的存量项目。

（二）实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见，引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得发展改革部门出具的定价相关意见。

第十四条 建立政府和社会资本合作项目实施方案联审机制，由领导小组办公室牵头组织评审。

（一）按照“多评合一、统一评审”的要求，由发展改革部门会同财政、规划、国土资源、金融、法制、国资等部门，以及项目相应行业主管部门，对政府和社会资本合作项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方咨询机构出具评估意见，然后再进行联合评审。

（二）政府和社会资本合作项目实施方案的评审重点主要包括：项目前期条件、政府和社会资本合作模式适用性、项目运作方式、社会资本遴选方案、投融资与财务方案、投资回报、风险分担、建设运营与项目移交、保障与监管措施、合作协议等。

（三）实施方案联审通过的政府和社会资本合作项目，由实施机构报同级人民政府批准同意后开展下一步工作。联审未通过的，可在调整实施方案后重新联审；经重新联审仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

第十五条 政府和社会资本合作项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草政府和社会资本合作合同，包括政府和社会资本合作项目主合同、相关附属合同（如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）、补充合同，政府和社会资本合作合同需报同级法制部门进行审查。同时，财政部门应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。政府和社会资本合作项目合同主要内容参考国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。

第四章 社会资本方选择和合同签订

第十六条 依法通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方。其中，建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择社会资本方。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工以及与工程建设有关的重要设备、材料采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。

涉及政府付费或者财政补贴的项目，招标文件应达到初步设计的深度要求。

在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要公开、公正、公平，禁止排斥、限制或歧视潜在民间资本和外商投资。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。

第十七条 政府和社会资本合作项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方咨询机构提供专业支持。

谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署谈判备忘录，将政府和社会资本合作项目合同报法制部门审查后，根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。

第十八条 政府和社会资本合作项目实施机构应按相关规定做好合同公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，报送同级人民政府审定。政府审定同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署政府和社会资本合作项目合同，并报同级发展改革、财政、法制部门备案。

需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署政府和社会资本合作项目合同，或签署关于承继政府和社会资本合作项目合同的补充合同。

第五章 项目执行

第十九条 根据项目实施方案，中标社会资本方独立或与政府授权单位合资，依法组建项目公司。政府授权单位的持股比例应低于50% 。

项目公司成立后，作为政府和社会资本合作项目的投融资、建设、运营主体。除政府和社会资本合作项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。

第二十条 项目完成社会资本遴选、项目公司成立之后，如与审批时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。由项目公司作为项目法人履行后续手续办理。

第二十一条 政府和社会资本合作项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，项目所在地政府及其相关部门不得为项目公司或社会资本方的融资提供担保，防止公司债务向政府转移。项目公司或社会资本方未按照政府和社会资本合作项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，如无法履约的，可依法提出终止政府和社会资本合作项目合同，并追究其违约责任。

第二十二条 政府和社会资本合作项目建设应符合工程建设管理的相关规定，其中涉及政府投资的审批制项目还应符合政府投资建设项目管理的相关规定。

（一）工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府相关部门应根据政府和社会资本合作项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行政府和社会资本合作项目建设责任进行监督。

（二）项目公司或社会资本方按合同要求，依法组织工程勘察、设计、投融资、施工、监理、设备和材料采购等。工程初步设计、施工图设计文件应经有权审批部门审查批准（备案）。

（三）经招标选定的社会资本方具备勘察、设计、施工资质的，项目的勘察、设计、施工可不进行二次招标，由选定的社会资本方依法自行实施相应的内容，以提高项目运作效率。社会资本方不具备相应资质需要招标的内容，按有关规定组织招标。

（四）相应行业主管部门、建设主管部门依据职能职责，监督社会资本方和项目公司履行合同义务，监督工程质量、安全、工期进度和项目公司收入、成本、绩效情况，定期向社会披露信息，协调解决项目建设、运营中存在的问题。

（五）项目建设期间，工程建设规模、建设内容、工艺技术方案、规划方案、总投资相对批复（或许可）文件发生重大变更，导致须调整运营期价格、收费、政府付费金额的，应遵循合同约定办理相关手续。

第二十三条 运营绩效评价

（一）政府和社会资本合作项目合同中应包含政府和社会资本合作项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据政府和社会资本合作项目合同约定，定期对项目目标实现程度、运用服务、资金使用、公共满意度等进行绩效评价，建立政府、服务使用者共同参与的综合评价体系。绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

（二）财政部门应会同项目实施机构、行业主管部门，自行组织或委托第三方咨询机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。

第二十四条 在政府和社会资本合作项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要依法或依约及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按政府和社会资本合作合同约定妥善做好后续工作。

第二十五条 对于政府和社会资本合作项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。

移交工作组按照政府和社会资本合作项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按政府和社会资本合作项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。

各级财政部门应当会同行业主管部门加强对政府和社会资本合作项目债务的监控，项目移交时，项目公司债务不得移交给政府。

第二十六条 项目移交完成后，由发展改革部门开展政府和社会资本合作项目后评价，对政府和社会资本合作项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。

第二十七条 各地要建立政府和社会资本合作项目信息公开机制，及时披露政府和社会资本合作项目物有所值评价、基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、中期评估、运营绩效等，切实保障公众知情权；涉及国家秘密的有关内容不得公开；涉及商业秘密的有关内容按照《政府信息公开条例》规定处理。

建立社会监督机制，鼓励公众对政府和社会资本合作项目实施情况进行监督，切实维护公共利益。

第六章 项目保障

第二十八条 政府要体现公共利益最大化的要求，兼顾经济效益和社会效益，健全定价调价、资源配置、财政补贴、损益分担机制，根据项目类型和特点，采用使用者付费、可行性缺口补贴等方式，合理确定社会资本参与政府和社会资本合作项目建设运营的投资收益。当政府和社会资本合作项目出现暴利或亏损、监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。

第二十九条 前期工作经费管理

（一）政府和社会资本合作项目前期工作经费包括项目规划编制，评估论证咨询、实施方案编制、招标文件起草、合同拟定、财务顾问、法律顾问和资产评估等发生的费用。与社会资本方协商一致后，项目前期工作经费可纳入项目总投资。

（二）财政部门对政府和社会资本合作项目的前期工作经费给予保障。项目实施机构以及发展改革、财政、规划、国土资源、法制等部门使用的涉及政府和社会资本合作项目的前期工作经费，由同级财政部门安排拨付；由政府投资公司承担的政府和社会资本合作项目，前期工作经费由政府投资公司承担。

第三十条 强化财政承受和财政资金保障能力

（一）财政部门负责审核与政府和社会资本合作项目有关的财政支出，将支出纳入跨年度的财政预算管理，落实财政资金保障。政府和社会资本合作项目年度财政支出责任不超出当年财政一般公共预算支出的10% 。

（二）发展改革、财政部门对列入国家、省级政府和社会资本合作项目库的重点项目、示范项目争取上级专项补助。

第三十一条 强化经营性资源配置能力

（一）规划部门负责研究制订政府和社会资本合作项目的规划设计条件，国土资源部门会同相关部门研究制订土地供应方案，共同为项目依规合理配置物业等经营性资源，将项目用地和土地综合开发方案纳入土地利用管理。积极创造条件，采用多种方式保障政府和社会资本合作项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

（二）发展改革部门会同财政部门，建立政府投资、收费、价格、补贴的协同制度，整合多种投资方式，支持政府和社会资本合作项目开展。

第三十二条 强化项目融资能力

（一）按照政府引导、社会资本注入、市场化运作的模式探索设立市级政府和社会资本合作项目引导基金，对列入各级政府和社会资本合作项目库的重点项目、示范项目给予资金支持。

（二）鼓励融担公司、保险公司发挥投融资优势，为社会资本提供各类担保和融资服务，探索创新融担方式及投贷联动等投融资模式。

（三）鼓励支持政府和社会资本合作项目公司发行项目收益债，推进政府和社会资本合作项目的资产证券化。

第三十三条 建立政府和社会资本合作项目考核督办制度

（一）由市政府和社会资本合作工作领导小组制订全市政府和社会资本合作工作考核办法，将政府和社会资本合作工作纳入市对各区县（市）、国家级园区、行业主管部门的绩效考核范畴，定期对各地政府和社会资本合作工作情况进行考核评价和监督检查。

（二）建立政府和社会资本合作工作情况月报制度。各地要及时更新政府和社会资本合作项目库各项数据，定期报送新增政府和社会资本合作项目入库、落地，以及重大工作开展情况。

第七章 附 则

第三十四条 湘江新区、各国家级园区、区县（市）政府和社会资本合作项目的管理参照本工作导则执行。

第三十五条 本工作导则自2017年11月1日起施行。

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