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《成都市人民政府关于印发〈成都市依法行政五年规划（2004?2008年）〉的通知》
成府发〔2005〕27号
各区（市）县政府，市政府各部门：
《成都市依法行政五年规划（2004?2008年）》已经市委、市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
二○○五年四月二十五日
成都市依法行政五年规划
（2004?2008年）
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称“《纲要》”）提出的“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”的要求，根据《四川省人民政府关于印发〈四川省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004?2008年)〉的通知》(川府发〔2004〕29号)，结合我市实际，制定本规划。
一、指导思想、基本原则和基本要求
1．指导思想。全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，促进“三个转变”和成都发展新跨越，全面建设小康社会。
2．基本原则。全面推进依法行政必须把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来；必须把维护最广大人民群众的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进社会的和谐发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
3．基本要求
（1）合法行政。实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
（2）合理行政。实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；可以选择多种方式实现行政管理目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
（3）程序正当。实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当适用回避规定。
（4）高效便民。实施行政管理，应当遵守法定期限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
（5）诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的规范性文件和行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
（6）权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要按法律、法规赋予的执法手段行使。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、五年目标
按照“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”的要求，经过五年坚持不懈的努力，初步实现建设法治政府的目标。
4．各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，遵守法律、尊重法律、崇尚法律的氛围基本形成；依法行政能力明显提高。
5．基本实现政企分开、政事分开、政资分开，基本理顺政府与市场、政府与社会的关系。政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能初步到位。
6．各级政府和政府各部门的职能比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制初步形成。
7．科学化、民主化、规范化的行政决策机制基本形成。政府制定的政策、发布的决定相对稳定。
8．提出地方性法规草案、制定规章、规范性文件等制度建设符合宪法、法律、行政法规规定的权限和程序，充分反映社会经济发展的需要和最广大人民群众的根本利益。
9．全面正确贯彻实施法律、法规、规章。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
10．行政执法监督的各项制度和机制基本完善。层级监督和专门监督明显加强，违法行政行为得到及时纠正。行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。
11．政府诚信体系基本建立，市民对政府诚信的满意度显著提高。
12．各种预警和应急机制基本建立，高效、便捷、成本低廉的防范和化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效的防范和化解。
三、转变政府职能
13．依法调控经济，依法履行市场监管职能，增强市场监管的科学性、公正性和有效性，初步建成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；按照法治化原则发展和规范各类行业协会、商会等自律性组织，逐步将行业标准制订、行业信息披露等职能移交行业组织，实行行业自律。完善公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等社会管理职能；建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系。
14．进一步规范行政审批行为，优化和简化审批程序，提高审批的公开性和透明度。积极探索利用行政规划、行政指导、行政合同等方式实现管理目标，探索行政审批取消后的监管方式。实施涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政许可的，应当依法通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。
15．完善政府信息公开制度，整合媒体、档案、图书馆、社区服务、电信服务等信息公开渠道，为公众获取提供便利条件。推进政府上网工作，逐步开展网上审批和网上办公，尽快实现政府部门间的信息互通和资源共享。
16．政府严格遵守诚实信用原则，积极建立受益守信机制，推进社会信用体系建设。完善政府和部门服务承诺制度，认真落实各项承诺措施；加强政府采购、行政合同等方面的信用建设；建立因政府失信、违约给公民、法人和其他组织的合法权益造成直接损失的补偿或赔偿制度。
17．建立资金来源多元化、保障制度规范化的社会保障体系。完善城镇职工工伤保险、生育保险、失业保险、城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度，完善城镇最低生活保障制度。探索建立农村养老保险、医疗保险制度。
18．逐步建立公共财政体制。统筹安排和规范使用财政资金。每年对行政事业性收费等政府非税收入进行清理和规范，依法对行政事业性收费、政府性基金和各项附加以及国有资源出让收入的征收、使用和管理进行规范完善。严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁“以收定支”或“收支挂钩”。进一步完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度。
四、规范行政行为
19．行政管理由行政机关在其法定职权范围内实施。没有法律、法规授权，事业单位和企业不得行使行政管理职能；未经行政机关依据法律、法规、规章的规定进行委托，事业单位不得从事行政管理活动。
20．按照法定程序和权限及时调整政府职责、设置组织机构、确定人员编制。依法规范行政机关的职能和权限，建立政府所属部门职能争议协调机制。
21．健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，依法、科学、民主决策。建立重大行政决策法律专家咨询论证制度，行政决策公布施行前应当经过政府法制机构的合法性论证。不断完善行政决策程序。除依法应当保密的外，行政决策的事项、依据和结果应当公开，方便公众查阅。建立健全决策跟踪反馈制度。建立行政决策监督机制和责任追究制度，按照“谁决策、谁负责”的原则，加强对决策活动的监督，实现决策权和决策责任相统一。
22．严格按照法定权限和程序制定规章和规范性文件，探索实施“社会公示、公开听证、委托起草、现场论证”等立法方法，提高工作的透明度和公众参与度。探索对政府立法项目的成本效益分析。
23．政府设立的临时性行政机构、议事协调机构，行政机关内设机构不得制定规范性文件。市及区（市）县政府的派出机关除法律、法规或者规章授权外，不得制定规范性文件。规范性文件不得创设、增加公民、法人或其他组织的义务，不得限制公民、法人或其他组织的权利。各区（市）县政府及市级有关部门的法制机构，对本单位出台的规范性文件要进行合法性审查，并按规定报请相关部门备案。
24．适时对规章和规范性文件进行修改和废止。实施机关每年应当对规章和规范性文件实施情况进行评估，并将评估意见报制定机关。
25．完善相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。建立和完善行政机关集体讨论作出决定制度，探索决定和执行相分离制度。
26．行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责，严格遵守有关回避的规定，严格履行告知义务、说明理由义务。建立和完善执法信息公开制度。规范行政自由裁量行为。建立和完善行政执法取证规则。完善行政处罚、行政许可听证制度，逐步将行政征收、行政确认、行政裁决等纳入听证范围。
27．建立行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费的案卷评查制度。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书等应当立卷归档。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，公民、法人和其他组织有权查阅。政府法制机构应当加强行政执法案卷文书的调阅和检查指导。
28．进一步落实行政执法主体资格和行政执法人员资格认证制度。定期清理并公告行政执法主体。依法规范行政执法委托行为。加强行政执法人员培训，未取得行政执法证的不得上岗。落实行政执法“五项制度”、“十不准”制度。
29．规范行政执法程序，完善行政执法责任制，建立和完善公开、公平、公正的评议考核机制，严格落实执法过错责任追究制度，探索行政执法绩效评估和奖惩办法，逐步推广行政执法人员计分管理制度。逐步改变目前“人盯人”的执法方式，探索新的法律、法规、规章实施机制，运用科技以及信用管理等手段，实现管理目的。
五、建立应急处理机制和社会矛盾化解机制
30．建立公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应急处理机制，提高政府应对突发事件的能力，妥善处理各类突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人的合法权益不受侵犯。
31．积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，大力开展矛盾纠纷排查调处工作，依法开展调处民事纠纷工作，探索解决民事纠纷的新机制。完善人民调解制度，支持乡镇（街道）及居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。探索在各类事业单位、各类协会、城市社区、工业园区等建立人民调解组织并开展工作。
32．切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。加强信访工作的制度化、规范化和亲民化建设，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员。充分发挥信访的沟通、咨询、指导、劝戒、协调、服务、投诉和解决一般争议等职能。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
六、强化对行政的监督
33．市和区（市）县政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法报请备案规章和规范性文件。自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议。对人民法院依法受理的行政案件，法定代表人应出庭应诉、答辩，依法履行生效的判决和裁定。
34．依法受理行政复议申请，完善行政复议工作制度，提高工作质量。建立重大行政复议案件公开审理制度，采取网上申请行政复议等便民措施，探索建立行政复议审理简易程序。建立行政复议听证制度和案卷公开查询制度。实行行政复议人员资格制度，加强行政复议队伍建设，行政复议机关从事行政复议工作的人员不得少于2人。行政复议经费应当列入财政预算。完善行政复议责任追究制度。
35．上级行政机关应当健全重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法督查、行政执法统计等制度，强化对下级行政机关具体行政行为的监督。探索层级监督的新方式，充分发挥政府法制机构对行政执法活动的监督职能。
36．严格按照国家赔偿法实施行政赔偿，行政赔偿费用依法由财政纳入预算予以保障。赔偿义务机关赔偿后，应当严格依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。积极探索在行政赔偿中引入听证、协商和和解制度。
37．加强专门监督，各行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监督。专门监督机关要切实履行职责。强化社会监督，行政机关要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实并依法及时作出处理。
38．建立政府部门行政首长问责制度，完善行政首长问责程序，健全政府和行政工作人员责任体系，做到权责一致。
七、提高依法行政能力
39．落实和完善干部学法制度和任职前法律知识考试制度。各行政机关每年举办2次以上法律知识讲座。政府法制机构会同人事等部门定期举办领导干部依法行政知识培训班，局级干部每3年至少接受一次专门培训，处级干部每2年至少接受一次，行政机关工作人员每年至少接受40学时的学习和培训。人事部门应把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试、初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。
40．建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度。要完善政府目标绩效考核管理办法，把贯彻《纲要》、全面推进依法行政工作贯穿于行政管理的各个环节，列入政府经济社会发展和目标考核的重要内容。政府法制机构负责贯彻《纲要》、全面推进依法行政专项目标考核工作。人事部门把依法行政能力作为竞争上岗、考核的重要依据。人事部门、政府法制机构应当定期对行政机关工作人员进行依法行政能力考试。
41．采取开辟专栏、学习辅导、专家访谈、法律咨询等多种形式，广泛深入地宣传依法行政知识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
八、实施《五年规划》的保障措施
42．加强领导。要从“立党为公、执政为民”的高度把依法行政作为政府运作的基本准则，切实加强和改进对全面推进依法行政工作的领导。将市贯彻实施行政许可法工作领导小组改为市推进依法行政工作领导小组，领导小组办公室设在市政府法制办，负责组织开展全市推进依法行政工作的调查研究，制定推进依法行政工作的总体方案和年度实施意见，协调、督促、指导全市落实推进依法行政的各项工作。各区（市）县政府和市政府各部门也应建立相应机构，行政首长作为第一责任人，对本地区、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。
43．科学规划。各区（市）县政府和市政府各部门要结合本地区、本部门实际，制定具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、有步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将《纲要》的规定落到实处。
44．分步实施。《五年规划》总体上按三个阶段实施，即：2004年为准备规划阶段，重点是制定规划、宣传发动等。2005年至2007年为全面实施阶段，各行政机关按照《纲要》的内容，结合各自的《五年规划》及年度安排，全面推进依法行政。2008年为验收总结阶段，重点是对全市推进依法行政工作的总体情况进行检查，接受国家和省政府的验收，并着手制定第2个全面推进依法行政的五年规划。
45．定期报告。推进依法行政的情况，市政府每年向省政府、市委、市人大报告，各区（市）县政府每年向市政府和同级党委、人大常委会报告，政府部门每年向本级政府报告。对本级人大常委会和上级行政机关提出的批评、意见应当及时整改并将整改情况及时上报。
46．加强督查。每年年底，市政府采取明查与暗访相结合、以暗访为主的方式，对全市推进依法行政情况进行督查。督查工作由市政府法制办会同市政府目督办等，邀请人大代表、政协委员和民主党派有关人士、市民代表参加。
47．加强政府法制机构建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。要统一、规范各区（市）县政府法制机构的名称、级别，使政府法制机构的人员配备与建设法治政府的要求相适应。各区（市）县政府要切实加强法制机构和队伍建设，为法制机构充实专业人才，把法制工作经费和依法行政工作经费纳入财政预算予以保障，大力推进政府法制信息化建设。政府法制机构要加强自身建设，不断提高工作质量和水平，为贯彻执行《纲要》和《五年规划》，全面推进依法行政做出应有贡献。
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