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《成都市人民政府办公厅关于印发成都市县级公立医院综合改革试点方案的通知》
成办发〔2014〕29号
各区（市）县政府，市政府各部门：
《成都市县级公立医院综合改革试点方案》已经市政府同意，现印发你们，请结合实际，认真组织实施。
成都市人民政府办公厅
2014年6月13日
成都市县级公立医院综合改革试点方案
根据国务院办公厅《印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发〔2012〕33号）和省政府办公厅《关于印发县级公立医院综合改革试点工作实施意见的通知》（川办发〔2013〕4号）精神，按照2014年全国、全省卫生计生工作会议安排部署，为积极稳妥推进成都市县级公立医院综合改革试点工作，结合我市实际，制定本试点方案。
一、指导思想
按照省委全面实施“三大发展战略”和成都市打造西部经济核心增长极、建设现代化国际化大都市的目标定位，进一步深化医药卫生体制改革，把县级公立医院改革作为推进公立医院改革着力点，落实公立医院改革中各级政府尤其是县级人民政府责任，推进我市县级公立医院改革试点工作取得突破性进展，努力把县级公立医院建成县域内医疗卫生和医学教育科研中心，满足人民群众医疗服务需求。
二、总体目标
通过综合改革，大力发展和优化配置县级医疗资源，建立体制合理、机制灵活、功能完善、效率较高的区域医疗卫生服务体系，提高县级公立医院的技术水平和服务能力，建立县级公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，促进城乡医疗服务均衡发展，控制医药费用不合理增长，构建维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行机制；力争到2015年底，县域内就诊率提高到90%左右，基本实现“小病不出乡镇，大病不出县，预防在基层”的目标。
三、主要任务
（一）改革补偿机制，建立以政府投入和医疗服务收费为主渠道的县级公立医院收入机制。在2013年全市36家县级公立医院取消药品加成试点工作的基础上，按照市发改委等4部门《关于印发成都市县级公立试点医院取消药品加成经费补偿办法的通知》（成发改收费〔2013〕920号）要求，在全市县级公立医院全面实施取消药品加成。各区（市）县要将取消药品加成后增加的政府投入部分纳入财政预算。
1．落实政府投入责任。县级人民政府是举办县级公立医院的主体，要全面落实县级公立医院取消药品加成后的政府投入政策。财政投入要覆盖县级公立医院的基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、政策性亏损补贴，医院承担的公共卫生服务与紧急救治，医疗支边、支农等任务及符合国家规定的离退休人员费用。落实促进中医药事业发展的投入倾斜政策。严格控制县级公立医院床位规模和建设标准，严禁举债建设和举债购置大型医用设备。对超规模、超标准和举债建设的，要严肃追究当地政府和医疗机构负责人责任。
2．调整医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理提高中医和体现技术劳务价值的诊疗费、护理费和手术费等医疗服务价格，使医疗机构通过提供优质服务获得合理补偿。降低药品、高值医用耗材、大型医用设备检查和治疗价格。建立完善医疗服务价格动态调整机制，鼓励医院通过提供优质服务获得合理收入。对已通过贷款或集资购买的大型医用设备原则上由同级政府回购，回购有困难的要在2015年前限期降低服务价格。
3．改革医保支付方式。推行总额预付、按病种、按人头和按服务单元等付费方式，建立完善医保经办机构和定点医疗机构之间谈判协商机制与风险分担机制，充分发挥医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。同时，调整优化医保基金支付范围，鼓励使用中医药服务，促进分级诊疗制度形成。
4．规范药械采购供应。县级公立医院要按照省、市有关药械采购的规定，规范药械采购；优先配备和使用基本药物，实现二、三级医院全年基本药物使用和采购金额比例不低于50%、35%；在新都区、新津县、大邑县和邛崃市开展“量价挂钩、带量采购”试点工作的基础上，扩大到全域成都范围，增加药品采购品种。严格采购付款制度，制订完善具体付款流程和办法。无正当理由未能按时付款的，采购机构要向企业支付违约金。建立严格的企业诚信记录和市场清退制度，对采购中提供虚假证明文件，蓄意抬高价格或恶意压低价格，中标后拒不签订合同，供应药品质量不达标，未按照合同规定及时配送供货，向采购机构、县级公立医院和个人进行贿赂或变相贿赂的，一律记录在案进行处理，在一定期限内不得允许该企业及其法人代表参与药品招标采购或配送。违反相关法律法规的，要依法惩处。
（二）深化试点县级公立医院机构编制管理和人事制度改革。
1．创新编制管理方式。根据区域经济社会发展需要和公益服务供求变化状况，综合考虑县级公立医院机构等级规模、床位数、门诊量和医疗特色等因素，以2012年底事业机构编制统计数为基数，在总量内科学合理完善公立医院编制配备，并进行动态调整，逐步实现编制备案制。同时，结合实际需要和财政承受能力，在现有编制配备基础上，探索以购买服务的方式合理配置人力资源。落实县级公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘；全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。
2．完善分配激励机制。按照国家和省、市政策规定实施岗位绩效工资。县级公立医院要完善内部绩效考核制度，充分发挥绩效工资分配激励导向作用，在分配中做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和成绩突出的工作人员倾斜。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。允许公立医院医生通过多点执业取得合规收入。县级公立医院主要负责人的绩效工资，在同级人社、财政部门核定的绩效工资总量范围内，由县级公立医院行政主管部门根据对其考核结果统筹考虑确定。绩效工资总量与单位收支结余挂钩，由人社和财政部门每年核定一次。
3．建立科学的绩效评价机制。制订县级公立医院绩效考核办法，将医院公益性质、运行效率、群众满意度等作为考核重要指标，考核结果与医保支付、财政补助和工资水平等挂钩，并向社会公开。将医务人员提供服务的数量、质量、技术难度和患者满意度等作为重要指标，建立以社会效益、工作效率为核心的医务人员绩效考核制度。
（三）建立以法人治理结构为核心的现代医院管理制度。
1．明确功能定位。县级公立医院是公益二类事业单位，是县域内医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体，承担县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救与疑难病转诊，农村基层医疗卫生机构人员培训，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。
2．搭建完善法人治理架构。按照决策权、执行权和监督权相互制约、相互协调的要求，搭建由理事会、管理层、监事会为主要形式的法人治理架构，建立决策、执行和监督相互分工、制衡的权力运行机制，鼓励试点医院选择建立适合医院实际情况的法人治理模式。按照政事分开、简政放权的要求，进一步明确县级政府、相关行政部门与公立医院在资产、人事、财务等方面的责权，切实落实医院独立法人地位和自主经营管理权。推进县级公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别，县级卫生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务。
3．建立理事会领导的院长负责制。院长执行理事会决议，负责医院日常运营管理，实行院长任期目标责任考核制度，建立问责机制。完善院长激励和约束机制，严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。
4．优化内部运行机制及管理。以保障公益服务需求和提高运行效率为出发点，在新治理架构下，鼓励公立医院积极探索创新服务流程、用人机制、人才培养机制、收入分配机制、监管机制和信息公开制度等管理机制，不断提高县级公立医院技术能力和服务水平。健全医院内部决策执行机制，完善以安全、质量和效率为中心的管理制度，加强成本核算，建立健全成本责任制度，强化成本控制意识。严格执行医院财务会计制度，探索实行总会计师制。健全财务分析和报告制度，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析监测及国有资产管理。健全医院内部控制制度，落实医院财务审计和院长经济责任审计制度。实施院务公开，推进民主管理。
（四）加强县级公立医院县域医疗卫生服务中心能力建设。
1．科学实施规划布局。各区（市）县卫生行政部门按照区域卫生规划和区域医疗机构设置规划要求，科学制定县级公立医院发展规划，明确规模、布局、结构和大型医疗设备配置以及人员配比、组织管理、学科业务水平等标准。对未能达到建设用房标准的县级公立医院，可有计划、按步骤实施迁建（改扩建）和整合，优化调整县级公立医院结构和布局。规范医院中医科、中药房和中医集中诊疗区建设。
2．加强医疗卫生服务能力建设。县级公立医院必须按照相关规定完善科室设置，强化传染病控制、突发事件应急救援功能；切实加强重点学科建设和重症监护、血液透析、新生儿、病理、传染、急救、康复医疗及精神卫生工作，强化近3年县外转诊率排名前4位的病种所在临床专业科室建设；提升医院中医药服务能力，开展地方主要疾病中医药防治研究。
3．加强县级公立医院信息化建设。县级公立医院要按照统一标准，建设以电子病历和医院管理为重点的、统一的县级公立医院信息系统，强化电子病历、临床路径、诊疗行为、绩效考核及业务管理，与医疗保障、基层医疗卫生机构信息系统衔接，并实现互联互通、信息共享。探索利用信息技术实现区域医疗协同服务，逐步实现远程会诊、远程（病理）诊断和远程技能教育服务。
(五)规范医疗服务行为。完善县级公立医院用药管理、处方审核制度，加强抗菌药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济有效。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到药店购药。加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制不合理使用高值医用耗材行为，加大异常、高额医疗费用预警分析。强化问责机制，严肃查处工作不负责或失职渎职行为。促进同级及上级医院检查、检验结果互认。开展临床路径管理病种数不少于50个。
（六）统筹推进城乡医疗服务发展。各区（市）县要组织财政、人社和卫生等部门研究制定政策，支持县级公立医院以多种方式探索建立与基层医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的分工协作机制；加强城乡医院对口支援，增强有机联系；深入推进医疗联合体建设，加强医疗资源纵向整合，探索建立以三级甲等医院为龙头、二级甲等医院为枢纽、基层医疗机构为基础且深度融合的医疗联合体，综合运用医疗、医保和价格等手段，建立完善基层首诊、分级医疗、双向转诊的就医制度。充分发挥医保政策的杠杆作用，促进支付政策进一步向基层倾斜。完善县外转诊和备案制度，鼓励已退休的学科带头人、业务骨干到县级公立医院服务。
（七）积极构建和谐医患关系。加强县级公立医院医疗质量安全、费用控制和财务运行等监管，严格控制医药费用过快增长，及时查处为追求经济利益所发生的不合理使用药物耗材和检查检验等行为。定期公开县级公立医院财务状况、绩效考核、质量安全等信息。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员基本信息、年度考核结果以及违规等情况。探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度和行风建设，加强社会舆论监督。完善第三方医疗纠纷调处机制，依法严厉打击伤害医务人员等违法犯罪行为，保障医患双方的合法权益。积极发展医疗责任保险和医疗意外险，探索建立医疗风险共担机制。
四、实施步骤
（一）启动阶段。自发文之日起，全面启动我市县级公立医院综合改革试点工作。各区（市）县要充分认识县级公立医院改革的重要性、必要性和紧迫性，深入发动、广泛宣传，为县级公立医院改革营造良好社会氛围。要在全面调研、充分论证的基础上，结合实际，形成推进县级公立医院改革试点实施方案，于2014年8月底前报市医改办和市卫生局备案。
（二）试点阶段（2014年9月至2015年9月）。各区（市）县按照实施方案有序推进县级公立医院各项改革工作，认真研究具体工作情况，及时解决出现的困难和问题，不断完善政策措施，确保改革取得实效。
（三）总结阶段（2015年10月至12月）。各区（市）县对开展县级公立医院改革试点工作进行充分评估，全面总结经验做法，认真梳理改革过程中存在的问题，形成专题报告送市医改办和市卫生局深化研究。
（四）全面推进阶段。2016年开始，各区（市）县在前期改革试点基础上修订完善县级公立医院改革实施方案，全面推进全市县级公立医院综合改革。
五、保障措施
（一）健全组织，加强领导。全市县级公立医院综合改革工作在市医改领导小组的领导下统筹推进，由分管市领导牵头，协调安排并组织实施县级公立医院改革试点工作，市医改办负责做好日常协调保障工作。将市级相关部门、各区（市）县推进县级公立医院综合改革试点工作纳入目标考核。各区（市）县要建立健全组织机构，全面推进县级公立医院综合改革各项工作。
（二）履职尽责，稳步推进。市医改办负责协调督导县级人民政府积极稳步推进县级公立医院综合改革试点工作；市卫生局负责牵头推进县级公立医院综合改革试点工作，会同市发改委、市财政局测算县级公立医院综合改革所需经费，指导各区（市）县开展县级公立医院改革工作，在市经信委指导协助下加快推进县级公立医院信息化建设；市委编办根据改革试点县级公立医院的功能定位、服务规模等因素，科学合理完善其编制配备；市人社局会同市卫生局按照国家和省、市相关政策，检查指导区（市）县人社、卫生部门和医院，制定具体的人事管理和绩效考核办法，完善医保支付政策；市财政局按照国家和省政府相关政策规定研究县级公立医院改革经费保障措施。
各区（市）县是县级公立医院综合改革实施主体，要落实责任、健全制度、建立督查考核问责机制，确保综合改革的各项举措落到实处；要制定完善县级公立医院综合改革试点实施方案，全面有序推动县级公立医院改革。
各区（市）县和上述有关部门、有关单位应于2014年8月底前制定相关配套政策及保障措施，及时总结分析改革试点工作情况，不断完善政策措施，确保县级公立医院改革稳妥推进。
（三）经费保障，分级实施。各区（市）县负责县级公立医院改革的经费保障，市级财政结合上级转移支付和本级财力状况给予适当补助。
（四）加强宣传，营造氛围。各区（市）县要重点加强对县级公立医院改革工作重要意义、指导思想、主要任务和政策措施的宣传报道，充分调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取人民群众和社会各界的理解和支持。卫生部门与宣传部门要紧密配合，加强对县级公立医院改革工作的舆情监测与研判，积极引导社会舆论，坚定改革信心，合理引导社会预期。
（五）加强督查，确保实效。市政府目督办要加强对市级相关部门和各区（市）县推进县级公立医院改革配套政策措施落实情况的督导检查；市医改办要定期发布全市县级公立医院综合改革试点工作的动态信息，推动县级公立医院综合改革深入开展。
本方案自下发之日起施行，有效期3年。
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