榆政办发〔2017〕115号《榆林市人民政府办公室关于印发榆林市“十三五”医药卫生体制改革实施方案的通知》

榆林市人民政府办公室关于印发榆林市“十三五”医药卫生体制改革实施方案的通知



榆政办发〔2017〕115号

各县市区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

《榆林市“十三五”医药卫生体制改革实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

榆林市人民政府办公室

2017年12月25日

榆林市 “十三五”医药卫生体制改革实施方案

为加快推进“健康榆林”建设，全面深化医药卫生体制综合改革，实现人人享有基本医疗卫生服务，根据国务院《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》、《陕西省“十三五”深化医药卫生体制改革实施方案》和《榆林市经济社会发展总体规划（2016-2030年）》，结合我市医改实际，制定本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十八大、十九大和习近平总书记系列重要讲话精神，坚持以保障人民健康为中心，把人民健康放在优先发展的战略位置。坚持正确的卫生与健康工作方针，树立大健康理念。加快建立符合榆林市情的基本医疗卫生制度，统筹推进公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合监管等领域改革，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变，推进医药卫生治理体系和治理能力现代化，为推进健康榆林建设、全面建成小康社会和新时代中国特色社会主义建设提供全方位、全周期健康服务。

二、主要目标

到2017年，基本医疗卫生制度政策框架基本形成。分级诊疗制度初步建立，现代医院管理制度不断完善，综合监管制度建设加快推进，全民医疗保障制度更加完善，药品供应保障制度逐步健全。

到2020年，基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务。建立起比较完善的公共卫生服务体系和医疗卫生服务体系,使分级诊疗制度更加合理、基本医保制度更加高效、药品供应保障机制更加规范、公立医院管理运行更加科学，综合监督管理机制更加完善、公共卫生服务更加成熟，群众看病难看病贵问题基本解决。

三、重点任务

（一）推进分级诊疗制度。

1.健全完善医疗卫生服务体系。进一步优化已有卫生资源的总体结构和布局，合理控制规模，填补短板，促进整合。建立完善以榆林市为中心，神府、定靖、绥德为副中心，区域医疗联合体为主体架构的新型城市医疗服务体系。市级建成市中心医院集团、中医医院、传染病医院、精神卫生中心（市强制医疗中心）、妇幼保健院等5个医疗卫生服务机构。综合医院建设3-5个省级重点专科或特色优势专科，专科医院建设2-3个省级重点专科或特色优势专科，全面提升市级医院急诊急救和疑难危重症病人救治能力，确保全市95%以上的病人在市域内就诊。县级加强重点专科建设，每个县市区至少建设一个市级重点专科或特色优势专科。要加强院前急救和儿科、妇产科、中医科、老年病科、预防保健科、传染病科、精神病科、慢性病科建设，实现县级二级甲等医院全覆盖，确保县域内就诊率达到90%以上。乡村两级加强医疗卫生计生服务能力建设，全市重点建成40个具有诊治常见病、多发病能力的中心镇卫生院，10-15个社区卫生服务中心。推行 “一村建站、联村服务”的模式，设置中心村卫生室。打造城市15分钟医疗卫生服务圈。落实社会办医政策，鼓励社会资本举办康复、医养结合、护理院等机构。到2020年，全市非公立医疗机构的床位数和服务量占到全市医疗卫生机构的25%左右。

2.提升基层医疗卫生服务能力。以常见病、多发病的诊断和鉴别为重点，强化基层医疗卫生机构基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、高危孕产妇初筛、儿科、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。重点加强县域内外转患者数量居于前10位病种所在科室的建设，进一步降低县域外就诊率。完善基层管理和运行机制，强化基层医疗卫生机构法人主体地位，落实人事、经营、分配等方面自主权。进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资制度，收支结余部分可按规定提取职工福利基金、奖励基金。建立基层医疗卫生机构绩效考核评价机制，强化绩效考核，加强财务管理，既要调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，又要防止出现新的逐利行为。同时，要加强乡村医生管理，鼓励有条件的地方实施乡村一体化管理。

3.促使城市优质医疗资源下沉。充分发挥市流动医疗专家工作站的重要作用，组建健康扶贫专家医疗队和医师服务团队，定期赴基层巡回医疗，推动优质医疗资源下沉和共享。加强医联体和专科联盟建设，建立合理有序分级诊疗模式。积极调动三级公立医院参与分级诊疗、医联体建设的积极性和主动性，逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。探索构建管理共同体、利益共同体、责任共同体、发展共同体的医疗联合体，真正形成权、责、利明晰的区域协同服务模式。

4.建立完善双向转诊机制。明确医疗机构急慢分治服务流程，建立健全分工协作机制，严格执行常见病种出入院和双向转诊标准，畅通转诊渠道。运用榆林智慧医疗平台以及信息技术等多种手段，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通向下转诊渠道。积极发挥医保政策调节作用，实行报销比例差别化。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。建立以基层首诊率、上转率、下转率、医疗质量安全、患者满意度为主要内容的分级诊疗考核制度，有效促进分级诊疗，真正形成“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的合理就医新格局。到2020年，基层医疗卫生机构诊疗量占比提高到65%以上，二、三级医院下转人数达到30%左右。

5.推行家庭医生签约服务制度。全面开展家庭医生签约服务，明确签约服务包内容和服务标准，并以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步将签约对象扩展到普通人群。创新签约服务模式，探索在榆阳区开展个性化家庭医生签约服务试点，积极推行由二级及以上医院医师与基层医疗卫生机构医务人员共同组成团队开展签约服务，提供差异化服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务形式，满足居民多层次服务需求。2017年，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。到2020年，家庭医生签约服务基本全覆盖，实行网格化管理、团队化服务。

（二）建立科学有效的现代医院管理制度。

1.完善公立医院管理体制。健全政府办医体制，科学界定和理顺部门管理职责，实行政事分开、管办分开，推动医院管理模式和运行方式转变，构建决策、执行、监督相互协调的公立医院管理机制。充分发挥市公立医院管理委员会的职能，加强政府在办院方向、政策、引导、规划、评价等方面的宏观管理。健全医院内部管理机构、管理制度、议事规则、办事程序，规范内部治理结构和权力运行规则。健全公立医院法人治理机制，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、年度预算执行等自主权。到2020年基本建立覆盖全市各级各类公立医院的权责明晰、运行规范、管理科学、监督有效的现代医院管理制度。

2.建立公立医院补偿新机制。公立医院药品（不含中药饮片）实行零差率销售，所减少的合理收入，县级公立医院由财政全额补偿，省、市、县按比例分担；城市公立医院原则上按照医疗服务调价补偿90%、同级财政补偿5%、医院加强成本核算承担5%的比例分担。推进医疗服务价格改革，强化价格与医保、医药、医疗政策衔接，建立完善动态调整的价格形成机制。全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务，形成公立医院由服务收费和政府补助两个渠道补偿新机制。

3.建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。在全市现有编制总量内，合理确定公立医院编制总量，逐步实行编制备案制，在部分三级甲等公立医院开展编制管理改革，实行人员总量管理试点。深化人事薪酬制度改革，落实公立医院用人自主权，对急需引进的高层次人才、短缺专业人才以及具有高级专业技术职务或博士学位人员，可采取考察的方式予以引进。医院自主制定内部收入分配标准和方法，医务人员实行因岗定薪，同岗同酬，岗变薪变、优绩优酬。薪酬标准制定时应向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献人员倾斜，保证儿科、妇产科、急诊和精神卫生、结核、传染等公共卫生相关科室人员的平均收入不低于院内其他科室同等条件人员。允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。

4.健全以质量为核心、以公益性为导向的医院考评机制。实行公立医院院长年薪制和任期目标责任制，公立医院管理委员会负责制定年薪标准、任期目标和考核评价办法，由同级财政按考核结果兑现薪酬，与医院收入脱钩。按照突出公益性质和社会效益的原则，健全医院绩效评价指标体系，涵盖社会效益、服务质量、医疗安全、服务态度、服务流程、综合管理、可持续发展等内容，突出对功能定位、职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度的考核。医院考核结果向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长聘用、薪酬、奖惩等挂钩。

5.控制公立医院医疗费用不合理增长。逐步健全公立医院医疗费用控制监测和考核机制。根据医疗费用水平和增长幅度以及不同类别医院的功能定位等，明确控费要求并进行动态调整。定期向社会公开各公立医院的价格、医疗服务效率、次均医疗费用等信息，对医疗机构费用指标进行排序，定期公示排序结果。落实处方点评制度。卫生计生等有关部门对公立医院药品、高值医用耗材、大型医用设备检查等情况实施跟踪监测。2017年，全市公立医院医疗费用增长幅度力争降到13%以下，到2020年，增长幅度稳定在规定水平内。

6.强化内部运行的精细化管理。坚持“精、准、细、严”的原则，健全医院运行管理，落实全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度，推进财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。建立医院内部分诊制度，实行门诊一站式服务，优化医疗服务流程，改善群众就医体验。

（三）建立高效运行的全民医疗保障制度。

1. 健全基本医保筹资和报销比例调整机制。建立和完善与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的基本医保稳定可持续筹资机制，健全与筹资水平相适应的待遇调整机制，合理确定政策范围内报销比例，逐步缩小与实际报销比例之间的差距。鼓励提供和使用适宜的中医药服务，适当提高报销比例，落实医保规定的医疗康复项目纳入基本医保支付范围，逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂和针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围。到2017年，基本实现异地就医直接结算；到2020年，建立医保基金调剂平衡机制，基本医保参保率稳定在95%以上，基本医保政策范围内报销比例不低于75%，贫困救助对象报销及补助比例不低于90%。

2.深化医保支付制度改革。加强临床路径管理，推行临床路径+病种付费方式，增加病种数量，综合开展按人头付费、按床日付费、总额预付等复合型付费方式，鼓励支持榆林市第一医院、第二医院和神木市医院试行按疾病诊断相关组付费（DRGs）方式改革。建立医保经办机构与医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和医疗费用负担风险分担机制，建立节约留用、合理超支分担的激励约束机制，进一步发挥医保对医疗费用不合理增长的控制作用。实现基本医保异地就医直接结算，方便群众就医报销。

3.稳步推动基本医疗保险制度整合。在城乡居民基本医保实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”的基础上，加快整合医保管理机构。加快推进医保管办分开，提升医保经办机构法人化和专业化水平。提升医保经办机构标准化、专业化、信息化水平，提升服务质量和效率。推动基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险有效衔接，实现“一站式”服务。

4.完善重特大疾病保障制度。在全面实施城乡居民大病保险制度的基础上，采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施，提高大病保险对困难群众支付的精准性。全面开展重特大疾病医疗救助工作，在做好低保对象、特困人员等医疗救助基础上，将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等低收入救助对象及因病致贫家庭重病患者纳入救助范围，发挥兜底保障作用。推动基本医保、大病保险、医疗救助等有效衔接，建立健全“一站式”工作机制。

5.加快发展商业健康保险。加快发展医疗责任保险、医疗意外保险，探索发展多种形式的医疗执业保险。丰富健康保险产品，发展消费型健康保险，促进各类健康保险发展。发挥健康保险机构在精算技术、专业服务和风险管理等方面的优势，鼓励和支持其参与医保经办服务。在确保基金安全和有效监管的前提下，以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保的经办服务，承办城乡居民大病保险。

（四）完善药品供应保障体系。

1.巩固完善基本药物制度。规范药品使用，促进合理用药。巩固现有基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果，推动基本药物在目录、标识、价格、配送、配备使用等方面实行统一政策。加强儿童、老年人、慢性病人、结核病人、严重精神障碍患者和重度残疾人等特殊人群基本用药保障，建立健全短缺药品监测预警和分级应对机制。二级及以上医院基本药物使用比例达到40%以上，镇村医疗卫生机构可分别使用30%、20%的非基本药物。

2.推行药品耗材采购“两票制”。加大药品、耗材流通行业结构调整力度，引导供应能力均衡配置，加快构建药品流通新体系。城市公立医疗机构全面实行药品耗材采购“两票制”，规范配送管理，压缩配送企业数量，提高配送集中度。鼓励药品生产企业直接为城市公立医疗机构配送药品耗材、医院与企业直接结算药品耗材货款。县、镇、村医疗卫生机构药品耗材采购在执行“三统一”的基础上，逐步向“两票制”过渡。强化县镇村一体化配送，提高配送效能。

3. 完善药品耗材集中采购机制。落实药品分类采购政策，推进医用耗材网上阳光采购，通过分类分批实施、最低限价挂网、医院带量议价、网上阳光采购、价格区段管理、品种动态调整等方式降低采购价格。充分发挥全市药品耗材采购联合体的优势作用，对采购金额高、使用量大、重合度高的药品耗材，联合开展带量议价采购。进一步提高医院在药品采购中的参与度，落实医疗机构药品、耗材采购主体地位，促进医疗机构主动控制药品、耗材价格。

4.开展合理用药监测与干预。健全各级药品督查队伍，实行全程督查，加强重点监控品种、超常使用药品、高值医用耗材跟踪监测，及时预警干预。对医疗机构药物合理使用情况要进行考核排名，考核结果与院长评聘、绩效工资核定等挂钩。建立价格预警机制，打击价格垄断和欺诈等违法行为。二级及以上医疗机构设立总药剂师，规范医生处方行为，保障群众用药安全。

（五）构建综合监管体系。

1.推动管理方式转变。强化卫生计生行政部门行业管理职能，制定行业管理标准和办法。按照“放管服”的要求，进一步简政放权，加快职能转变，优化工作流程，更加注重加强事中事后监管，提升监管效能。推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查，依法查处违法违规行为，抽查情况及查处结果及时向社会公开。优化政府服务，提高服务水平。

2.构建多元化的监管体系。加强卫生法制建设，整合卫生计生执法力量，实行卫生计生、中医药综合监督执法，建立健全各级卫生计生综合执法队伍。创新医疗服务、药品供应、医疗保障、公共卫生、中医药等领域监管方式，强化全程监督，推行全过程执法记录，提升依法管理能力，构建与事业改革发展相适应的监管体系。主动接受社会监督，深入开展行业信息公开、政务公开和院务公开，积极开展第三方评价，向社会公布评价结果。引导和规范医疗卫生机构建立主动公开制度。

3.强化全行业综合监管。推动监管重心转向全行业监管，对区域内所有医疗卫生资源实行统一规划、统一准入、统一监管。建立违法违纪“黑名单”制度，对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理。加强对非营利性社会办医疗机构产权归属、财务运营、资金结余使用等方面的监督管理。完善基本医保基金监管制度，加大对骗保欺诈等医保违法行为的惩戒力度。完善医疗保险对医疗服务的监控机制，将监管对象由医疗机构延伸至医务人员。到2020年，对各级各类医疗卫生机构监督检查实现全覆盖。

（六）统筹推进相关领域改革。

1.加强人才队伍建设。加强医教协同，科学规划实施卫生计生人才培养和培训，扩大妇科、传染科、公共卫生科、医学影像学、麻醉学、检验学等紧缺专业人才招生规模。落实并完善住院医师规范化培训制度，扩大全科、儿科、公共卫生等紧缺专业培训规模，实施基层医疗卫生机构全科医生转岗培训，开展全科医师规范化培训和社区卫生人员岗位培训。推进儿童医疗服务领域改革与发展，加强儿科医技人员队伍建设、完善儿童医疗服务体系，缓解儿童就医问题。注重中医师承导师、学科带头人、中青年骨干教师培养，强化师承教育和中医药传承研究。完善基层人才招聘使用政策，继续实施为县及县以下医疗卫生机构定向招聘医学本科毕业生政策，关心重视村医队伍建设，合理提高待遇，建立乡村医生退出机制。鼓励医师到基层、边远地区、医疗资源稀缺地区和其他有需求的医疗机构多点执业。严格执行城市医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到农村累计服务1年的制度。到2020年，计划培养全科医生800名，培训住院医师2500人，引进培养10名以上领军人才（团队）、100名高层次专业技术青年骨干、1000名在基层留得住、用得上的专业技术人才。

2.加快形成多元办医格局。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗行业，增加医疗服务供给，提供多层次多样化医疗服务。最大限度放宽社会办医的规划限制，鼓励社会资本举办康复、医养结合、护理院等机构，实行非禁即入。积极发展健康服务业，支持社会力量举办中医医疗机构。举办中医诊所的，将相关信息报所在地区县级中医药管理部门备案后即可开展执业活动。优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，落实社会办医在土地、投融资、价格、财税等方面的扶持政策。鼓励发展儿科、精神科、老年护理等专科医疗机构，支持与公立医院错位发展。非公立医疗机构与公立医疗机构在医保定点、职称评定、等级评审、技术准入、科研立项等方面享受同等待遇。完善对非公立医疗机构的行业监管，将非公立医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，加强对盈利率的管控，探索建立负面清单和不良行为积分管理制度，健全非公立医疗机构退出机制，促进其健康发展。

3.推进公共卫生服务体系建设。完善公共卫生服务体系标准化建设，实现预防、医疗、保健有效衔接。逐步提高基本公共卫生服务项目补助标准，逐步增加服务内容，不断提升服务水平。积极创建慢性病综合防控示范区，针对高血压、糖尿病、脑卒中、恶性肿瘤等重点人群，实施有效干预，预防控制和有效减少慢性病的发生。开展精神卫生综合示范区建设，不断提高严重精神障碍患者治疗管理水平。全面推行孕产妇系统保健免费基本服务项目，向孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗保健服务。推进政府购买公共卫生服务，提高资金使用效率。在核定任务、补助标准和绩效考核的基础上，基层医疗卫生机构获得的基本公共卫生服务经费可统筹用于经常性支出。完善公共卫生服务效果评价和激励约束机制，考核评价结果与服务经费拨付挂钩。建立健全专业公共卫生人员的激励机制，落实专业公共卫生机构人员的收入保障政策。到2020年，高血压和糖尿病患者规范化管理率达到85%以上，慢性病快速上升的趋势得到有效控制，重性精神疾病社区治疗管理覆盖率达到80%以上。

4.加快中医药振兴发展。坚持中西医并重，推动中医药和西医药相互补充、协调发展。推动中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化“六位一体”协调发展。重点推进各县市区中医医院标准化建设，85%的县级中医医院达到二甲标准，乡镇卫生院和社区医疗机构中医科、中药房要实现全覆盖。充分发挥中医药在分级诊疗、签约服务、医养结合等方面的优势，落实中医药医保报销倾斜政策，优化中医医疗服务收费项目。加强中医药人才培养，大力发展中医药健康服务产业，促进中医药医养融合发展。实施中西医协同创新计划，推动中医药创新，实现诊疗方案优化，有效提升诊疗水平。

5.推进信息化建设。建立覆盖市、县、乡、村四级的区域卫生计生信息平台、三大基础数据库和业务系统，实现全员人口、电子健康档案和电子病历数据信息共享；建立健全信息交互机制，加快智慧医疗建设，推进公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理业务协同，共享健康、诊疗、检查、用药等信息。注重信息技术创新应用，优化服务流程，强化管理评价。推行“互联网+医疗”，开展在线预约诊疗、远程医疗、远程查房等项目，促进云计算、大数据、移动互联网等信息技术与健康服务业深度融合，共同发展。

四、保障措施

（一）强化组织领导。各县市区要健全医改组织领导机构，实行“一把手”负责制。要充分发挥医改领导小组的统筹协调作用，建立医疗、医保、医药联动的统一管理体制。同时，要将医改纳入全面深化改革中部署和考核,全面落实重点改革任务。

（二）强化责任落实。各县市区要结合实际,制定具体贯彻实施意见，细化政策措施，精心组织实施。各级各有关部门要各司其职,形成强大工作合力。要及时制定细化配套措施，强化督促指导，密切配合，扎实推进。

（三）强化督查评估。各县市区要建立督导、考核、问责机制，切实增强医改监测的实时性和准确性，将监测结果充分运用到政策制定、执行、督查、整改全过程，全面推进改革任务。要不断增强医药卫生体制改革的领导力和执行力，提高医改工作效率和质量。

（四）强化总结宣传。各县市区政府、各有关部门要密切跟踪医改进展，及时总结经验，研究解决改革中出现的问题。要大力宣传和解读改革的政策措施，主动回应社会关切，合理引导群众预期，营造良好改革氛围。同时，要积极开展医改政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。

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