榆政办发〔2018〕21号《榆林市人民政府办公室关于推进农业水价综合改革的意见》

榆林市人民政府办公室关于推进农业水价综合改革的意见



榆政办发〔2018〕21号

各县市区人民政府，榆横工业区管委会、榆神工业区管委会，市政府各有关工作部门、直属机构：

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）《陕西省人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革的实施意见》（陕政办发〔2017〕67号）精神和市委、市政府深化改革部署，加快建立健全农业水价机制，保障农田水利工程良性运行，有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，发挥价格杠杆对促进节约用水的作用，实现农业节水和可持续发展，结合我市实际，现就推进农业水价综合改革提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为主导，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，紧紧围绕保障粮食安全和水安全，把农业水价综合改革纳入全市农业供给侧结构改革重点任务，以完善农田水利设施建设与灌溉计量设施建设为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以改革农业用水管理体制为重点，以建立精准补贴和节水奖励机制为目标，坚持试点与推广相结合，逐步建立与农业灌溉用水精准补贴和节水奖励机制相适应的用水控制和定额管理制度，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，创新农业用水管理方式，实现农业节水增效和农田水利设施良性运行，全面提高农业用水效率和经济效益，为推进我市农业现代化和全面建成小康社会做出积极贡献。

（二）基本原则。实施农业水价综合改革，必须尊重农民意愿，维护农民权益，促进农民增收，总体上不增加农民负担。水价制定要充分考虑农民承受能力，制度安排要最大程度惠及广大农民，让农民在高效用水前提下用得起水，在积极参与改革中共享成果。

--坚持综合施策。加强农业水价综合改革与其他相关政策相衔接，机制先行，综合运用价格调整、工程配套、技术推广、结构优化、财政奖补、管理创新等举措推进改革。

--坚持两手发力。既要使市场在资源配置中起决定性作用，促进农业节水，也要更好发挥政府作用，保障粮食等重要农作物合理用水需求。

--坚持供需统筹。既要强化供水管理，健全运行机制，提高供水服务效率，也要把需求管理摆在更加突出位置，全面提高农业用水精细化管理水平，推动农业用水方式转变。

--坚持因地制宜。区分不同地区水资源禀赋、灌溉条件、经济发展水平、农田水利工程建设水平、种植结构等差异状况，结合土地流转、农业经营方式转变，尊重农民意愿，实施符合实际、各具特色的做法，有计划、分步骤推进。

（三）改革目标。到2020年，在全市农田有效灌溉面积范围内完成农业水价综合改革任务，建立起合理反映农业供水成本、有利于节水和农田水利工程良性运行的农业水价形成机制；农村基层用水组织规范组建、长效运转，农业水费计收基本到位；农业用水总量控制和定额管理普遍实行，先进适用的农业节水灌溉技术措施广泛应用；建立起可持续的农业用水精准补贴和节水奖励机制；基本建成计量设施完善的农田水利工程体系。

（四）改革步骤。按照改革试点、推广试点、总结试点、整体推进四个阶段分步实施，2020年全面完成改革任务。榆阳区列为2018年农业水价综合改革试点区，2019年要率先完成榆东渠灌区、三岔湾灌区农业水价综合改革试点任务。通过试点先行改革，探索适合我市条件且可复制、易推广的改革模式，出台一批政策性文件，形成一套较为完整的改革经验，在全市推广。

二、建立健全农业水价形成机制

各县市区、管委会要把健全农业水价形成机制作为改革的首要任务，建立合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。按照分级、分类、分档制定农业水价，规范农业用水调价行为。

（五）完善定价调价机制。结合农田水利工程设施建设和用水管理等情况，充分听取和吸收各方面意见，科学合理地制定农业供水价格调整机制。坚持价格调整、利益调节、合理补偿相结合，与财政税收改革、农业综合改革、水利管理体制改革相协调，把握调价时机、力度和节奏，确保调整后的农业水价可接受、可实施。

（六）分级制定农业水价。农业水价根据《陕西省定价目录》规定的价格管理权限实行分级管理。市属中小型灌区农业水价由市物价局确定，县属灌区农业水价由县级物价部门依管理权限按照规定程序确定，国营灌区原则上实行政府定价，具备条件的可实行协商定价；小型农田水利设施以及社会资本投资兴建的供水工程，鼓励实行协商定价，也可实行政府定价。实行政府定价的，由价格主管部门按程序进行成本监审，综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力，合理制定供水工程各环节水价。实行协商定价的，由供需双方在平等自愿的基础上，按照有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则确定。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力，合理制定供水价格并适时调整，供水价格原则上达到或逐步提高到运行维护成本水平；确有困难的地区要适当提高价格水平并采取综合措施保障工程良性运行；水资源紧缺、用户承受能力强的地区，农业水价可提高到完全成本。加强成本监审，每3-5年进行一次农业供水成本监审，根据监审结果适时调整农业水价。农业水价调整方案，由各级物价部门按规定程序确定。

（七）积极推行分类水价。根据农业发展政策，区分域内不同的农业种养结构、缺水程度、供水来源，实行分类水价。统筹考虑用水量、生产效益、区域农业发展政策等，合理确定各类用水价格，用水量大或附加值高的经济作物用水价格可高于其他用水类型，科学确定粮油作物供水与经济作物比价。农业灌溉要有限使用地表水，严格控制地下水超采，地下水超采区要采取有效措施，使地下水用水成本高于当地地表水，显著提高地下水超采区用水价格，体现地下水战略价值和综合治理成本，促进地下水采补平衡和生态平衡。

（八）逐步推行分档分时水价。积极创造条件，区分农业用水定额与用量、供给与需求的不同档次，实行不同水价。农业用水实行定额管理，按照省级行业用水标准和用水户近三年实际用水情况，合理确定灌溉用水定额，按照“多用水多付费”原则，合理确定阶梯和加价幅度，促进节约用水。鼓励各地因地制宜探索实行两部制水价、丰枯季节水价。

（九）切实加强总体调控。合理运用行政手段、经济手段和必要的法律手段，确保农业水价整体处于合理区间、局部体现合理差异。农业水价原则上应达到运行维护成本水平，水资源紧缺、用水户承受能力强的地区可提高到完全成本水平；水资源紧缺地区、地下水超采区的农业水价要率先调整到位，用水量大或附加值高的经济作物和养殖业要率先调整到完全成本水平。

三、建立农业用水精准补贴和节水奖励机制

各县市区、管委会要结合实际，制定具体的农业用水精准补贴和节水奖励办法，调动农民参与改革、节约用水的积极性，有效破解不提价难以实现节约用水和工程良性运行、提价农民难以接受的农业水价改革“两难”问题。

（十）建立农业用水精准补贴机制。以水价调整为前提，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制，确保总体不增加农户定额内用水的水费支出，保障农户合理用水权益，保护农民生产积极性。补贴与承受能力挂钩，农业用水超出定额、农业水价调整未达到要求或未超出农户承受能力的不予补贴。精准补贴对象主要为在定额内用水的种植粮食作物的用水主体，包括不同规模的农民用水户、正式登记注册的农民用水合作组织、依法设立的新型农业经营组织以及小型灌排设施和配套计量设施管护主体。根据定额内用水成本与运行维护成本的差额，统筹考虑农业水价调整与农户承受能力，制定不同的补贴标准，直接对工程运行维护费给予一定比例的补贴，或按照运行维护成本与水价改革前终端水价的差价给予一定比例的补贴。具体补贴标准、程序、方式以及资金使用管理等，由各县市区、管委会根据工程设施、用水管理等情况自行确定。补贴可在用水户认可的前提下，对维修养护主体采取按项补贴、据实报销等方式兑现，也可对各类用水户按照扩大或改善灌溉面积或用水量，在灌溉周期结束后或年终统一发放。

（十一）建立节水奖励机制。综合考虑节水水量、水权交易、回购等因素，将积极推广应用工程节水、农艺节水、调整优化种植结构等实现农业节水的用水主体确定为奖励对象，重点奖励农村基层用水组织、新型农业经营主体和种粮大户等。根据各自农业用水实际选择适宜的奖励方式，可给予资金奖励、物质奖励，也可采取节水回购方式给予奖励。节水奖励按照申请、审核、批准、兑付程序实施。对于未发生实际灌溉，或因气候条件显著改变、种植面积缩减及转产等非节水因素引起的用水量下降，不予奖补。节水量由用水户申报，供水单位审核，水利和财政部门核定。

（十二）筹集精准补贴和节水奖励资金。通过优化各级财政农田水利和农业奖补资金支出结构，加大用于精准补贴和节水奖励支持力度，以及超定额累进加价水费分成收入、地下水提价分成收入、高附加值作物或非农业供水分成利润、水权转让分成收入、社会捐赠等多种渠道筹集精准补贴和节水奖励资金。各县市区、管委会要认真测算精准补贴和节水奖励资金需求，统筹落实好用水精准补贴和节水奖励资金。制定奖补资金筹集使用管理办法，明确使用范围和程序，公开公平公正操作，广泛接受社会监督。

四、夯实农业水价综合改革基础

把握农业用水和供水、量水、节水的内在联系，把夯实农业水价综合改革工程基础摆在重要位置，找准薄弱环节，有针对性补足补强农田灌溉、测水量水设施，落实节水措施，为各项机制发挥作用创造条件。各县市区、管委会要对现有农田水利工程基础状况、测水量水设施的完备情况进行摸底，有针对性地安排工程建设。

（十三）配套供水计量设施。按照经济适用、满足取用水管理和计量收费需要的原则，合理确定供水计量控制层级，采用群众易于接受的测水量水方式和方法，加快计量体系建设。公共财政投资建设的农田水利工程都要配套建设供水计量设施。新建、改扩建工程要同步建设计量设施。尚未配备计量设施的已建工程要通过改造补足配齐。地下水超采地区限期配套完善。小型灌区和末级渠系细化计量到用水单元；小型水源工程要因地制宜设置固定、半固定或移动式计量设施；使用地下水灌溉的要计量到井，有条件的地方可计量到户。对于田间用水计量，结合水费计收要求，因地制宜灵活采用当地群众易于接受的测水量水方式和方法。引河（湖、黄）灌区、水库灌区斗渠以下供水计量，可分摊至每个田块；井灌区实行“以电定水、水电双控”等计量方式；小水源灌区采用以“水表计量”为主，“以时折水”“以亩折水”相结合的计量方式。坚持斗口计量、按量计费，各分水口及引水终端设置标尺，便于群众监督。

（十四）完善农田灌溉工程体系。结合农田水利工程建设，特别是灌区节水改造、高标准农田建设、国土整治、现代水网建设、水生态文明城市建设等，针对不同地区、各类灌区工程设施短板，突出重点，建设末级渠系和田间配套工程，畅通农田灌溉“最后一公里”。按照先井灌区，后引河（湖、黄）、水库灌区，再小水源灌区的步骤，规模化推进农业水价综合改革工作。井灌区突出优化机井布局和机井配套建设。水库灌区突出配套建设输水渠系及节水灌溉工程。对灌排结合泵站兼顾灌排需求，尽可能地降低运行成本。小水源灌区突出小水源开发及灌溉设施的配套建设。分散的小水源工程要推广多水源联合调度管道化灌溉；山地丘陵区选择适宜区域建设高位蓄水池或雨水集蓄工程，推广提水管道输水灌溉和自流管道输水灌溉。探索“以奖代补、先建后补”等途径和方法，引导社会资本和农民自筹资金参与建设小水窖、小水池、小塘坝、小渠道、小泵站，以及小型引水堰和机电井等各类小型农田水利工程。

（十五）加快推广节水技术和措施。依托末级渠系节水改造、节水灌溉配套工程建设和农业结构调整，推广应用各类农业节水技术措施，实现农业用水精细化管理。根据水资源条件和粮食作物、经济作物不同特点，广泛应用渠道防渗、“渠改管”和射频卡、智能水表等新工艺、新设备，推广管灌、喷灌、滴灌、渗灌等高效节水技术，集成应用水肥一体化技术。积极发展田间土地整平技术和深松整地、覆盖保墒措施，合理采用绿色抗旱保水措施等，提升天然降水利用效率。因地制宜调整农业生产布局、农作物种植结构，主动调减水资源短缺、地表水过度利用、地下水严重超采地区的高耗水作物面积，推广需水少的耐旱节水作物，增加作物生育阶段需水与天然降水相匹配的低耗水作物面积。

五、建立农业初始水权制度

各县市区、管委会要按照最严格水资源管理制度和水资源用途管制政策，结合农业灌溉取水许可管理，科学合理制定农业初始水权分配方案，探索建立水权交易制度，将水权交易纳入各级公共资源交易平台，最大限度地释放农业水价综合改革活力。

（十六）分解农业用水总量控制指标。各县市区、管委会要依据本区域用水总量控制指标和产业发展水平，合理确定农业用水总量控制指标，并逐级分解到灌区斗渠或农渠、泵站、机井等工程单元，分解到乡（镇、街道）、村集体、农村基层用水组织等用水主体，具备条件的可分解到具体用水户或地块，明确农业用水主体的用水总量控制指标。

（十七）明确农业初始水权。各县市区、管委会要根据用水总量控制指标和农业灌溉用水定额，核定单位灌溉用水量，在保障合理灌溉用水的基础上，按照适度从紧的原则，分配给工程单元或终端用水主体，明确其农业初始水权。向用水单位或个人颁发水权证书，注明水源、水量、用途、期限、转让条件等，明确用水权利和义务。水权证书应动态管理、定期核定，期间因许可水量发生变化、土地流转或土地用途发生变化而导致农业水权转移变化的，须经发证单位批准并重新核发。

（十八）建立水权交易制度。鼓励用水户节约用水，允许农业水权流转，有条件的地区可以转让交易节余水量。探索将水权交易纳入各级公共资源交易平台，在不影响粮食基本用水的前提下，保障用水户获得节水收益。政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可予以回购；在满足区域内农业用水前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。县级以上水行政主管部门负责制定本行政区域内农业水权交易规则并监督实施，其中，跨县市区的农业水权交易由市级水行政主管部门负责监督管理。土地承包经营权流转时，农业水权一并流转使用。

六、创新农业用水管理方式

各县市区、管委会要立足实际，适应市场化改革、社会化服务趋势，适应农业生产和经营方式转变，创新农业用水管理的组织形式、运作模式和农田水利工程管护机制，提高农民参与度，为农业水价综合改革机制长期发挥作用、农民持久享受政策普惠创造条件。

（十九）健全农村基层用水管理组织。加强农村基层用水管理组织建设，改善办公条件，增加维护经费，定期开展培训指导，使其成为农业用水协商定价、计量收费、水权转让的实施主体。鼓励依托农村基层组织、新型农业经营主体，成立灌溉专业合作社、农民用水户协会，或由新型农业经营主体自主创办水利经济合作社、农业用水服务公司。不具备以上条件的，可依托农村水利基层服务体系，健全村级用水管理组织。

（二十）深化农田水利工程产权制度改革。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”原则，明晰农田水利工程特别是小型农田水利设施产权主体。县级政府或其授权部门对辖区内农田水利工程进行产权核定、登记造册并颁发产权证书。

（二十一）实现农村基层用水管理组织健康发展。支持农村基层用水管理组织规范组建，完善管理制度，建立长效机制。支持农村基层用水管理组织实行市场化运作、专业化服务、物业化管理，鼓励实行资本化运营，增强自我发展能力。鼓励将农田水利工程设施使用权与农业初始水权赋予同一主体，更好地发挥农村基层用水管理组织、新型农业经营主体建设农权证书。推进农田水利工程设施所有权与使用权合理分离，将使用权移交给村集体、农民用水合作组织或直接用水户。县级政府或其授权部门审核、颁发农田水利工程使用证书，与工程设施使用权所有者签订工程管护协议书，明确管护责任。发挥田灌溉工程、养护工程设施的优势和在用水管理、水费计收等方面的作用，提高农业用水管理水平和效益。通过水利工程设施抵押贷款、政府购买服务等方式，鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护，对符合条件的农村基层用水管理组织给予重点培育，扶持其做优做强。

（二十二）建设农业水价综合改革信息系统。加快农业水价综合改革信息平台建设，实现全市灌区基础管理、农业用水管理组织（包括管理范围、人员构成、取用水量等）、农业水价、水费收取、水权分配及确权管理等信息共享，为农业水价综合改革监管与考核提供便利条件。

（二十三）提高农业供水效率和效益。加强农田水利工程建设，强化供水计划管理和调度，提高管理单位运行效率，强化监督检查，加强成本控制，建立管理科学、精简高效、服务到位的运行机制，保障合理的灌溉用水需求，有效降低供水成本。

（二十四）加强农业用水需求管理。在稳定粮食产量和产能的基础上，因地制宜调整优化种植结构。适度调减高耗水作物，积极发展高效节水灌溉，发展水肥一体化技术，推广农机农艺相结合的深松整地、覆盖保墒等措施，提升天然降水利用效率。开展节水农业试验示范和技术培训，提高农民科学用水技术水平。

七、保障措施

（二十五）强化责任落实。各县市区政府、管委会作为本行政区域农业水价综合改革的实施主体，要高度重视农业水价综合改革工作，将其作为全面深化改革重点任务；建立健全领导体制和工作机制，主要负责同志亲自抓，把握好方向和分步实施计划，细化年度改革目标和改革任务，建立健全工作机制，确保各项改革措施落到实处。各县市区、管委会要结合实际制定具体实施方案，每年11月中旬向市政府报送工作进展情况。

（二十六）建立联席会议制度。市上将建立联席会议制度，由市发改委、财政局、水务局、农业局、物价局、国土局等部门单位组成，各县市区、管委会也要建立联席会议制度，强化协调配合。联席会议原则上每半年召开1至2次，根据工作需要可临时召开全体会议或部分成员会议，切实加大对农业水价综合改革工作的指导和支持力度。发改、物价部门要积极做好成本监审，协调相关部门确定农业水价调整方案，做好水价政策监督检查；财政部门要统筹安排各类资金，保障农业水价改革资金需求；水利部门要督促落实农业水价综合改革各项政策措施；农业部门要因地制宜调整优化种植结构，推广节水型农业生产模式，提高农业生产技术水平。榆阳区要率先启动，加强协调，保障试点区域改革任务全面完成。

（二十七）加大宣传力度。各县市区、管委会要开展专门的业务培训，切实提高工作人员的思想认识和业务水平，搞好横向交流，确保各项政策落实不走样、见实效。要做好农业水价综合改革政策解读，回应农民关切，让广大农民充分了解改革的出发点、落脚点和具体举措；总结宣传改革进展情况，发现和宣传改革过程中涌现的典型，让全社会看到实施改革带来的变化、广大农民享受到的改革成果；强化水情教育，增强农民乃至全社会有偿用水、节约用水意识和节水自觉性，积极营造有利于加快完善农业水价形成机制、深化农业水价综合改革的良好舆论氛围。

（二十八）严格监督考核。市政府将组织相关部门对各县市区、管委会实施方案落实情况进行督查和考核，建立改革进度报告、通报和约谈、整改等制度，定期向社会公开通报工作进展情况，对进度滞后的进行约谈，对工作不力的责令整改，对整改不到位的实行问责，推进农业水价综合改革任务落实。

榆林市人民政府办公室

2018年4月27日

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