大政发〔2017〕39号《大连市人民政府关于印发大连市“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》

《大连市人民政府关于印发大连市“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》



大政发〔2017〕39号

各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：

《大连市“十三五”深化医药卫生体制改革规划》业经大连市十五届人民政府第七十一次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

大连市人民政府

2017年7月7日

大连市“十三五”深化医药卫生

体制改革规划

深化医药卫生体制改革（以下简称“深化医改”）是党中央、国务院做出的重大决策，是全面深化改革和全面建成小康社会的重要任务，是推进健康大连建设的重要支撑和动力。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（国发〔2016〕78号）、《“健康中国2030”规划纲要》精神和省医改工作部署，结合大连市实际，编制本规划。

一、规划背景

（一）“十二五”时期深化医改主要成绩。“十二五”时期，在市委、市政府的正确领导下，全市深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，坚持“保基本、强基层、建机制”的基本原则，统筹推进管理体制、医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制等综合改革，深化医改取得阶段性成效。全市人均预期寿命达到80.76岁，孕产妇死亡率降至10/10万以下，婴儿死亡率降至4.5‰以下，5岁以下儿童死亡率降至5.5‰以下，居民主要健康指标居于全国前列。主要表现在：

一是全民医疗保障体系实现全覆盖。我市职工医保和城镇居民医保参保率分别稳定在99%和95%以上，新农合参合率保持在99%.老年居民筹资标准达到990元，未成年居民和大学生筹资标准达到600元，新农合筹资标准达到580元，政府补助达到480元。基本医保、商业保险、城乡居民大病保险、疾病应急救助和医疗救助等制度实现无缝衔接。

二是国家基本药物制度全面实施。114个政府办基层医疗卫生机构全部实施国家基本药物制度；67个非政府办基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度。基本实现每个街道、乡镇基本药物制度全覆盖。

三是基层医疗卫生体系逐步完善。围绕编制、人事、药品和财政保障的基层综合改革进一步深化。基本公共卫生服务均等化水平明显提高，基本公共卫生服务人均补助标准从25元提高到40元。全市88所乡镇卫生院完成新改扩建，608所村卫生室完成标准化建设。各级财政对政府办基层医疗卫生机构实施补助资金达到8.6亿元。

四是医疗服务能力明显提高。“肿瘤、心血管、脑血管”3个疾病诊疗中心、“临床实践技能、急救医学、临床适宜技术推广”3个技能培训中心及42个疾病诊疗基地等医疗软实力建设成效明显。全市三级医院与基层医疗卫生机构实现心电、影像等专业的远程会诊。社会办医床位数已占我市总床位数的24.9%.

五是公立医院综合改革稳步推进。全市11所县级公立医院全部取消药品加成政策，开始实施综合改革。落实县级公立医院用人自主权，实施了医务人员绩效工资制度。在市妇女儿童医疗中心探索推进以建立法人治理结构、现代医院管理制度等内容的城市公立医院综合改革。

（二）当前深化医改面临的形势。

1.全面建成小康社会对深化医改提出了新要求。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是建立健全基本医疗卫生制度、推进健康中国建设和健康大连建设的关键时期。习近平总书记指出：“没有全民健康，就没有全面小康”,卫生与健康事业已上升到党和国家事业全局的高度。“十三五”时期必须围绕全面建成小康社会的战略目标，建立更加公平有效的医疗卫生体制，保障人民群众获得公平有效的基本医疗卫生服务，让全民健康助力全面小康。

2.人民群众的健康需求对深化医改提出了新期待。随着人民生活水平不断提高，人民群众对健康质量有了更高的要求，进一步凸显了健康服务供给总体不足、医疗资源布局不合理、机制体制创新滞后、医疗卫生服务模式落后的矛盾。随着人民群众生命质量和健康安全需求的多样化、复杂化和差异化，对保障健康、提高基本卫生与健康服务质量提出了更高的期望。

3.全面改革的深化对深化医改提出了新挑战。随着医改不断向纵深推进，改革已进入深水期和攻坚期，利益调整更加复杂，体制机制矛盾凸显，制约改革的深层次问题逐渐显现。公立医院综合改革需要全面深化，基层医疗卫生服务体系需要逐步完善，医疗保障制度还需提质增效，分级诊疗制度需要加快推进。面临以上形势，需要在认真总结“十二五”医改经验的基础上保持清醒、凝心聚力、主动作为，围绕重点领域和关键环节，创新体制机制、突破利益藩篱，加快完善基本医疗卫生制度、实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，为推进健康大连建设和全面建成小康社会奠定坚实基础。

　　二、正确把握深化医改的重大问题

（一）在深化医改中始终做到“三个坚持”.始终坚持基本医疗卫生服务的基本特性。牢固树立把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的理念，保基本、强基层、建机制，不断完善医疗卫生服务体系，持续提供人民满意的医疗卫生服务。始终坚持公立医院的公益性。把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上，正确把握市场化、商业化在医疗卫生事业中的定位，政府在基本医疗卫生服务上要应保尽保，确保人民群众公平享受医疗卫生服务。始终坚持公立医院的非营利性。坚决破除公立医院的逐利性，禁止医务人员攫取不正当利益，不断完善医务人员绩效考核机制，合理提高医务人员薪酬待遇，在提高医疗服务水平及提高群众获得感方面再上新台阶。

（二）在深化医改中逐步实现“三个转变”.由“以病人为中心”向“以人民为中心”转变。牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持大健康、大卫生观，不断丰富健康公共产品和公共服务供给，增强健康服务的公平性、可及性和普惠性，夯实基层医疗服务能力，健全分级诊疗体系，推进家庭医生签约服务，抓好常见病、慢性病康复管理工作，不断推动社区健康教育和健康管理工作取得实效，使广大人民共享改革成果。由“以疾病治疗为中心”向“以健康促进为中心”转变。切实转变人民群众的健康理念，把健康教育作为切入点，推进健康教育和健康促进进社区、进学校、进家庭，进一步普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、规范健康行为，尽快实现人民群众从“治已病”向“治未病”的彻底转变。由“以构建改革框架为中心”向“以强化制度建设为中心”转变。巩固深化医改成果，将“十二五”时期医改典型经验和成功做法，强化为推进医改的内在动力，转化为制度政策，形成“十三五”时期覆盖面广、影响力大、操作性强的改革路径，在分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障和综合监管等基本医疗卫生制度建设上，不断完善并取得更大成效。

（三）在深化医改中正确处理“三个关系”.正确处理公平与效率的关系。公平优先，兼顾效率，优先保障基本医疗卫生服务的可及性，促进公平公正。医疗保障必须公平，医疗服务要有效率，注重医疗卫生资源配置与使用的科学性与协调性，提高效率，降低成本，实现公平与效率的统一。正确处理政府和市场的关系。在基本医疗卫生制度建设上坚持政府主导不动摇，落实政府办医主体责任，完善政府投入机制，加大政府监管力度，理清政府保障责任，更好地为人民群众提供基本医疗服务。在非基本医疗卫生服务领域发挥市场作用，支持社会力量办好多层次多样化医疗服务，以先进技术、特色服务、品牌质量为重点，促进社会办医在人才、资金、技术等要素合理流动、充分发展，推动社会办医服务创新、业态升级。正确处理维护公益性与调动积极性的关系。落实政府的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，合理划分政府、社会、个人责任，建立规范有序的医疗服务供给市场。在提升薪酬待遇、拓展发展空间、优化执业环境、提高社会地位等方面，调动广大医务人员积极性、主动性和创造性，激发广大医务人员活力。

（四）在深化医改中始终坚持“三个明确”.明确政府责任。全面履行政府责任，在制度、规划、筹资、服务、监管等方面，政府要履职尽责；在涉及保基本、强基层的重大医疗卫生建设中，政府要全盘统筹，确保符合政策各项投入到位，并逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务。推进医疗卫生公共产品供给侧结构性改革，强化医疗资源合理配置，努力实现供给与需求均衡发展，提高医疗卫生服务效率，向人民群众提供优质、安全和高效的医疗卫生服务。明确资源配置原则。政府在提供基本医疗卫生和公共卫生服务中要起主导作用，履行对基本、基层、基础医疗资源的政府责任和财政投入。明确政府办医范围和数量，各级各类医疗机构必须符合当地区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理控制公立医院数量和规模。鼓励新增公立医院以儿童、妇产、肿瘤、精神、传染、口腔等专科医院为主。大力发挥市场机制在配置医疗资源方面的作用，统筹考虑多层次医疗需求，依据区域卫生规划、医疗机构设置规划、大型医用设备配置规划，完善规划调控方式，优化配置医疗资源，促进社会办医加快发展，凡符合规划条件和准入资质的，不得以任何理由限制。明确改制重组原则。政府不举办营利性医疗机构，政府举办的非营利性医疗机构不得投资与其他组织合资合作设立非独立法人资格的营利性的“科室”“病区”“项目”.在基本医疗卫生和公共卫生资源丰富地区，部分公立医院可以改制重组。改制重组的公立医院要转型为本区域薄弱的医疗机构类别。原则上政府举办的传染病院、精神病院、职业病防治院、妇幼保健院和妇产医院、儿童医院、中医医院等不进行改制。涉及改制重组事项由各级政府按照国家和省有关规定，依据当地区域医疗卫生规划做出决定。

　　三、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持新时期卫生与健康工作方针，以推进健康大连建设为引领，全面推进公立医院综合改革，健全全民医疗保障体系，完善医疗卫生和公共卫生服务体系建设，大力促进中医药事业发展，大力推动医药科技创新，大力发展健康服务业，大力增强人民群众看病就医的获得感，为人民群众提供高质量、高水平、高效率的医疗卫生服务。

（二）基本原则。

1.强基固本，夯实基础。坚持公平可及、群众受益，以实现和维护人民群众健康权益为出发点，优先发展基本医疗和公共卫生服务，推动医疗卫生工作重心下移，优势医疗资源下沉，不断增强基层医疗卫生服务能力，努力实现广大人民群众“病有所医”.

2.政府主导，坚持公益。坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，坚持基本医疗卫生服务的公益性质，重点解决群众反映的突出问题，以维护人民健康为中心，盘活存量、发展增量、注重质量，优化医疗资源的配置、利用和效能，满足人民群众的就医需求，使人民群众公平享受改革发展成果。

3.转变模式，调整结构。加快推动医药卫生体制改革由 “以疾病治疗为中心”向“以健康促进为中心”转变，医疗卫生机构运行机制从逐利机制向维护公益性、调动积极性、保障可持续的新机制转变；医疗卫生机构发展模式从追求规模效益向质量优先转变。调整和优化医疗卫生资源结构布局，充分发挥市场机制在医疗资源配置作用，适应人民群众的就医需求。

（三）主要目标。2017年，基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架，建成覆盖全市城乡居民的基本医疗卫生服务体系。推进健康大连建设。推进医联体建设，基本建立分级诊疗制度。取消药品加成政策，全面推进城市公立医院综合改革。巩固深化县级公立医院综合改革成果，推进管办分开、政事分开、医药分开。整合城乡居民医疗保障制度，推进医保支付方式改革。加快建设市、县、乡、村四级卫生计生信息化网络，推动中医药振兴发展，强化基层医疗卫生服务机构标准化建设，构建完善的医疗卫生服务网络。确保健康政策融入全局、健康服务贯穿全程、健康福祉惠及全民。

到2020年，建立科学合理的分级诊疗制度，科学有效的现代医院管理制度，高效运行的全民医保制度，规范有序的药品供应保障制度，严格规范的综合监管制度，实现基本公共卫生服务均等化、健康管理普及化、健康服务多元化，让人民群众看得上病、看得好病，看病更舒心、服务更体贴。

　　表 医改“十三五”规划主要指标

序号指标2020年

1人均预期寿命（岁）81

2婴儿死亡率（‰）≤4.3

35岁以下婴儿死亡率（‰）≤5.3

4孕产妇死亡率（1/10万）≤9

5重大慢性病过早死亡率（%）（2015年13.70） 比2015年降低10%

6以乡（镇、街道）为单位儿童免疫规划疫苗接种率（%）≥90

7县域内就诊率（%）90

8每万人全科医生数（人）≥2

9居民规范化健康档案建档率（%）85

10主要慢性病社区规范化管理率（%）65

11个人卫生支出占卫生总费用的比重（%）28左右

12社会资本办医床位数占比（%）30

　　四、着力推进基本医疗卫生制度建设

（一）抓好分级诊疗制度建设。

1.明确各级医疗机构功能定位。三级公立医院主要提供危急重症和疑难复杂疾病的诊疗服务，承担科研教学任务，对贫困县医院的帮扶任务。市中医院充分利用中医药（含民族医药）技术方法和现代科学技术，提供危急重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的中医门诊诊疗服务。二级医院主要接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者、危重症稳定期患者。县级公立医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。县级中医院主要是充分利用中医药技术方法和现代科学技术，提供区域内常见病、多发病、慢性病的中医诊疗，急危重症患者的抢救，疑难复杂疾病向上转诊服务。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。

2.科学合理引导群众就医需求。坚持居民自愿、基层首诊、政策引导、创新机制，广泛推行基于病种的分级诊疗模式，结合实际制定县、乡两级医疗机构分级诊疗病种目录，对于超出功能定位和服务能力的疾病，为患者提供转诊服务，约束基层医疗卫生机构随意上转病人。制定双向转诊标准，规范双向转诊程序，实现不同级别、不同类别医疗机构之间的有序转诊，重点畅通常见病、多发病患者和诊断明确病情稳定的慢性病患者、康复期患者向下转诊，鼓励上级医院出具药物治疗方案，在下级医院或者基层医疗卫生机构实施治疗。肿瘤放疗患者和需要住院治疗的急危重症患者、手术患者等，通过绿色通道实现二、三级医院之间的顺畅转诊。基层医疗卫生机构和二、三级医院应根据自身情况和地理位置与其他机构签订双向转诊协议，或在医疗联合体内双向转诊。提升乡镇卫生院开展急救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产初筛、儿科、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。逐步推行日间手术。

3.健全分级诊疗运行新机制。发挥各种医疗保障制度对医疗服务供需双方的引导作用和控费功能。实行差别化的医保支付政策，拉开不同级别定点医疗机构间的报销比例，合理引导就医流向。适应分级诊疗工作要求，进一步完善职工医保、城乡居民医保门诊统筹相关政策。将符合条件的基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构按规定纳入基本医疗保险服务协议管理范围。建立与服务量、质量、分级诊疗目标相适应的财政补偿机制。进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资制度，收支结余部分可按规定提取职工福利基金、奖励基金。

4.实施医师多点执业。执行国家《医师执业注册管理办法》和《大连市实施医师多点执业管理办法》，按照行政区划注册执业地点。鼓励医师从人才资源丰富地区（机构）向人才资源缺乏地区（机构）流动，从省市县级医疗机构向基层医疗机构流动。多点执业医师可以领取合规薪酬。加大监督管理力度，对违反规定的执业医师按规定处理。

（二）抓好现代医院管理制度建设。

1.构建公立医院管理新机制。深化县级公立医院综合改革，加快推进城市公立医院综合改革，2017年，各级各类公立医院全面推进综合改革，初步建立决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的管理体制和治理机制。实行政事分开和管办分开，推动政府管理方式由直接管理逐步向行业管理转变。加强政府在方向、政策、引导、规划、评价等方面的宏观管理，加大对医疗行为、医疗费用等方面监管力度，减少对医院人事编制、科室建设、岗位聘任、收入分配等方面管理。组建政府领导下的公立医院管理委员会，明确各方职责、权利和义务，落实公立医院内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。健全院长选拔任用机制，实行院长聘任制和任期制，进行任期目标考核和问责，推进院长职业化、专业化建设。建立健全公立医院全面预算管理制度、成本核算制度、预算编报审批制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度。

2.建立符合行业特点的编制人事和薪酬制度。开展公立医院不纳入编制管理调研，完善各项配套政策，推进不纳入编制管理工作。落实公立医院用人自主权，对急需引进的高层次人才、短缺专业人才以及具有高级专业技术职务或者博士学位人员，可按规定由医院采取考察的方式予以公开招聘。合理确定医务人员收入水平，允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取基金后主要用于人员奖励，着力体现医务人员技术劳务价值，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，医疗机构通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位倾斜。医务人员薪酬不得与药品、耗材、医学检查等业务收入挂钩。院长薪酬以年度工作目标考核评价确定，不得与医院的运营收入挂钩。对儿科、精神科、传染科、院前急救等风险高且工作强度大的特殊岗位给予津贴倾斜，并在投入政策上给予倾斜。到2020年建立起符合卫生行业实际的编制人事和薪酬制度。

3.建立公立医院运行新机制。坚持公立医院的公益性，破除逐利机制，取消药品加成政策，实施药品零差率。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”原则，降低药品、医用耗材和大型医用设备检查治疗和检验等价格，调整诊疗、手术、护理、床位和中医服务等体现医务人员技术劳务价值的项目价格，建立医疗服务价格动态调整机制，加强价格调整政策与医保支付政策的相互衔接，确保医保基金可承受、群众总体负担不增加、医院实现良性运行。充分考虑中医医院和中医药服务特点，实行差别化的中医药改革价格政策措施。公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%以下，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

4.基本形成多元化办医格局。发挥市场在医疗资源配置中的作用，根据不同的医疗需求和区域卫生规划形成多元化服务的医疗卫生格局。公立医院要在基本医疗服务提供、急危重症、疑难病症诊疗和医学科研等方面发挥骨干作用。允许公立医院根据规划和需求，与社会力量合作举办新的非营利性医疗机构。社会办医院提供基本医疗服务的同时，可以提供高端服务、康复、老年护理等紧缺服务。进一步放宽准入条件，优化审批手续，引导社会资本合理进入医疗市场，在新增医疗资源发展上优先考虑社会办医。积极争取外资独资医院试点。支持社会力量举办专业化的医疗机构、医养结合机构和残疾人康复机构，落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审等方面对所有医疗机构同等对待的政策措施。支持医疗资源丰富地区将公立医院转为康复、老年护理等机构。

5.严格控制医疗费用不合理增长。建立健全公立医院医疗费用重点指标监测和发布制度，根据本地区医疗费用水平和增长幅度以及不同类别医院的功能定位，制定并及时调整具体公示指标，通过门户网站等各种载体定期向社会发布，形成控制医疗费用不合理增长的长效机制。

（三）抓好全民医保制度建设。

1.稳步推进基本医保制度整合。坚持以人民利益为中心，从保障参保人员根本利益出发，有序推进城乡居民基本医疗保险制度整合，妥善处理整合前后医保政策、制度的衔接与过渡，确保参保人员的应有利益。按照国家和省统一要求，加快推进理顺管理体制、统一医保经办管理等相关工作，实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理等“六统一”.

2.巩固基本医疗保障制度。稳定城乡居民基本医保参保率。进一步完善职工医保筹资机制，按照权利义务对等原则，均衡单位和个人缴费负担。推进建立稳定可持续的城乡居民医保筹资机制和责任分担机制，合理确定政府与个人分担比例，同步调整城乡居民参保政府补助标准和个人缴费标准。建立健全城乡居民医保门诊统筹制度。

3.完善重特大疾病保障制度。健全重特大疾病保障机制，逐步将部分价格昂贵、疗效确切、患者必须、难以替代的高值药品纳入大病保险支付范围。建立基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助等制度衔接机制，发挥商业健康保险补充作用。推进城乡居民大病保险省内异地即时结算。做好农村贫困人口精准健康扶贫工程的医疗保障工作。

4.全面推进医保支付方式改革。继续深化医保支付方式改革，建立总额预算管理下的按病种付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费，积极推动按疾病诊断相关分组付费（DRGs）的应用。健全医保经办机构与医疗机构的谈判协商与风险分担机制。

（四）抓好药品供应保障制度建设。

1.完善药品和医用耗材集中采购。公立医院药品采购逐步实行“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），减少药品流通领域中间环节。落实医用耗材阳光采购工作。加强药品、医用耗材网上采购监管，规范医疗机构采购行为，保证药品、医用耗材质量和使用安全。强化以急（抢）救药品为重点的短缺药品、低价药品的供应保障。加强药品供应保障信息系统建设，实现互联互通。

2.加强药品监督与管理。强化基本药物高风险品种监管，加大特殊药品经营企业监督力度和检查频次。根据药品风险管控程度、企业经营范围，建立分级管理制度。开展药品流通领域专项整治。全面加强含特殊药品复方制剂专项检查，开展城乡结合部、农村等偏远地区药店诊所专项检查，加大对销售流向、数量、票据等方面的监查力度，加强重点品种、重点环节的核查，保证用药安全。提高药品流通行业集中度，推动现代信息技术在药品流通领域的应用，不断创新业务和服务模式，加快药品流通结构调整，实现药品流通市场规模稳步增长。严厉打击药品购销中的违法违规行为，预防和遏制药品、医疗器械与耗材采购中的不正之风和腐败行为。

（五）抓好综合监管制度建设。

按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，推进医药卫生领域行政审批制度改革。对确需保留的行政审批事项，建立清单制度并向社会公示。加强监督执法体系建设，完善常态化监管机制，加强事中事后监管，实行双随机抽查机制。加强公共卫生、医疗卫生综合监督体系建设、队伍建设和能力建设，不断提高卫生行政执法能力和监管效能。整顿医疗秩序，打击非法行医行为，切实保障群众健康权益。加强行风建设，逐级签定行风建设责任状，落实三级医疗服务承诺，强化责任落实，抓好医德医风考评工作。落实医疗卫生行风建设“九不准”,严格规范诊疗服务行为，纠正诊疗服务中的不正之风，严肃查处收受“红包”、回扣和过度医疗等行为。健全医患纠纷预防与调解机制，建立信息公开、社会多方参与的监管制度。充分发挥舆论引导、监督作用，在全社会积极营造公平正义、文明和谐的良好氛围。

　　五、协同推进深化医药卫生体制改革任务

（一）完善基层医疗卫生服务体系建设。

1.推进基层医疗卫生机构标准化建设。实施乡镇卫生院和村卫生室标准化建设三年规划，突出机构、服务能力和人员队伍建设。推进乡村卫生服务一体化管理。加强城市社区卫生服务体系建设，进一步健全城区卫生服务网络，提高城区卫生服务水平和质量。到2017年底，政府在每个乡镇办好一个乡镇卫生院，每个街道办事处辖区或者每3万到10万城市人口区域规划一所由政府举办的社区卫生服务中心。预防为主、防治结合，强化专业公共卫生机构对基层公共卫生服务的指导，建立中西医结合的基层公共卫生服务机制。完善社区卫生服务中心家庭病床制度建设。

2.建立健全签约服务制度。通过政策引导，推进居民、家庭自愿与签约医生或团队签订服务协议。签约医生或团队由二级以上医院医师与基层医疗卫生机构的医务人员依据医疗联合协作关系组成，鼓励个体诊所开展签约服务。签约服务以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步扩展到普通人群。签约医生和团队负责提供约定的基本医疗、公共卫生和健康管理等服务。签约服务费用主要由医保基金、签约居民付费和基本公共卫生服务经费等渠道解决。对特殊困难群体和未参保困难群众，各级政府按国家有关规定给予保障。2017年，家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。

3.稳定和优化乡村医生队伍。按照《大连市人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（大政办发〔2016〕209号）要求，根据乡村医生工作实际情况、服务能力和服务成本，采取政府购买服务方式，全面落实国家基本药物制度、基本公共卫生服务项目、一般诊疗费、城乡居民医保等各项补助政策。保障乡村医生合理收入水平。在同等条件下，乡镇卫生院优先聘用获得执业医师、执业助理医师资格的乡村医生，进一步吸引执业医师、执业助理医师和医学院校毕业生到村卫生室工作。综合考虑辖区服务人口、服务现状和预期需求以及地理条件等因素，原则上按照每千服务人口不少于1.2名的标准配备乡村医生。做好乡村医生退出工作，逐步实现乡村医生队伍的年轻化、专业化。以基层常见病、多发病基本理论和全科医学知识为重点，对全市乡村医生每两年进行不少于100学时全科医学知识的系统性培训。鼓励符合条件的在岗乡村医生进入中、高等医学（卫生）院校（含中医药院校）接受医学学历教育，提高整体学历层次。

（二）抓好公共卫生服务体系建设。

1.完善公共卫生服务体系。建立健全应急救治、疾病预防控制、妇幼保健、计划生育、食品安全、健康教育等专业公共卫生服务体系，逐步完善公共卫生服务功能。加强卫生应急组织管理体系和能力建设，建立全市卫生应急指挥系统和市县乡直通的信息化处置系统，提高卫生应急能力。建立覆盖城乡的三级120急救网络系统。完善疾病预防控制机构、综合性医院和专科医院、基层医疗卫生机构“三位一体”的重大疾病防控机制，信息共享、互联互通，推进慢性病、传染病、精神疾病和职业病防、治、管整体融合发展。以国家慢性病综合防控示范区建设为抓手，紧密结合卫生城镇创建和健康城镇建设要求，与分级诊疗、家庭医生签约服务相融合，强化政府主体责任，带动区域慢性病防治管理水平整体提升。探索建立艾滋病综合防治示范区创新工作模式，健全学校艾滋病疫情通报制度和定期会商机制。构建覆盖所有县级行政区域并延伸到乡镇、农村的基层食品安全风险监测工作体系，开展县级疾病预防控制机构规范化建设，提升县级疾病预防控制机构食品安全风险监测能力。建立健全市、县两级职业病防治工作联席会议制度，职业病防治服务和监管网络不断健全。广泛深入开展爱国卫生运动和健康促进，以巩固发展国家卫生城市成果为重点，全面提升城乡卫生管理水平。加快健康城市建设。贯彻落实《大连市城乡环境卫生整洁行动方案（2015-2020年）》（大爱卫发〔2015〕25号），积极开展国家、省卫生城市（镇）创建工作。落实病媒生物防制工作，加快农村改厕工作进程。广泛开展健康教育和健康促进工作。

2.提高基本公共卫生服务均等化水平。以实施基本公共卫生服务项目为重点，不断提升公共卫生服务均等化水平。科学测算基本公共卫生服务项目成本，建立和完善与服务人口（含流动人口）、服务内容变化相衔接的公共卫生经费投入动态增长机制。完善服务内容，规范和深化服务内涵，确保基本公共卫生服务项目覆盖城乡居民。切实加强城乡居民健康档案管理，继续实施65岁以上城乡居民免费体检项目。推进国家免费孕前优生健康检查项目，进一步强化出生缺陷综合防治，继续施行计划生育四项免费技术服务。继续实施7-9岁学龄儿童牙齿窝沟封闭和4-6岁儿童涂氟防龋工程。继续实施扩大国家免疫规划，保持免疫规划疫苗高水平接种率；加强预防接种信息化建设，推进预防接种单位规范化及数字化建设。巩固高血压、糖尿病患者健康管理率，提高规范管理质量。按照“应管尽管”原则，加强严重精神障碍患者的管理。

（三）推动中医药事业振兴发展。

坚持中西医并重的方针，发挥中医药在治未病中的主导作用，在治疗急重病中的协同作用，在疾病康复中的核心作用。大力推进“治未病”工程，建立中医药特色的预防保健平台，实施“治未病”入预防、入治疗、入康复的“三入”工程，开展中医药进农村、进社区、进家庭的“三进”工程。继续开展名老中医药专家学术经验传承工作。加大中医药技术的海外推广交流，创建一批中医药对外医疗保健服务示范机构，发展具有大连中医药特色的健康旅游事业。完善中医药人才培养体系，加强国家级、省级、市级老中医、名中医、名老中医队伍建设，实施中医药传承和创新人才工程，全力提升中医药人才培养质量。对基层、民间中医药传统知识进行抢救性调查、挖掘和整理。到2020年，建立起覆盖全市、特色突出、医疗服务能力较强、基础设施完备的中医药服务网络，提升基层服务能力，力争使所有社区卫生服务机构、乡镇卫生院和90%的村卫生室具备与其功能相适应的中医药服务能力，努力实现全市中医医疗、预防、养生保健、科研、教育、文化等全面协调发展。开展《中华人民共和国中医药法》宣传和专项监督执法活动。支持针对“治未病”、重大疾病、慢性病等开展的中医临床诊疗技术研究，促进中医药科研成果在本地转化。设立大连市“名医馆”.积极推动中医药医疗保健等健康服务产业发展。大力支持市中医院和市中西医结合医院建设和发展，发挥中医药特色优势，打造东北亚国际中医医疗中心。

（四）加快发展健康服务业。

积极发展医疗服务、健康养老、养生保健、健康管理与健康保险等多业态格局，培育首尾衔接、系统完整的健康服务产业链，建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系。鼓励发展康复护理、老年护理、家庭护理、母婴护理等适应不同人群需要的护理服务。加快发展健康养老服务及老年养生咨询、健康管理等医疗信息服务业，积极推进医养结合，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。积极发展健康保险，开发与健康管理、养老等服务相关的商业健康保险产品，支持商业保险与基本医疗保险有效衔接，发展以健康体检、咨询为主要内容的多样化健康服务，延伸健康服务业产业链。积极鼓励按照国家有关规定取得盲人医疗按摩人员资格的，可以以个人开业的方式或者在医疗机构内提供医疗按摩服务。

（五）加快医疗卫生信息化建设。

建立以全员人口信息库、居民电子健康档案和电子病历数据库等三大数据库为核心，以公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理六大业务为骨干，以应急指挥平台和120急救系统为纽带的全市统一的人口健康信息化平台。将居民健康卡作为群众享受各项人口健康服务的联接介质，形成覆盖我市各级各类卫生计生机构（含中医药机构）高效统一的市、县、乡、村四级网络，实现业务应用互联互通、信息共享、有效协同。积极开展远程医疗、预约诊疗、在线支付、在线随访及检查检验结果在线查询等服务。逐步加强健康医疗大数据应用，实施“互联网+健康医疗”服务。加强网络监管，促进网络健康服务有序发展。

（六）加强医疗卫生行业人才队伍建设。

坚持医教协同，加强临床医学人才培养。进一步完善住院医师规范化培训制度，到2020年，所有新进医疗岗位的本科及以上临床医师均接受住院医师规范化培训。推进专科医师规范化培训制度，探索建立公卫医师规范化培训和护士培养制度。改革完善继续医学教育制度，加强继续医学教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。坚持需求导向，实施医学人才培养工程，推行医学领军人才、学科带头人、中青年骨干养成计划，重点培养一批医学领军人才和学科带头人，大力培养一代优秀青年医学人才。以加快全科医生队伍建设为重点，加大全科医学人才培养与使用的政策倾斜力度，深入推动各级医疗机构大力发展全科医学，并通过有效实施全科医生转岗培训计划、全科医生特岗招聘计划、“3+2”助理全科医师规范化培训和“5+3”全科医学住院医师规范化培训计划，不断提升全市全科医生队伍的人才总量和职业素质。以加强基层卫生技术人员岗位胜任力为核心，通过定期开展理论知识和实践技能培训，选派县级及以下医疗机构专业技术人员到上级医疗卫生机构开展进修培训。进一步加强残疾人康复专业技术人才队伍建设。完善疾病预防控制人才培养体系，对公共卫生医师进行规范化培训，所有新进入公共卫生医师岗位工作的预防医学或临床医学专业本科及以上学历毕业生，须持有公共卫生医师规范化培训合格证书。推行疾病预防控制人员全员培训、定期轮训，健全医疗卫生人员接受疾病预防控制专业培训制度，提高实践技能。强化创新能力，培养一批符合疾病预防控制实际需要的复合型、应用型人才和专家。

　　六、保障措施

（一）完善医改管理体制。市、区、县和各级公立医院均要调整或者成立医改领导小组，按照国家和省相关要求，由党政主要负责同志担任医改领导小组组长，切实落实对医改的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任。党政主要负责同志要负总责，亲自谋划、亲自部署，分管领导要具体负责，抓好具体改革任务配套政策跟进，改革任务的落地落实。各级公立医院医改领导小组要吃透上情、摸准下情，结合本单位实际创造性开展工作，不断总结工作经验，不折不扣抓好各项改革任务落实。

（二）强化“三医联动”.医疗、医保、医药“三医联动”是推进医改向纵深发展的核心。强化部门协调联动，围绕服务服从医改大局，共同解决深化医改中遇到的新情况、新问题，不断提供政策支持和制度保障。市编制、发展改革（物价）、财政、人社、药监等部门，在深化医改中要主动承担责任和落实责任，加强沟通协调，密切协作配合，紧贴改革任务，打好医改攻坚战。

（三）建立督导评估激励机制。将督导评估激励贯穿于深化改革的全过程。加大工作督导力度，各级医改领导小组要组织专门力量有针对性进行工作督导，指导落实好改革任务。定期进行改革成效评估，总结工作亮点，逐步推广改革经验。建立激励机制，对在改革中做出突出贡献的单位和个人，各级政府和各部门要给予表彰和奖励。建立联席会议制度和通报制度，准确把握改革进展，确保深化医改各项工作落实到位。

（四）搞好宣传培训。坚持正确的舆论导向，做好医改政策解读、典型经验和工作进展宣传，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，引导社会预期，在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，营造改革的良好氛围。广泛开展培训，重点对区市县政府（先导区管委会）和相关部门负责人进行集中培训，不断提高各级干部医改的理论水平和政策执行能力。

（五）强化组织保障。各级政府和医改领导小组成员单位要将深化医改纳入本地区、本部门“十三五”全面深化改革的重要任务，列入重要议事日程，每年召开不少于2次医改专题工作会议进行形势分析和工作研究，确保改革有序推进。各级政府要加大投入力度，转变投入机制，完善补偿办法，在落实各项卫生投入政策的同时，政府医改投入力度和强度要高于“十二五”期间医改投入，切实保障改革所需资金，确保改革任务完成。

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