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《成都市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》
成府发〔2008〕20号
各区（市）县政府，市政府各部门：
为切实解决集体林权制度改革中存在的矛盾和问题，解放和发展林业生产力，全面推进农村产权制度改革和试验区建设，根据中共中央、国务院《关于加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）和省政府《关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发〔2007〕25号）精神，现就推进我市集体林权制度改革提出如下意见。
一、充分认识集体林权制度改革的必要性
我市现有林业用地面积650万亩，其中集体林地470万亩，占全市林业用地面积的72.3%，在全市林业发展中具有举足轻重的地位。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业“三定”等一系列体制、机制等方面的改革，我市集体林业得到长足发展，但也存在权责不明、利益分配不合理、经营机制不灵活、产权流转不规范等问题，还有10%左右的集体林未确权颁证，制约了我市林业产业的进一步发展和林农的增收。
通过集体林权制度改革，将林权落实到户、到人，还山、还林、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则和改革范围
（一）指导思想。以科学发展观为指导，明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进综合配套改革，消除林业发展的体制机制性障碍，促进传统林业向现代林业转变。
（二）总体目标。通过改革，建立产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，促进林业发展、农民增收。
（三）基本原则。
1．坚持以人为本、统筹兼顾的原则，处理好生态保护与产业发展，耕地保护与城乡土地平衡的关系；
2．坚持权益平等、以家庭承包经营为主的原则，处理好内部承包与外部承包的关系；
3．坚持尊重历史、保持政策连续性的原则，处理好历史与现实的关系；
4．坚持分类指导的原则，处理好统一部署与因地制宜的关系；
5．坚持依法办事、“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系；
6．坚持权责利相统一、质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系；
7．坚持正确处理好生态建设、环境保护与森林生态旅游及其配套基础设施建设的关系。
（四）改革范围。主要是集体商品林及其林地、县级以上政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营等企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木所有权、使用权，应稳定完善；对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革；对经县级以上政府规划确定的生态公益林，暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
三、集体林权制度改革的内容
（一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户或其他经营实体，确立农民（或业主）的经营主体地位并依法签订林地林木承包（流转）合同，明确双方权、责、利，及时进行现地勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。明晰产权应区别不同情况，分别采取以下方式：
1．已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。
2．分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。
自留山、责任山已“两山并一山”的，应保持稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，若2／3以上群众要求归还的，应当归还农户经营。
3．对目前尚未确权到户的集体山林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。
4．对集体统一经营效果较好、群众满意的山林，鼓励继续实行集体统一规模经营。按照“分股不分山、分利不分林”的原则转换经营机制，结合农村集体经济组织产权制度改革，实行股份合作制，明确经营主体，实行独立核算，收益按股分配。集体经济组织实行股份合作的改制，要在清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理、资产运营、收益分配中充分体现公平性和公正性，股份量化中股权分配对象的确认和股权配置比例的确定须经村民会议或村民代表会议2／3以上成员或者村民代表同意后方可实施。凡未投资入股的单位和个人，不得在集体统一经营山林收益中分利。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。
5．对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式经营。可以通过招标、拍卖等方式依法承包给本集体经济组织内部成员或其他社会经营主体；也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；或者将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先承包权。
6．对已经依法流转的集体山林，经营者的合法权益应得到切实维护。对单位和个人买断、租赁、承包、入股经营的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则妥善处理；对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的，应通过司法程序解决。集体山林流转的收益应主要用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。无论采取何种处理形式，都要召开村民会议或村民代表会议并经2／3以上成员或者村民代表同意。
对林权证上的面积以习惯面积记载或因其他原因致使记载面积与实际面积有出入的，在发生林地流转或征占用林地时，一律以实测面积为准。
（二）放活经营权。
1．除权属不清、有争议以及法律法规明确禁止流转的集体山林外，允许按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让、作价（出资）入股、联营等方式进行林权流转。
为保证林权流转的收益，维护林农的利益，林权流转应打破行政壁垒，原则上按照林地自然界限进行规模流转。
林农可以自行流转其林地承包经营权，也可委托集体经济组织代为流转其林地承包经营权。鼓励乡（镇）、村、组和林农组建集体经济实体，对集体林地进行经营，壮大农村集体经济；鼓励林农以林地使用权和林木所有权、使用权入股，组建林业经济股份合作组织，实现林地的规模化经营；鼓励林农与业主、企业合资合作营造商品林或开发森林生态旅游业，发展林业产业。
对于确权到户后涉及的林权流转，要与农村社会保障体系建设相结合，建立涉林农民养老保险机制；要加强就业培训，促进就业，切实解决好林农的生活和生产发展问题。
鼓励对林地实行规模化经营。一是经营林地达到1000亩以上的，享受我市促进农业产业化规模经营的相关优惠政策。二是经营商品林（地）中的用材林1000亩以上的，按照森林采伐技术要求，配给足够的年度采伐计划；经营商品林（地）中的用材林3000亩以上的，实行单独编制森林采伐限额，年度采伐计划单独下达，且其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行。三是各区（市）县政府对于符合其林产业发展规划且规模经营林地达到一定标准的，可制定相应的其他激励政策。
2．集体统一经营的山林流转必须进行森林资源资产评估，提前在本村进行公示，经2／3以上村民同意后，按规定报乡（镇）政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或者其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。
3．各区（市）县政府和市林业主管部门要建立健全林权流转体系，完善流转服务机制，创新服务方式。积极组建市级和主要林区县（市）林业产权交易市场，发展林业担保机构和森林资源资产评估机构，设立能满足林权流转需求的交易平台，依法制定市林权登记和林权流转管理办法，提供信息发布、政策咨询、资产评估、产权交易、林权变更登记等服务；同时，对流转的公平性、社会保障的执行情况等进行监督。林业主管部门要积极与农村信用社和商业银行探索建立健全服务于林权制度建设的林业、林农融资新体制的途径和方式，开展林权抵押、林地储备制度的试点工作；同时，与有关金融保险机构共同研讨制定开办政策性森林保险业务的可行性办法。实行全新的融资利用战略，实现由市场调节和配置森林资源、资金、技术、人才等生产要素，实现森林资源的资本化。
4．放活木竹经营，改革对木竹及其制品的运输管理。允许林权所有者自主销售；对在房前屋后、自留地、非林业用地上生产的木材，不纳入木材生产计划管理，允许凭村、组证明办理木材运输证，依法上市销售，实行产销直接见面；放宽对木竹及其制品的运输品种限制。
5．在大的政策框架下，要充分利用试验区建设的有利条件，把集体林权制度改革与森林生态旅游及配套设施建设紧密联系在一起，在完善林业、交通等规划的前提下，用好用活森林资源，为打造成都1小时生态旅游圈创造条件。
（三）落实处置权。
1．对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源、森林景观资源，依法落实业主处置权益。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。
2．在坚持采伐限额管理的前提下，加快进行森林分类经营区划界定，调整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用；工业原料林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转到限额执行期内的以后各年度使用。对个人及其他经营主体经营的工业原料林，在不突破采伐限额管理的前提下，要足额满足采伐指标，符合条件的即申即批，采伐年龄和采伐方式由其自主确定；对杂竹采伐不纳入采伐限额管理，也不办理采伐证。经批准对商品林实施的非商品材采伐获得的木材，允许进入市场销售；对毛竹和胸径10厘米（含10厘米）以下的抚育间伐材不纳入木材生产计划管理；对在非林业用地中培育的人工商品林不纳入采伐限额和木材生产计划管理；对人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品用材林进行管理。
（四）保障收益权。
1．农户经营自留山的收益归农户所有。农户经营承包林地（责任山）的收益除按合同约定交纳林地承包使用费和国家规定的规费外，归农户所有。严格执行国家关于取消农业特产税等各项税费政策，依法制止、查处乱收费、乱摊派行为。除国家和省政府规定的涉林收费项目外，各地自行制定的收费项目一律取消，以切实保障林业经营者的收益权。
2．落实征占用林地补偿政策。对通过家庭承包取得的林地，在承包期内发生征占用林地的，其林木补偿费应支付给林木所有者；林地补偿费按有关政策法规规定和发包、承包双方合同协议比例执行。
3．落实税收优惠政策。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。对于林地完全流转后自主创业的林农，要在税收上给予适当减免。
4．建立森林生态效益补偿机制。多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，制定森林生态效益补偿专项资金管理办法。明晰产权之前,要对全市集体林地按商品林和生态公益林进行划分，确定合理的公益林与商品林的比例及其配套政策，实行森林分类经营。对生态公益林，要建立起合理的生态补偿机制,生态补偿金补偿给林权权利人，并在测算公益林的补偿标准中充分体现森林分类区划后经营生态公益林与商品林的公平性和合理性。
生态效益补偿机制的内容包括：（1）争取国家对重点公益林的补偿资金；（2）设立地方性的公益林补偿专项资金；（3）盘活国有森林资源资产，对林区范围的国有和集体建设用地资源进行合理利用，可通过综合整理进行区位调整，形成资源价值最大化。
5．根据地方产业发展规划，对居住地基本不具备生存条件或生存条件极差的人口，逐步实施易地搬迁。落实长远发展配套项目，与新农村建设规划等专项规划衔接；对生态位置重要的贫困地区，巩固退耕还林成果专项资金要给予重点支持。
四、集体林权制度改革的方法步骤
集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，涉及众多利益格局的调整和大量历史遗留问题的处理。改革过程中，要严格按照“先试点、后推开”和“公开、公平、公正”的原则，有步骤、分阶段、积极稳妥地推进。2007年下半年在大邑县、双流县开展试点的基础上，2008年上半年在全市全面推开，2008年底基本完成。具体分四个阶段进行。
第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式广泛宣传，使广大农民充分认识改革的重大意义，掌握有关政策，积极支持、参与改革。层层开展骨干培训，使参与实施改革的人员掌握有关法律、法规和政策并能在改革中正确运用。
第二阶段：调查摸底，制订方案。由区（市）县政府组织开展调查摸底，在全面摸清现有集体林经营管理状况，充分了解群众对集体林权制度改革意愿的基础上制订改革总体方案报市政府批准，并报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。
第三阶段：明晰产权，核发证书。由村委会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布。由村委会或村民小组与农民签订（换签、补签）林地承包合同书并将权属落实情况登记造册一并报乡（镇）政府初审，经县级林业主管部门审核后报区（市）县政府换发、核发林权证书。同时要建立健全乡（镇）、村（组）林权档案管理制度，确保集体林权档案的完整、准确与安全。
第四阶段：检查验收，总结完善。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由县级集体林权制度改革领导小组制订标准及时组织检查验收，市集体林权制度改革领导小组组织抽查。
五、集体林权制度改革的保障措施
要按照市委十一届二次全会精神和统筹城乡综合配套改革的要求，把集体林权制度改革与“三个集中”相结合，从全局、长远进行谋划，把可能出现问题的处置意见、办法提前考虑进去，积极稳妥开展，为今后建设发展创造条件。
（一）加强领导，落实工作经费。按照市加强领导、区（市）县直接负责、乡（镇）组织、村组具体操作、部门搞好服务的工作运行机制，精心组织，周密安排，做到认识到位、责任到位、组织到位、措施到位，确保改革顺利推进。林业园林、财政、税务、发展改革、国土资源、农委、民政、工商、金融、监察、司法、新闻宣传等部门要各负其责，密切配合，积极支持改革。林业园林部门要发挥主管部门的作用，认真做好改革的具体协调等各项服务工作。各区（市）县和乡（镇）要抽调干部组成工作组进村入户，加强指导和督促。要把集体林权制度改革工作经费纳入区（市）县年度财政预算，市财政给予适当补贴，确保全市集体林权制度改革工作任务顺利完成。
（二）加强管理，防止乱砍滥伐。各区（市）县要认真吸取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的教训，针对集体林权制度改革中出现的新情况和新问题，积极探索新形势下加强森林资源保护管理的有效措施和办法。要按照分类经营的要求处理好管理与放活的关系，始终坚守“生态受保护、农民得实惠”的基本准则，坚守生态安全的底线，防止乱砍滥伐。引导农民在自愿的基础上成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害的联防组织。切实落实森林资源保护管理领导责任制，坚持采伐限额管理制度和凭证采伐制度，依法严厉查处借集体林权制度改革之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。
（三）严肃纪律，维护社会稳定。要把严肃纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿改革的全过程。高度重视群众来信来访，做好信访接待和林权纠纷排查调处工作，及时采取措施，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，决不允许利用职权为个人或亲友在改革中谋取私利。对出现的违法违纪、损害群众利益的行为要坚决严肃处理，确保改革顺利进行、社会和谐稳定。
二〇〇八年三月十二日
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