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《成都市人民政府关于加快成都市投资体制改革的决定》
各区（市）县政府，市政府各部门：
《成都市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》确定了成都市今后五年发展的总体目标，即加快构建西部战略高地进程，为基本实现现代化奠定基础。实现这一目标，必须适应中央实施西部大开发战略和我国即将加入世贸组织的新形势，加快建立和完善社会主义市场经济体制，努力营造有利于生产力发展的市场环境。
投资是拉动经济发展的基本动力之一。在自身积累十分有限的情况下，引导和调动一大批各类投资者到成都投资，对推动成都经济结构战略性调整，实现跨越式发展极其重要。要做到这一点，取决于投资环境和市场机会。必须加快投资体制改革，规范投资市场，为各类投资者营造公开、公正和公平的投资环境，营造成都参与西部大开发的比较优势。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》要求改革投资体制，“确定企业在竞争性领域的投资主体地位，基本形成企业自主决策、自担风险，银行独立审贷，政府宏观调控的新的投资体制。按照‘谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险’的原则，改革投资管理方式，减少对企业和社会投资的行政性审批。对企业出资建设国家非限制类项目，实行登记备案制。建立以政策引导、信息发布等间接调控手段为主的投资宏观调控体系”。
各区（市）县政府、市级各部门要从全市人民的根本利益和跨越式发展的大局出发，解放思想、更新观念、服从大局，克服阻力，处理好部门利益、局部利益和全局利益的关系，敢于突破束缚生产力发展的陈旧观念和体制障碍，积极推进投资体制改革，为促进成都经济跨越式发展做出贡献。
一、减少市场准入限制，鼓励更多的投资者进入成都市场
在社会主义市场经济条件下，确定市场准入规则的关键 是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，尽量减少行政性干预。
（一）对不同的投资者实行国民待遇
社会主义市场经济所要求的公正性和公平性主要体现在是否对所有的市场主体一视同仁。凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域，应对所有投资者全面开放。对一切投资主体，不论所有制形式如何，不论是境内投资者或是境外投资者，不论投资额大小和企业规模大小，都要一视同仁，实行国民待遇。
（二）清理规范投资领域中的行政法规和收费
认真清理、规范与投资相关的行政法规和规章，凡国家、省、市已废止和不利于成都经济和社会发展的规定和办法要坚决废止，进一步规范与投资相关的行政法规和规章。
彻底清理以行政权力为基础的各项收费。对违背社会主义市场经济公平竞争原则和不利于投资市场成长的各类收费要坚决取消，对确需保留的要重新核定收费标准。清理规范后，由政府统一公示涉及投资领域的行政法规和规章、收费项目和标准。
（三）改革行政审批制度
改变行政审批方面现有的事项多、手续繁、效率低、透明度差等状况，创造有利于市场发挥资源配置的基础性作用和投资者自主决策的投资环境。在现有基础上进一步减少行政审批事项。国家非限制类的非政府投资项目原则上由行政审批制改为登记备案制。建立严格的政府投资项目管理机制，政府投资项目要强化管理，坚持审批制度，同时加强事中和事后监管。按照社会主义市场经济规律要求，取消不利于投资市场发展的资质证、许可证；对关系到国家和人民生命财产安全的确需发放的资质证和许可证等，要公示审查条件。
（四）加强市场监管的力度
政府应通过政策引导、信息发布等间接调控手段及事中和事后监管对市场缺陷予以弥补。为切实加强政府对投资项目的监管力度，政府对投资领域中违反法律法规和违背公平竞争原则，并且造成不良后果或影响的投资者、中介机构等，除由有关部门依法查处外，还将采用不定期公布名单的办法，对他们实行有限期甚至无限期的市场禁入。
（五）规范政府投资行为
为维护市场秩序，政府作为投资环境的主要营造者和监管者，原则上不得参与一般竞争性投资项目竞争。政府的资金主要用于基础设施、教育和精神文明、生态和环境保护、国家机器等基础性和公益性项目建设。政府要通过多种财政补贴方式引导非政府投资者参加基础性、公益性项目建设，引导各类投资者投入高新技术产业化等风险投资项目。
二、发挥市场机制作用，改革投资项目管理方式
固定资产投资项目按资金来源划分为政府投资项目和非政府投资项目两大类。政府投资项目是指运用国家预算资金和地方财政资金、国债转贷资金、政府专项资金、土地出让收益、国外政府贷款、国际金融组织贷款等所进行的固定资产投资项目。此外均为非政府投资项目。
（一）政府投资项目的管理方式
政府投资项目的基本管理方式为：严格实行民主化和科学化的决策制度；严格项目审批和监管制度；严格遵循政企分开原则，逐步建立投资、建设和运行管理‘三分离“的管理体制。
政府投资项目，由固定资产投资行政主管部门按规定程序审批。审批的依据是成都市中长期发展规划、国家宏观政策导向和政府决议等。项目审批必须详细具体，严格界定建设内容、建设规模、质量和工期要求、投资预算等。建设中的任何变更均需事前经审批机关同意。市级审批权限内的政府投资项目仍按现行基本建设程序管理，即审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计（含概预算审查）、年度投资计划、竣工验收和决算审查）。
按政企分开原则，政府部门不得直接参与政府投资项目的建设与运营管理。政府对项目的投资原则上由原来的直接投入改为间接投入。政府要把现有的各类投资性主体改造和组建成有市场竞争力的综合性和专业性投资公司，并委托他们行使政府投资者和资产所有者的职责。对纯公益性项目也可采用招投标方式确定项目业主。
政府投资项目的建设应采用公开招投标的方式，选择工程承包商或设计、施工、监理企业及材料设备供应商。政府有关部门只能按国民待遇的原则对政府投资项目建设实施行政管理。政府要把一些政府部门拥有的建设施工职能剥离出来，组建并培育为有竞争力的建设工程承包商，参与建设市场竞争。
政府投资项目的运行管理原则上应通过公开招投标选择相应的项目运行管理公司（以下简称项目公司）负责管理。营利性项目招投标的主要指标是资产的保值和增值，上交利润和管理费等；非营利性项目的主要指标是资产的安全性和政府补贴标准等。自来水、天然气、污水处理、河道、绿化园林、公交、路灯、垃圾清运和处理等各种基础和公益设施都应由项目公司营运管理。项目公司实行企业化运作，其性质不受所有制限制。为确保其承担相应的社会责任，可实行以承包商履约担保为核心的风险管理制度。
建立政府投资项目稽查制度，组建市政府的稽查机构，负责对政府投资重大项目建设过程中的工程招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资预算的控制等进行全过程的监督检查。
股份合作项目中，政府控股的项目，按政府投资项目进行管理。
（二）非政府投资项目的管理方式
非政府投资项目必须符合成都市中长期发展规划、城市发展总体规划和产业政策实施意见。其中，属于国家限制类的项目按上级规定方式管理。国家非限制类的非政府投资项目在市级审批权限内原则上实行登记备案制。实行登记备案制后，投资者在项目建设前应将包含项目建设的地点、内容、规模、质量和工期要求、投资预算等内容的项目材料，分别按程序要求逐步送至与项目管理有关的政府部门。这些部门在收到投资者送来的材料后，若在规定时限内未提出异议，则视为通过。政府有关部门在审查时，若对项目有异议，必须书面反馈给投资者，要求补充材料或否定项目。投资者若不服，可申请行政复议，直至行政诉讼。项目建设内容发生变更时，应重新登记备案。
为有效实施项目登记备案制，政府将对现有的投资项目审批环节进行清理。凡可以由市场调节的环节一律不再纳入政府管理的程序，交由企业自主决策。现由企业（或事业）单位行使的审批权也一律取消。政府将尽快按管理环节分别制定非政府投资项目登记备案制的实施办法。在实施办法公布前，非政府投资项目管理暂按现行方式管理。
市级审批权限以上的项目按上级规定管理。
三、运用市场规律，合理有效配置政府控制的资源
政府控制的资源，包括土地、财政性资金、特许经营权和信息等，均属公共资源。这部分资源的配置是否合理有效，既关系到这部分资源的投入产出效果，又涉及到政府对非政府投资的引导和影响力。
（一）土地资源的配置
建立统一、规范、有序的土地一级市场。政府垄断土地使用权一级市场，委托土地行政主管部门统一组织管理经济和社会发展所需的一切征用土地行为。除法律规定的可以行政划拨方式获取土地使用权的项目外，其他建设项目用地都必须采取有偿使用的方式供地。所有有偿使用的土地，都由土地行政主管部门代表政府公开向社会以招标、拍卖方式出让。行政划拨土地使用权经批准改变使用性质且涉及转让时，也必须进入土地交易市场公开竞价交易。招标、拍卖国有土地使用权时，必须公示城市规划行政主管部门提供的规划设计条件及相关技术指标。
土地行政主管部门对现有统征土地权单位的存量土地要进行清理。对尚未办理出让手续的土地，原则上予以收回。经营性的建设用地必须进入土地交易市场以招标、拍卖方式出让。
放开、激活土地二级市场。凡依法取得的土地使用权均可进入二级市场进行交易。行政划拨土地使用权办理出让或缴纳土地利益后可转让、出租、抵押；出让土地使用权在缴清土地出让金和有关税费后可转让、出租、抵押。在二级市场上转让的土地，仍需公示城市规划行政主管部门确定的规划设计条件和技术指标。
政府的土地收益资金，主要用于国家重大项目、公益性项目、重大基础设施项目和重点扶持的高新技术发展项目等。
（二）财政性资金的配置
行政性收费实行统一收取，统筹使用，进一步强化收支两条线的管理。为方便投资者，提高办事效率，改善投资环境，对固定资产投资项目实行“一门式”集中收费。
政府拥有的各类资金中用于固定资产投资的部分应集中按规定的用途使用，统一管理。投资项目由政府统一确定，委托政府的各类投资公司行使投资者职责。
完善政府采购制度。政府采购属政府投资行为，一方面，政府采购制度和办法要适应社会主义市场经济体制的要求，按深化投资体制改革的方向予以完善；另一方面，要运用好政府采购的杠杆作用，扶持有市场竞争力的重点产品和重点企业的发展。
（三）特许经营权的配置
出租汽车经营权、加油站和加气站经营权、公交运营线路和长途客运线路经营权、旅游客运线路和政府投资的旅游设施经营权等一切特许经营权是政府掌握的公共资源。特许经营权的配置要严格按照市场化思路，通过公开向社会招投标、拍卖等形式来实现。特许经营权配置所得收益属于财政性资金，必须按照财政性资金的配置原则进行配置。
（四）信息资源的配置
政府要建立固定资产投资项目库和资源库，及时掌握、分析投资市场的现状、竞争态势。固定资产投资行政主管部门要牵头组建全市投资信息系统，定期发布信息，为投资者提供有效的信息咨询服务。定期或不定期公布政府制定的投资政策、投资计划、土地供应计划及城市规划等信息，公布投资方向指导目录、鼓励、限制及禁止的投资领域等信息。公布土地行政主管部门确定的土地供应计划、土地批租和拍卖等信息。公布城市规划行政主管部门制定的城市总体规划、分区规划和拍卖地块控制性详细规划等信息。
四、完善投资中介服务体系，促进投资市场成长
投资中介服务体系由包括投资咨询、资产评估、会计、设计、监理、法律、招标代理等机构组成。投资中介服务体系属知识密集型产业，大力培育和发展中介服务体系能够有效地促进投资市场成长，同时推进第三产业结构优化升级。
（一）培育规范化的投资中介机构
大力拓展中介服务的业务范围，凡是能由中介服务机构有效提供服务和发挥监管作用的市场领域，政府职能均应退出，为中介服务机构的生存和发展腾出空间，变政府直接参与或干预市场为政府宏观调控市场。
加快投资中介服务机构与政府部门的脱钩改制步伐，确保其独立、客观、公正地执业。对政府部门兴办的投资中介服务机构，在编制、人员、财务、职能、名称等方面与兴办部门剥离。中介服务机构与政府部门脱钩情况应向社会公示。推进投资中介服务机构的改制。投资中介服务机构改制要按照国家有关法律、法规规定的组织形式，由具有专业执业资格的人员投资发起设立。改制过程中，要妥善处理好人员安置、国有资产评估和处置等工作。
（二）规范投资中介服务机构的行为
建立和完善行业协会。结合政府机构改革，将政府部门承担的管理投资中介机构的职能，逐步移交给行业协会（法律另有规定的除外）。各行业协会制定行业自律规则，逐步完善自律性监督机制。
强化对行业协会的监督。政府部门对投资中介机构要从直接管理转变为对行业协会的监督管理。主要负责审查批准收费标准，监督规范执业行为，查处违法违规事件，建立完善各种监督制度等，促使投资中介服务机构在公平竞争中，提高整体素质和服务水平。
（三）加强招投标行政监督管理
结合成都的实际情况尽快出台贯彻《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）的实施办法。引进市场竞争机制，打破行业垄断，大力培育招标代理中介机构，引导招标代理机构依法做好代理服务工作，加强政府监督管理力度，规范招投标活动。
政府投资项目在审批时要按《招投标法》要求核准项目招投方式和招标范围。政府有关部门要做好工程招投标过程的行政监督工作。
五、加大改革力度，拓宽融资渠道
用好西部大开发政策，改善融资环境。加强全社会的信用意识，建立良好的市场秩序，吸引国外金融机构和国内股份制银行来蓉开设分行，增强成都对外地资本和外国资本的吸引力。
（一）调整融资结构
成都现有的融资结构的突出特点是以银行信贷为主的间接融资比重过高，各类投资商直接投资（直接融资）比重过低。这一特点严重地制约着成都投资的快速增长。因此，必须积极建立直接融资机制和体系，大幅度提高直接融资比重，为成都建设和发展开辟持续的资金来源渠道。
直接融资的重点是鼓励和引导企业在国内、国际资本市场上融资。一是引导和帮助成都企业在境内外证券市场上市。二是充分利用成都现有上市公司资源，加快资产重组步伐，提高上市公司质量，运用增发新股和配股手段从证券市场募集资金。三是做好成都企业在创业板市场上市融资的准备工作。四是用好地方企业债券，调整企业债券结构，扩大基础设施建设利用企业债券融资规模。五是积极推进和鼓励各种项目以BOT（建设?营运?移交）、TOT（移交??营运?移交）、资产证券化等项目融资方式利用国内外资金。
要运用贷款担保、贴息、帮助开拓市场等办法鼓励和引导银行把间接融资的重点转到中小企业贷款上，提高对集体、私营、个体企业尤其是中小型科技企业的贷款比重。
（二）鼓励发展风险投资基金和机构，推进高新技术与创业资本的结合
发展高新技术产业必须发展风险投资事业。国内创业板即将设立，为发展风险投资事业，促进高新技术产业化提供了机遇。要根据国家有关规定，引导创业资本投向高新技术产业。要降低风险投资机构的设立门槛，让风险投资机构享受高新技术企业的部分优惠政策，鼓励和吸引境内外投资者在我市设立风险投资机构。要制定税收、人才引进等优惠政策，积极扶持风险投资基金和中小企业贷款担保基金的发展，并坚持“民办公助”原则，以民间资本为主体。
（三）盘活资产存量
国有资本退出竞争领域后的存量国有资本，在主要用于结构调整的同时，要积极进入风险投资基金和中小企业贷款担保基金。鼓励国内外投资者以参股、控股、联营、收购、承包、租赁等形式参与成都国有企业改革，以多种形式与基础性、公益性项目建设。
切实发挥优良国有资产的融资功能。鼓励上市公司收购优良国有资产。鼓励优良国有资产以各种形式上市融资。对上市公司的国有股权，要积极寻求转让。对不良国有资产，应通过改制、租赁和变卖等方式尽可能转让。
对基础性国有资产，包括收费公路和桥梁、自来水设施、污水处理设施、垃圾处理设施、城市公交设施、天然气输配设施、电力设施等等，应通过资产经营权转让、股权转让、特许经营权转让、合资合作等多种方式对国内外投资者开放。
对盘活国有资产筹集的资金，要按照“集中管理、统一使用、突出重点”的原则进行运营。
二○○一年四月十一日
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