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《成都市人民政府办公厅关于以管资本为主推进职能转变完善国有资产监管体制防止国有资产流失的工作意见》
成办发〔2018〕21号
成都天府新区、成都高新区管委会，各区（市）县政府，市级有关部门，有关单位：
按照国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）、国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）、国务院办公厅《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）和省政府《关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》（川府发〔2017〕19号）、省政府办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》（川办发〔2017〕4号）精神，结合我市实际和市委市政府有关文件要求，现就进一步以管资本为主推进职能转变完善国有资产监管体制防止国有资产流失，提出以下工作意见。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神，全面贯彻落实中央、省委决策部署和全市国有企业党的建设暨国资国企改革发展大会精神，尊重市场经济规律和企业发展规律，以管资本为主，以国有资产保值增值、防止流失为目标，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，以实现国有企业降负债、降成本、提效益、提能力为方向，明确监管重点，优化部门职能，精简监管事项，改进监管方式，完善监管体制，全面加强党的建设，进一步提高监管的科学性、针对性和有效性，做强做优做大国有资本，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。
（二）基本原则
准确定位，依法监管。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离要求，科学界定国有资产出资人监管的边界，市国资委根据授权代表市政府依法履行出资人职责，专司国有资产监管，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
市场导向，权责明晰。遵循市场经济规律和企业发展规律，发挥市场配置资源的决定性作用，理顺政府与国有企业的出资关系，建立健全现代企业制度，完善公司法人治理结构，依法确立国有企业市场主体地位，落实企业法人财产权和经营自主权，激发企业活力、创造力和市场竞争力。
分类监管，提高效能。以资本为纽带，以产权为基础，依法行使国有股东权利，调整优化监管职能配置和组织设置，实行分类监管和考核。改进监管方式和手段，整合监管资源，优化监管流程，提高监管效率，加强监管协同。
加强领导、严肃问责。充分发挥国有企业党委的领导作用，把方向，管大局，保落实，健全完善党建工作责任制，全面落实从严治党要求，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。健全完善企业国有资产监督制度体系，完善责任追究制度，对违法违规造成国有资产损失以及监督工作中失职渎职的责任主体，严肃追究责任。
二、调整优化监管职能
（三）明确国有资产监管机构定位。全市各级国有资产监管机构根据政府授权，代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，遵循《公司法》和以管资本为主原则，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。要坚持政企分开、政资分开的原则，未经同级党委常委会、政府常务会集体讨论授权，各级各部门不得给国有企业定指标、派任务，确保国有资产出资人对出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者的权利。
（四）转变国有资产监管机构职能。全市各级国有资产监管机构要进一步调整监管职能，围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，科学管理、依法放权，不缺位、不越位。将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，实行分类授权、一企一策授权；将应由企业自主经营决策的事项依法归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。
（五）精简国有资产监管机构监管审批事项。按照职权法定、规范行权的要求，将强化出资人监管与落实管党治党责任相结合、落实保值增值责任与搞活企业相结合，调整、精简、优化监管职能。坚持权力和责任相统一、相匹配，层层建立权力和责任清单，确保企业对精简和下放的监管事项接得住、管得好。规范出资人审批事项的设立和运行，以事前审批为主调整为以事中事后监管为主，凡未列入出资人审批事项清单的事项，国资监管机构原则上不再进行审批。
三、突出国有资产监管重点
（六）把握资本监管主线。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家和全市战略目标，实现保值增值。充分发挥战略规划在企业发展中的引领作用，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，实行全面预算管理，强化国有产权流转环节监管。
（七）健全现代企业制度。以完善公司法人治理结构为核心，以规范董事建设为重点，优化国有企业治理体系建设。科学界定党委会、董事会、监事会和经理层的权责边界。明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入公司章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，保证党和国家方针政策的贯彻执行。明确董事会是公司的决策机构，对股东会负责，执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责；规范董事会运作，逐步提高外部董事占比，完善董事会议事规则，依法规范董事会决策程序和董事长履职行为，改进对董事会和董事评价办法。明确监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督。明确总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，建立总经理对董事会负责、向董事会报告的工作制度。
（八）完善激励约束机制。改进考核体系和办法，实行分类考核、精准考核体系，突出关键绩效指标，对不同类别的企业实行差异化考核，建立对标考核和任期考核制度。将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本接轨、与企业功能分类和行业特性相适应、与企业经济效益和劳动效率相挂钩的工资总额决定和正常增长机制，逐步完善中长期激励机制。
（九）加强风险管控。以维护资本安全为关键，突出问题导向，着力在公司章程、决策、投融资、产权管理、考核分配、财务、审计、选人用人和廉洁风险等方面建立规范，制约和监督权力运行，把监督与风险防控融入国资国企管理各环节和生产经营全过程。
四、完善国有资产监管体系
（十）改进出资人监督方式。以管资本为主，按照事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的要求，切实转变出资人监督方式。严格依据《公司法》《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）等法律法规规定的权限和程序行权履职，加强公司章程管理，规范董事会运作，严格选派、管理股东代表和专职外部董事、监事，试点推进企业财务总监委派和企业总法律顾问制度，注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。健全信息公开制度，加强信息公开平台建设，依法向社会公开国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况。指导市属国有企业加大信息公开力度，依法依规公开治理结构、财务状况、关联交易、负责人薪酬等信息，积极打造阳光企业。根据国有企业的功能界定和类别实行分类监管，深入推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，科学设置内设机构和岗位职责权限。进一步梳理企业产权转让、投融资等事项的监管流程，确保权力运行协调顺畅，提升监管效能。
（十一）强化企业内部监督。健全以公司章程为核心的企业制度体系和管理体系，强化风险管控、合规审查和内控体系建设，完善企业内部监督机制。市属国有企业要加快建立涵盖各治理主体及审计、纪检监察、巡察、法律、财务等部门的监督工作体系，强化对各业务板块的专业监督和子企业的纵向监督，确保监督工作全覆盖。加强董事会监督，通过监督检查、定期听取汇报、接受职工群众反映等方式，对经理层落实董事会决议情况予以监督。改进监事会监督，建立下属公司监事会主席、监事由母公司依法提名、委派制度，逐步设立专职监事。强化经理层监督，规范经理层授权，完善经理层任期制和契约化管理，推进经理层依法落实董事会决议，行使管理生产经营职权，董事会闭会期间向董事长报告工作。加强财务监管，推进企业财务中心建设，强化资本运作，加强资金管控，注重事前事中风险防范，建立审查制度，进一步发挥对企业重大决策和重要经营活动的财务审核把关作用。建立健全内部审计机构及工作机制，进一步加强内部审计工作，积极推进内部审计工作全覆盖，充分发挥内部审计的监督、评价和服务作用。加强企业内部监督各项工作的联动配合，建立企业监督联席会议制度，提升信息化监管水平，实现企业内部信息共享，推进共同监管，确保内部监督及时、有效。
（十二）加强和改进监事会监督。围绕企业财务、重大决策、运营过程中涉及国有资产流失的事项和关键环节、董事会和经理层依法依规履职情况等重点，强化当期和事中监督。进一步完善履职报告制度，监事会要报告年度监督检查情况，对重大事项、重要情况、重大风险和违法违纪违规行为“一事一报告”。依程序和内容，监事会监督检查情况实行 “一企一公开”。保障监事会主席依法行权履职，落实监事会的纠正建议权、罢免或者调整建议权，监事会主席依法督促企业整改落实有关问题或者约谈企业领导人员。建立监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度和责任倒查机制。
（十三）健全国有企业审计监督体系。完善国有企业审计制度，进一步厘清国家审计、出资人审计和企业内部审计之间的职责分工，实现企业国有资产审计监督全覆盖。加大对国有企业领导人员履行经济责任情况的审计力度，坚持离任必审，完善任中审计，探索任期轮审，实现任期内至少审计一次。探索建立国有企业经常性审计制度，对国有企业重大财务异常、重大资产损失及风险隐患、国有企业境外资产等开展专项审计，对重大决策部署和投资项目、重要专项资金等开展跟踪审计。加强各类审计在数据提供、调查取证、情况通报、结果反馈、落实整改等方面的协调配合，充分运用已有检查结果等信息，提高审计监督整体效能。完善国有企业购买审计服务办法，扩大购买服务范围，推动审计监督职业化。
（十四）进一步加强党内监督。坚持权责对等、权责一致的原则，健全党组织参与重大决策的体制机制，明确党组织参与重大决策的内容、途径、程序和方式，清晰划定企业党组织与其他公司治理主体之间的职责边界。落实党组织在企业党风廉政建设和反腐败工作中的主体责任和纪检监察机构的监督责任，加强对国有企业执行党的纪律情况的监督检查，强化党组织对企业领导人员履职行为的监督。加强和改进国有企业巡察工作，紧紧围绕企业国有资产流失的多发易发问题，坚持常规巡察和专项巡察相结合，突出专项巡察，推动巡察工作不断创新，发现问题，形成震慑。严肃查办发生在国有企业改制重组、产权交易、投资并购、物资采购、招标投标以及国际化经营等重点领域和关键环节的腐败案件。
（十五）重视企业职工民主监督。进一步健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，规范职工董事、职工监事的产生程序，明确权利义务，加强履职保障，切实发挥其在参与公司决策和治理中的作用。大力推进厂务公开，建立公开事项清单制度，保障职工知情权、参与权和监督权。
（十六）建立高效顺畅的外部监督协同机制。整合出资人监管、监事会监督和审计、纪检监察、巡察、司法等监督力量，建立监督工作会商机制，加强统筹，减少重复检查，提高监督效能。在各项监督工作中，要确定“由谁牵头”“由谁落实”和“由谁配合”等事项，整合企业监督资源，有效推进权力制约机制和监督机制不断完善。创新监督工作机制和方式方法，运用信息化手段查核问题，实现监督信息共享。完善重大违法违纪违规问题线索向纪检监察机关、司法机关移送机制，健全监督主体依法提请有关机关配合调查案件的制度措施。建立健全监督意见反馈整改机制，形成监督工作的闭环。
五、改革国有资本授权经营体制
（十七）改进优化资本投资运营公司。以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，探索市场化、专业化运营模式，提升市级资本投资运营公司资本运作效能。通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。各区（市）县国有资产监管机构要根据实际情况，逐步改组组建国有资本投资运营公司。
（十八）实施国有资本投资运营公司授权管理。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司履行出资人职责。建立完善国有企业承担政府功能型任务市场化运作、公益类任务政府购买服务等模式的制度规范。各区（市）县政府可根据实际情况，开展直接授权国有资本投资运营公司试点工作。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资运营公司董事会职权。国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。
（十九）界定国有资本投资运营公司与所出资企业关系。国有资本投资运营公司依据《公司法》等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。
六、提高国有资本配置和运营效率
（二十）完善国有资本布局和结构调整机制。国有资产监管机构要根据政府宏观政策和有关管理要求，完善国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本集中投向关系全市经济社会发展的政府重大战略实施、重大民生项目建设和重大产业发展领域。通过对国有存量资本的重组、增量资本的引导、发挥战略载体作用等方式，从企业主业、资本投向以及经济布局三个层次推动国有经济布局调整优化。
（二十一）推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率。加快市属国有企业对内部资源和下属企业整合，将相同或类似业务整合到同一板块，组建专业化子集团，积极开展“压层级、提质量、强管控”和“两降两提”专项行动，提高资本运营效率和核心竞争力。鼓励各市属国有企业以市场化方式，交叉持股，协同发展，以功能化、市场化、专业化为导向，推动资金、人才、技术等要素资源向关键领域和优势企业集中，向产业价值链、产业生态链高端布局。鼓励市属国企与行业优势企业、领军企业以多种方式进行合作，有序推进混合所有制改革，稳步推进有竞争力的产业和产品“走出去”布局，实现国有资本和社会资本更好融合。
（二十二）建立健全国有资本收益管理制度。财政部门要会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全市国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。逐步提高国有资本收益上缴比例，到2020年达到30%。合理安排国有资本经营预算支出，将支出用于对国有企业的资本金注入、国有企业政策性补贴、解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出等方面。
七、落实保值增值责任
（二十三）完善规划投资监管。服从国家战略和重大决策，按照国家、省、市关于产业政策和重点产业发展的有关要求，加大对市属企业投资的规划引导力度，加强对发展战略和规划的审核。加快修订市属国有企业自主决策投资项目事中事后监督管理工作意见，进一步完善事中事后监管，强化对重大项目建设、新设公司等重大投资事项的后评价管理，真正运用投资后评价的结果，提高企业决策效率和决策水平，加强对投资过程中重要环节的监管和风险防控。制定市属国有企业投融资事项负面清单，强化主业管理，改进监管方式，提高监管效率。
（二十四）强化国有资本运作。以国有资本投资运营公司为主体，建立健全国有资本运作机制，组织、指导和监督国有资本运作平台开展资本运营，发挥国有资本放大功能。鼓励全市国有企业围绕发展战略，以获取关键技术、核心资源、知名品牌、市场渠道等为重点，积极开展跨市域并购重组，支持海外并购重组。鼓励与中央在蓉企业、省属企业和外地国有企业通过股权并购、股权置换、相互参股、联合新设等方式进行战略合作。鼓励以创投基金、风投基金等形式，提前布局战略性新兴产业、高端成长型产业的初创企业和成长期企业。实施国企“大证券化”战略，按照“优质资产运作一批、次优资产重组一批、潜力资产孵化一批”的思路，通过境内外多层次资本市场，大力提升国有资产证券化率。有序发展混合所有制，推动全市国有资本优化配置，实现各级国有资本强强联合、优势互补、共同发展。争取更多政策契合性强、产业互补性高、外向溢出性广的央企、知名企业总部或区域总部驻蓉。
（二十五）推进经营性国有资产集中统一监管。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，有序将机关事业单位所属的经营性国有资产纳入集中统一监管体系，适时将具备条件的整合进国有资本投资运营公司。
八、防止国有资产流失
（二十六）健全完善法规政策。健全规范国有资本运作、防止国有资产流失的监管制度，强化对制度执行情况的监督检查。梳理完善和落实国有企业改革涉及的工商登记、财税管理、土地变更、经营许可、资质评审等方面政策规定，优化改革环境。建立对公共服务类企业政策性亏损和非公共服务类企业承担的公共业务性亏损的合理补偿机制，对因历史原因、政策因素等形成的亏损，通过政策性项目、服务补偿、资本金注入等多种方式补亏。
（二十七）建立责任追究制度体系。围绕出资人、市属国有企业和经营管理者等主体，建立完善国资监管责任追究体系。加快建立健全国有资产监管机构、监事会、审计机关和纪检监察、巡察部门在监督工作中的问责机制，落实企业外部监督主体维护国有资产安全、防止流失的监督责任。明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。建立完善国有企业违规经营责任追究制度、典型问题通报制度，加强对企业领导人员的警示教育。对国有企业违法违纪违规问题突出、造成重大国有资产损失的，严肃追究相关责任人的责任；对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任；对企业党组织履行主体责任和企业纪检监察机构履行监督责任不力的，实行问责。加快建立完善国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制和重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段，依法查办违规经营导致国有资产重大损失的案件，严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为，坚决维护企业国有资产合法权益。完善监督工作中的自我监督机制，健全内控措施，严肃查处监督工作人员在问题线索清理、处置和案件查办过程中违反法规纪律的行为。
（二十八）强化监督成果使用。探索设立（或调整）专门机构（如稽查办公室），负责分类处置和督办监督工作中发现的需要企业整改的问题，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议，同时统筹监事会监督、审计监督和日常监督成果转化使用、责任追究及监督会商机制运行。
（二十九）适用范围。本意见适用于全市企业国有资产监督管理工作，各区（市）县参照执行。金融、文化等企业国有资产的监督管理工作，中央、省委、市委另有规定的依其规定执行。
（三十）其他事项。本意见自印发之日起施行。
成都市人民政府办公厅
2018年7月8日
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