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《成都市人民政府关于印发成都市就业和社会保险第十一个五年规划的通知》
成府发〔2007〕7号
各区（市）县政府，市政府各部门：
《成都市就业和社会保险第十一个五年规划》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
二○○七年二月七日
成都市就业和社会保险第十一个五年规划
“十一五”时期（2006—2010年），是成都市全面建设小康社会，加快推进实现现代化的重要时期，也是全市劳动保障事业发展的关键时期。编制我市“十一五”就业和社会保险专项规划，对于贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，构建和谐成都，促进全市经济发展和社会稳定，具有十分重要的意义。
一、“十五”期间的主要成就和“十一五”时期面临的机遇、挑战及发展趋势
（一）“十五”期间的主要成就。“十五”时期，我市实行积极的就业政策，将扩大就业作为社会经济发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展计划，基本实现了发展经济与扩大就业的良性互动，就业局势保持稳定。
“十五”时期，全市城镇新增就业45.3万人，至2005年末全市城镇就业人数达到276.54万人，其中:帮助“4050”等就业困难人员实现再就业4.61万人；开展各种培训110.16万人次，其中:再就业培训25.45万人次，对农村劳动力进行引导性培训、职业技能培训、创业培训84.71万人次；失地农民和农村富余劳动力向非农产业转移就业196万人，其中：劳务输出79.9万人；向36.09万余名下岗失业人员和失地农民提供了免费职业介绍服务，发放再就业优惠证20万个；城镇登记失业率保持在4%以下，2005年末城镇登记失业率为3％，低于全国平均水平1.2个百分点。
1.市场导向的就业机制初步形成，就业形式日趋多样化。与社会主义市场经济发展相适应，初步形成了“劳动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业”的就业机制，发挥了市场在劳动力资源配置中的基础性作用。个体、私营、外商投资等就业渠道多元化，正规就业、灵活就业、非全日制就业、劳务派遣等就业形式多样化。
——促进就业的政策体系基本健全，城乡统筹就业格局基本形成。以2002年市委、市政府《关于进一步做好下岗失业人员再就业的通知》（成委发〔2002〕39号）为基础，形成了包括组织领导、目标责任、资金安排、税收优惠、小额担保贷款、街道社区劳动保障平台建设、再就业援助等内容的较为完整的促进就业再就业政策体系。2005年市委、市政府先后出台了《关于促进城乡充分就业的意见》（成委发〔2005〕33号）和《关于促进农民集中居住区就业工作的意见》（成办发〔2005〕77号）等文件，明确了统筹城乡就业的总体目标和工作要求。全市促进城乡充分就业的政策措施和制度框架基本形成。农村劳动力培训、就业和转移输出纳入有序化轨道。
——完善劳动力市场体系，建立覆盖全市的四级就业服务网络体系。按照劳动力市场科学化、规范化、现代化建设和就业服务制度化、专业化、社会化的“新三化”要求，大力建设覆盖城乡的劳动力市场体系和就业服务体系，提高就业服务的质量和效率，实行“一站式”服务，为下岗失业人员提供技能培训、职业指导、岗位援助、社会保险代理、劳务派遣等配套服务；建立了成都市创业促进中心及创业培训体系；大力加强街道社区工作平台建设，2005年底全市20个区（市）县已经建立了延伸到街道（乡镇）、社区的四级就业服务网络，并初步实现就业服务信息系统的全市联网。
——大力开发就业岗位，开展对就业困难群体的就业援助。“十五”期间，在大力调整经济结构，发展经济的同时，积极开发就业岗位，随着经济发展和产业变化,一、二、三产业就业结构比例也相应从2000年的44.2∶25.7∶30.1调整到2005年的32.3∶30.8∶36.9，2005年末二、三产业就业人数418.87万人，比2000年增加109.53万人。建立市、区（市）县、街道、社区四级再就业援助工作体系，对低保对象、失地无业农民、“零就业”家庭、抚养未成年子女的单亲家庭等特殊困难群体开展了形式多样的就业救助。
2.社会保障体系建设进一步完善。社会保险扩面成效显著，制度不断完善，基金运行良好，基础能力增强。到2005年底，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到138.57万人、210.01万人、89万人、99.53万人和126.28万人，比“九五”期末大幅度增长。2001年以来，全市继建立基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度后，在原有大病统筹基础上全面启动实施了基本医疗保险，基本医疗保险参保人数到2005年底达到210.01万人。建立了非城镇户籍人员综合保险和失地农转非人员社会保险，到2005年底，两项社会保险参加人数分别达到23.5万人和29.3万人。对企业退休人员实行社会化管理服务，确保养老金按时足额发放，企业退休人员社会化管理覆盖面达100%。
专栏一
“十五”期间就业和社会保险事业主要目标完成情况指标名称单位指标完成数1.“十五”期末城镇就业万人276.542.“十五”期间城镇新增就业万人45.3其中:“4050”等救助对象再就业万人4.613.第一产业就业人员所占比例%32.34.第二产业就业人员所占比例%30.85.第三产业就业人员所占比例%36.96.开展各种培训万人次110.16其中:再就业培训万人次25.45农村劳动力引导性培训、职业技能培训、创业培训万人次84.717.劳务输出万人79.98.发放再就业优惠证万个209.城镇登记失业率%每年≤410.基本养老保险万人138.5711.基本医疗保险万人210.0112.失业保险万人8913.工伤保险万人99.5314.生育保险万人126.2815.非城镇户籍人员综合保险万人23.516.失地农转非人员社会保险万人29.3 （二）“十一五”时期面临的挑战。“十一五”时期是成都市深入推进城乡一体化、构建和谐成都、全面建设小康社会的关键时期。劳动保障事业发展既面临良好机遇，又面临严峻挑战。
1.就业形势依然严峻。预计未来五年，成都市就业再就业工作仍将面临一些新的矛盾和问题，主要有：
——劳动力供需矛盾突出。“十一五”期间，劳动力供大于求矛盾仍然突出，全市城镇每年新增劳动力10万人以上，全市农村每年需要转移就业劳动力10万人以上，5年内劳动力供给总量在100万人左右，从需求情况看，经济发展进程中二、三产业提供的就业岗位仍然小于劳动力供给总量。另外，随着我市城镇化进程加快，向城镇转移的农村劳动力规模不断扩大，历年结存的失地农民也将逐步纳入失业登记管理。预计“十一五”期间，我市城镇登记失业率将呈小幅攀升趋势。
——困难群体就业援助难度增大。“十一五”期间，随着城乡统筹就业的全面实施，困难群体的对象和范围也将逐步扩展，除了原有的城镇失业人员尤其是“4050”人员、城镇低保家庭以及失地无业农民外，包括大中专毕业生在内的新生劳动力、农村就业困难群体等，都将被逐步纳入就业援助的对象。在就业援助岗位开发上，公益性开发数量有限，需要探索新的门路，而社区公益性岗位稳定性不高，也是就业援助中亟待解决的突出问题。
——职业教育发展缓慢，劳动力整体技能偏低，结构性失业矛盾将长期存在。我市的职业教育发展缓慢，不平衡。尤其是培养制造业产业工人、技术工人的职业技术教育在“八五”、“九五”期间持续萎缩，导致我市劳动力资源整体职业技能偏低，适应经济发展和市场就业的能力较弱。劳动力失业与结构性短缺并存，加之企业新技术、新设备的不断采用，结构性失业的矛盾将十分突出，会在相当长时期内存在。
——城乡统筹就业环境有待进一步完善，保护城乡劳动者合法权益任重道远。在全社会就业总量不断增长的同时，一部分劳动者尤其是农民工的就业质量下降，他们的合法劳动权益没有得到全面的保障，在一定程度上阻碍了城乡统筹就业方针的深入实施。随着经济成分多元化和就业形式多样化，劳动关系日趋复杂化，协调好利益关系的难度进一步加大。
——劳动者自主创业环境还不够宽松，劳动者自主创业的能力还有待于进一步提高。国家鼓励下岗失业人员、失地农民创业就业的各项优惠政策在一些地方和部门还没有得到彻底的落实；下岗失业人员创业热情高，但主动学习掌握运用政策、获取信息的能力较弱，创业的专业知识素质和技能较低，盲目性大；政府服务部门及社会组织提供的创业培训后续服务工作还不能满足创业者的需求。
2.完善社会保障体系任务艰巨。
——社会保险政策覆盖面广，但实际覆盖率不高。目前成都市社会保险政策覆盖面包括国有企业职工、私营企业和城镇个体工商户、灵活就业者，以及非城镇户籍从业人员和征地农转非人员，社会保险制度基本实现全覆盖，但实际参加社会保险人数与从业人数仍有较大差距，实际覆盖率尚未达到应保尽保的程度。同时，农村就业人口和农民工的社会保障问题突出。
——城镇社会保险基金支付压力增大。“十五”期间，成都市进一步加大了社会保险扩面征缴工作力度，基本养老保险当期征收额逐年增加，但随着人口老龄化进程加快，养老金刚性支出也不断加大，养老保险基金收支压力未得到有效缓解，且养老保险个人账户记账额逐年增大，由于没有做实个人账户，空账规模随着时间的推移还将进一步扩大。基本医疗保险费用增长速度较快。
——基本医疗保险未实现全市统筹。由于目前基本医疗保险实行区（市）县级统筹模式，造成成都市区域内政策和待遇存在差异，不利于劳动力的充分流动。
（三）“十一五”时期面临的机遇和发展趋势。“十一五”时期，是成都市劳动保障事业发展的关键时期，面临着较好的形势和发展机遇。
1.从中央到地方各级党委、政府高度重视劳动保障工作，为实现劳动保障事业可持续发展提供了坚实的保证。在全面建设小康社会的进程中，将更加注重经济社会协调发展，劳动保障工作在保障人民群众基本生活、促进经济发展、构建和谐社会方面的地位和作用更为明显和重要。就业是民生之本，扩大就业、控制失业率是宏观调控的重要内容。市委、市政府明确了关于进一步完善社会保障体系的思路，为全市劳动保障工作指明了发展方向。
2.经济持续快速发展，为实现劳动保障事业可持续发展创造了更为有利的条件。“十一五”时期成都市将处于一个经济增长方式加快转变、经济体制加快转轨、产业结构加速调整、社会结构加快转型的重要阶段，是工业化、城市化加速发展的阶段，综合实力将明显增强。经济发展将为促进就业、完善社会保障提供坚实的物质基础。
3.市场经济体制的建立，为劳动保障事业可持续发展提供了内在动力。社会主义市场经济以实现社会公正和共同富裕为目标，将充分体现“五个统筹”的客观要求，将更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而进一步推动社会保障体系建设的不断深化与完善。
4.初步形成的就业和社会保障政策框架，为劳动保障事业可持续发展打下了基础。特别是我市劳动保障工作在不少方面走在全国前列，有一支特别能吃苦、特别能战斗的劳动保障工作队伍，为各项工作的推进积累了实践经验，创造了条件。
“十一五”时期成都市劳动保障事业发展总的趋势：
1.发展战略上向城乡统筹、协调方向发展。在“十一五”劳动保障事业发展中，应紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，以城乡统筹、协调发展为核心，以可持续发展为主线，积极应对城市化带来的农村劳动力向城镇转移和外来人口规模扩大问题；积极应对人口老龄化带来的社会保障问题，形成与“十一五”期间经济社会发展相适应的劳动保障城乡统筹工作格局。
２.工作方式上向法制化、人本服务方向发展。新时期社会阶层将继续分化，社会结构将加速转型，社会将呈现出多元化发展态势。城乡、不同区域、不同群体之间的收入差距拉大，劳动力市场存在结构性矛盾，发展不平衡状态凸现。随着社会法制观念的增强和劳动者依法维权意识的提高，劳动保障工作不仅要依法行政，而且要以人为本，实行人本服务。
３.工作职能上向社会化、规范化方向发展。切实转变政府职能，率先创新体制机制，实现政府主导、企业主体、社会化运作，是成都市新时期加快改革发展的重要任务。应进一步完善社会管理和公共服务职能，通过发展劳动力市场，更加有效合理地配置劳动力资源；通过全面实行企业退休人员社会化管理，提高退休人员的满意度；通过健全社会保障体系，进一步提高社会保障能力和统筹层次；通过“金保工程”建设的推进，引导劳动保障工作逐步走向规范管理和科学决策。
二、“十一五”时期劳动保障工作的总体思路、发展目标和主要任务
（一）总体思路。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以“坚持科学发展、构建和谐成都”为主题，围绕推进城乡一体化，实现城乡比较充分就业，建立和谐稳定的劳动关系,使城乡劳动者人人享有社会保障，促进和谐社会建设。
（二）发展目标。
实现城乡比较充分就业。“十一五”期间平均每年城镇增加就业１0万人以上，城镇登记失业率控制在４％以内；农村富余劳动力转移到二、三产业就业平均每年新增10万人以上，到2010年第一产业就业人数占全社会就业人数的比例下降到30%以内（第二、三产业就业人数比例达到70%以上）。对城乡劳动力进行引导性培训、职业技能培训和创业培训213万人次以上（其中，对城镇下岗失业人员、失地农民、农村富余劳动力、复转退军人开展有针对性的就业培训60万人次以上，创业培训3万人以上；对向非农产业转移和城镇转移农村富余劳动力就业前引导性培训150万人次以上），到2010年全社会总体上实现比较充分就业。
建立和谐稳定的劳动关系。健全以劳动合同制度和集体协商签订集体合同为主要形式的劳动关系自主协调机制。基本确立劳动、资本、技术、管理等要素共同参与分配的格局，规范分配秩序和分配行为。完善劳动争议调解、仲裁体系和劳动保障监察体制。实施劳动保障监察的“网格化”动态监管，劳动仲裁实体化，切实保障劳动者的合法权益。到“十一五”末，全市企业职工（含农民工）劳动合同实现全覆盖。
城乡劳动者人人享有社会保障。“十一五”期间基本养老保险每年新增参保10万人以上，综合社会保险每年新增参保扩面速度在20%以上，征地农转非人员纳入城镇养老、医疗保险制度；到2010年养老、医疗、失业等社会保险制度覆盖城镇所有就业人员。探索试行城镇居民医疗保险办法，完善新型农村合作医疗和少儿互助医疗两项制度，不断提高新型农村合作医疗和少儿住院互助金的保障水平，到2010年新型农村合作医疗参保率达90%以上；018岁中小学生、婴幼儿参加少儿互助医疗达到85%以上。最低生活保障制度、医疗困难救助制度覆盖城乡所有贫困人口。到2010年基本实现城乡劳动者人人享有社会保障的目标。
专栏二
“十一五”期间就业和社会保险事业发展的主要目标指标名称单位指标完成数1.第一产业就业结构比例%＜302.二、三产业就业结构比例%＞703.平均每年城镇新增就业万人/年104.城镇登记失业率%≤45.农村富余劳动力转移到二、三产业就业万人/年106.就业培训万人次607.创业培训万人次38.对向非农产业转移和城镇转移
农村富余劳动力就业前引导性培训万人次1509.企业职工（含农民工）劳动合同签订率全覆盖10.基本养老保险每年新增参保万人1011.综合社会保险新增参保人数%年均增长2012.新型农村合作医疗参加率%9013. 0—18岁中小学生、婴幼儿参加少儿住院互助金%85 三、“十一五”期间主要政策措施
为顺利完成本规划确定的主要任务，实现预定的目标，必须坚持深化改革、促进发展、保持稳定的方针，妥善处理改革、发展、稳定的关系，积极稳妥地贯彻各项政策措施，确保劳动保障事业健康、快速、协调和可持续发展。
（一）完善促进充分就业政策体系，建立就业再就业长效机制。
１.大力开发就业岗位，努力降低失业率。
——优化产业结构、投资政策，促进就业岗位的稳定增长。配合产业升级和城乡一体化战略的实施，调整和优化投资结构，在提高投资效益的基础上，兼顾效益型经济和劳动密集型经济的发展，引导和鼓励向第三产业和社区服务业的投资，增加经济发展对劳动力需求的拉动力，实现就业岗位的稳定增长。
——进一步调整就业结构，大力发展多种所有制经济，大力发展中小企业、劳动密集型企业及第三产业，着重发展社区就业，引导和鼓励劳动者流向第三产业。
——鼓励企业尽可能多地招用就业困难人员包括大中专毕业生，鼓励城乡劳动者自主创业，以创业带动就业，采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式促进就业。
２.全面落实各项就业再就业政策。加强政策引导，营造良好环境，落实对所有城镇登记失业人员、下岗职工、失地无业农民和农村富余劳动力提供免费职业介绍和免费再就业培训的政策，保证他们享受免费就业服务的权利。
３.全面实行就业实名制，建立劳动力调查制度和城乡劳动力资源数据库，为制订相关政策提供依据。2006年在全市实施就业实名制，完成城乡适龄劳动力资源基本情况调查登记，建成城乡适龄劳动者电子信息档案和信息数据库，建立城乡劳动就业动态管理服务机制。
４.以统筹城乡就业为重点，在全市开展创建“充分就业社区”工作，社区内有就业能力和就业愿望的失业人员再就业率达到90%以上，其中“4050”等就业困难人员再就业率达80%以上；90%以上的社区建成充分就业社区；失地农民集中居住区全部建成充分就业社区，农民集中居住区已登记失地农民就业率达80%。
５.完善失业保险制度，发挥失业保险促进就业的功能。依法扩大失业保险参保范围，强化失业保险费征缴，完善失业保险金申领发放办法，在确保失业人员按时足额领取失业保险金的同时，探索失业保险促进就业的机制，开展失业保险基金扩大使用范围试点。
（二）完善就业培训体系。加强对劳动力的培训和再培训，提高劳动力素质，减少结构性失业。围绕项目、企业、市场和农民的需求进行培训，多渠道、多层次、多形式开展农村劳动力培训，推进培训和就业一体化，着力提高培训的实用性、有效性和针对性；充分利用现有的各类教育培训资源，建立和完善政府购买培训成果的制度和办法，基本建立起规模大、专业齐全、梯次合理的技能劳动者队伍；建立和完善劳动者自主创业的服务体系，鼓励和支持各有关部门和非政府组织开展创业培训，为劳动者自主创业提供项目开发、开业指导、小额信贷、后续跟踪等项服务。
（三）完善就业援助体系，建立就业援助长效机制。完善各级就业援助机构，与各级群团组织组成再就业援助工作网络；落实公益性岗位空岗申报、收集制度，为就业困难人员提供岗位援助；完善“就业援助962110”工作机制，加快建立城乡一体的就业困难人员再就业援助工作制度，消除“零就业”家庭。
（四）加强农村劳务开发。按照统筹城乡就业的要求，加大农村劳动力培训和转移就业工作力度。对农村富余劳动力开展引导性培训、职业技能培训和创业培训，以增强其适应城市生活能力和转移就业能力。进一步加强劳务输出工作，扩大输出规模。切实维护进城农民工的合法权益。
（五）加强就业服务体系基础性建设，创新就业服务方式，建立制度化、专业化、社会化的就业服务体系。
１.进一步发挥我市劳动力信息网络系统的功能和作用，扩大网络覆盖面，逐步由内部专业网向大众网过渡，实行市、区（市）县、街道（乡镇）、社区（村）四级劳动保障机构的联网运行，做到“一点登陆，全市查询”，实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。
２.完善劳动保障基层平台标准化建设，实现公共职介机构和基层劳动保障机构工作人员持证上岗制度，全面开展人本服务；按照全市统一的公共就业服务项目，普遍建立覆盖城乡各类求职人员和用人单位的公共就业服务制度；建立规范的管理和服务制度，统一公共就业服务的业务流程和工作标准，对基层劳动保障机构实行统筹管理；统一确定与服务绩效挂钩的专项经费使用办法，统一评估公共就业服务项目的实施成效，使求职者和用人单位在全市得到相同的服务。
（六）维护劳动者合法权益，保持劳动关系和谐稳定。
1.深入贯彻《成都市劳动用工和社会保险管理暂行规定》（市政府令第93号）。
2.建立最低工资标准正常调整机制，完善劳动力市场工资指导价位和企业工资指导线制度，促进确立劳动、资本、技术、管理等要素共同参与分配的格局，使企业职工工资水平随经济发展合理增长。
3.加强劳动合同、集体合同制度建设。大力推进劳动合同制度实施三年行动计划，2006年全市城镇职工劳动合同签订率达到80%以上(其中农民工达到60%以上)，2007年全市城镇职工劳动合同签订率达到90%以上(其中农民工达到80%以上)，2008年全市城镇职工劳动合同实现全覆盖(其中农民工达到90%以上)，2010年全市企业职工(含农民工)劳动合同实现全覆盖。
4.进一步健全劳动关系三方协调机制和相关制度建设，将劳动关系三方协调机制向街道（乡镇）和工业园区延伸，切实加大对创建和谐劳动关系企业、和谐劳动关系园区的组织协调工作力度，充分发挥三方协调机制在协调劳动关系中的重要作用。
5.全面开展创建和谐劳动关系企业与和谐劳动关系园区活动，坚持“树立形象、规范用工、维护权益、促进发展”的原则，加强协调劳动关系的长效机制建设，通过依法规范企业劳动用工、工资分配、社会保障等各项制度和生产经营管理行为，充分调动劳动者和经营者双方积极性，形成企业维护职工合法权益的劳动关系自主协调机制。
6.在市政府统一领导下，由劳动保障部门牵头，统一管理各类职业中介介绍机构，加强市场监管，打击非法中介行为。
7.积极预防和依法处理劳动争议，积极推行劳动争议处理实体化建设，在街道（乡镇）和工业园区全面建立劳动争议调解组织。
8.加强劳动保障执法监察，全面推行劳动保障监察网格化管理，完成对全市用人单位劳动用工情况采集，建立全市用人单位劳动用工电子信息档案，形成对用人单位全覆盖、全方位、全动态、全过程的监督检查机制，切实维护劳动者的合法权益。
（七）提高社会保险基金管理水平，增强保障能力。养老保险以做实养老保险个人账户为重点，社会统筹基金与做实个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用做实的个人账户基金。改革基本养老金计发办法，保证新的计发办法与原有办法平稳过渡。将养老保险从当前保发放的应急机制向建立长效机制转变，从保基金安全向既保安全又保值增值和支持国家经济建设转变，从发放养老金向为退休人员提供更多管理服务转变。强化对定点医院、定点零售药店的监督管理，适时推进基本医疗保险市级统筹工作。
（八）完善社会保险政策，努力实现全覆盖。在不断完善基本医疗保险制度的基础上，探索解决困难群体的医疗保障问题；积极探索试行新型农村社会养老保险制度，制度设计坚持“低水平、可转移、广覆盖”，便于同城镇职工养老保险办法“对接”以及遵循社会保险权利和义务相对应、公平与效率相结合的原则；探索工伤保险对某些特定行业扩面；完善少儿互助医疗办法。
（九）实施“金保工程”，不断提高就业再就业援助服务和社会保险服务能力。实施“金保工程”，建设政策统一、流程统一、软件统一、标准统一、运行安全高效的社会保险计算机系统，优化管理和业务处理模式，实现对就业与社会保险事务经办、管理和服务全过程的信息化。积极开发失业预测预警软件，建立全市城乡失业预测预警系统。充分利用计算机网络平台，不断完善全市就业再就业援助对象的跟踪服务手段，提高服务效率，达到服务目的。加强社保基金的监管，提高管理运行效率，不断完善全市社会保险计算机信息网络功能，提高社会保险待遇拨付效率，有效控制养老金、医疗费冒领等支付漏洞。适时推进与公安、工商、卫生、税务等政府部门实现数据资源共享工作。加强社会保险经办机构能力建设，通过落实规范化服务型政府建设要求，不断提高经办机构服务水平，切实为广大参保人员提供优质、高效、便捷的服务。
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