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成都市人民政府关于加强耕地保护改革农村土地和房屋产权制度的意见
成府发〔2008〕18号
各区（市）县政府，市政府各部门：
为推进成都试验区建设，加强耕地保护，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，根据市委、市政府《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号）精神，提出如下指导意见。
一、农村土地和房屋产权制度改革的基本思路
加强耕地保护、改革农村土地和房屋产权制度，是推进试验区综合配套改革工作的突破口，是解决“三农”问题和加快城市化进程的根本之策和长远之计。农村土地和房屋产权制度改革的核心是逐步建立符合市场经济体制要求的农村土地和房屋产权制度体系。通过对农村集体经济组织和农民个人现实耕种的土地和居住的房屋及土地颁发房屋和土地权证，并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，促进农村经济发展，切实解决“三农”问题，实现城乡同发展共繁荣。
贯彻成委发〔2008〕1号文件精神，推动农村土地和房屋产权制度改革，在现有法规框架范围内，需探索和创新的工作有以下五个方面：一是通过依法确权，为农村集体土地所有权人颁发土地所有权证，为集体土地使用权人颁发土地使用权证，为集体土地上的房屋所有权人颁发房屋所有权证。二是通过完善政策和健全机制，允许农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权流转。三是建立完善集体土地流转收益分配机制，将农村集体土地使用权依法流转取得的收益用于解决“三农”问题。四是按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的原则，合理设置项目区，实现项目区内建设用地的优化配置和异地置换使用。五是综合运用法律、行政和经济的办法，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护新机制，确保规划期内耕地总量不减少，提高农民保护和耕种土地的积极性。
二、确认土地和房屋权属，奠定农村土地和房屋产权制度改革的基础
（一）确认集体土地的所有权。按现行法律规定，将集体土地所有权分别确权给乡集体经济组织、村集体经济组织和组集体经济组织的农民集体，并为其颁发土地所有权证书。
（二）确认集体建设用地的使用权。通过依法确权和登记，为农村集体经济组织、依法取得集体建设用地的业主以及宅基地使用者即农户颁发土地使用权证书。
集体建设用地使用权出让年限原则上比照相同用途类别国有建设用地使用权的年限确定，即工业40年、商业50年、住宅70年。
（三）确认房屋的所有权。通过依法确权和登记，为房屋所有权人颁发房屋所有权证书。建立城乡房屋的统一登记制度，实现由房产管理部门统一进行登记；参照城市房屋权属登记要求，统一农村房屋登记程序；停止颁发《村镇房屋所有权证》，统一颁发或换发为建设部监制的房屋权属证书；将农村房屋产权档案纳入统一的房产档案管理信息系统，为实现农村房屋与城市房屋“同证同权”奠定基础。
（四）各项确权工作的基本程序是清理、勘界、确认、登记、发证。清理主要是弄清土地和房屋的归属；勘界主要是解决土地和房屋的四至界限及面积；确认就是土地所有权人、使用权人和房屋所有权人对土地和房屋面积、地块位置、四至边界、权属、用途等的认可，并将相关权利人对勘界、确认的结果向社会各界公开告知；登记主要是依据现行法律法规和有关文件、规程的规定进行规范化的登记，并使登记得到法律和政策的保障；发证就是向房屋所有者和土地所有者、土地使用者颁发所有权证书和使用权证书。
三、推进集体建设用地和房屋依法流转
（一）集体建设用地的流转。合法取得并经过确权、登记的集体建设用地，包括乡村工业用地、乡村公益用地、农村房屋用地，可以流转（包括出让、转让、出租、抵押、作价入股和合作等方式）使用。
（二）建立城乡统一的房屋流转制度。农民集中居住区房屋产权流转可先行试点，在试点阶段，流转可先采取抵押和租赁方式，取得成熟经验后，再将流转范围扩大到农村散居房屋，流转方式逐步过渡到自由交易（包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等）。
（三）流转集体建设用地的用途。农村集体建设用地依照规划可以用于兴办工业、商业、公益事业、旅游、服务业，也可以用于集体经济组织兴建租赁性房屋，通过收取租金获取财产性收入。
（四）集体建设用地价格确定方式。根据市场化配置资源的原则，由市场供求关系确定价格。为保护农村集体经济组织的利益，由政府制定最低保护价或指导价。在农村土地产权市场发育尚未成熟的地方和阶段，以最低保护价或指导价，作为农村集体建设用地流转作价的最低限价即保护价。
（五）集体建设用地交易方式。一是通过建立县一级的交易中心，以招标、拍卖、挂牌方式竞争性流转交易，出价高者得。二是在市场化交易方式不能充分体现集体建设用地流转价值时，经集体经济组织同意，由区（市）县政府土地储备中心按政府制定的保护价收购储备。
（六）流转集体建设用地收益分配的原则。集体建设用地流转收益大部分归集体经济组织所有。区（市）县、乡镇政府为当地基础设施配套建设的投入，可折算成一定比例，从流转收益中提取。具体比例由试点地区研究确定。
农村房屋、宅基地使用权属农户的，流转收益大部分归农户所有。区（市）县、乡镇政府为当地基础设施配套建设的投入，可折算成一定比例，从流转收益中提取。具体比例由试点地区研究确定。
（七）集体建设用地和房屋流转的程序。土地所有权、使用权属集体的，初次流转需经集体经济组织2/3以上成员同意，并经县级政府审查同意；土地使用权属农户或依法取得使用权业主的，还要经该农户或业主同意。
集体土地上的房屋转让，应参照国有土地出让金缴纳办法和比例标准向集体经济组织缴纳土地收益，本集体经济组织内部成员间的房屋转让除外。
（八）集体建设用地使用权和房屋所有权流转登记。集体土地上的房屋流转后，按规定办理变更登记；集体建设用地流转后，按规定办理变更登记。其中农民将自有住房以出卖等方式转让给本集体经济组织以外人员的，应向国土部门申请变更农村宅基地使用权，国土部门对受让人作备案性登记。
四、通过“挂钩置换”促进农村集体建设用地在一定范围内异地高效集中集约利用
（一）农村集体建设用地可以在试点地区范围内等量置换使用。建新区选址必须符合“三个集中”的要求，符合城乡规划。原集体建设用地上的所有建筑必须拆除，土地必须复耕。
（二）加大“拆院并院”实施工作力度。加快实施国土资源部已批准挂钩项目，同时抓紧编制和上报挂钩项目。由国土资源部审批的“拆院并院”指标规模和项目要主要放在试点地区。要争取在全市范围内置换挂钩使用，并根据用途需要将建新区依法报征为国有建设用地，为解决“三农”问题筹集更多的建设资金。
（三）创新思路，用好政策。为在试点区域内合理利用置换的建设用地，探索采用“项目区”的方式，将拆旧区与建新区整合为一个打捆项目，经市政府批准，由市国土局审批挂钩置换项目。建新区暂不能征为国有的，办理集体建设用地使用权证书。
五、建立和实行耕地保护基金制度，采用经济和契约方式保护耕地
（一）落实耕地保护目标任务。市政府根据各区（市）县农用地分布和经济发展、城乡规划情况，将省政府下达的耕地保有量和基本农田保护面积分解落实给各区（市）县政府，区（市）县政府再将任务分解下达给各乡镇政府，层层落实责任。各级国土资源管理部门要会同农业部门做好基本农田保护区的划定工作。
（二）采用经济和契约方式保护耕地，明确耕地保护责任人。按照《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》（成府发〔2008〕8号）的规定，由各区（市）县政府与承担耕地保护责任的农户、村组集体经济组织签订《耕地保护合同》。耕地面积通过登记确认后，发放耕地保护基金。耕地保护基金按保护的耕地数量平摊到亩，每年发放到农户，主要用于补助农户养老保险等。具体做法是结合农村土地产权制度改革试点，先按照粮食直补面积登记，作为耕地保护基金发放依据，再根据第二次土地调查数据结果过渡到实际的保护面积。
六、进一步优化完善城乡规划和土地利用总体规划
（一）要进一步按照“三个集中”、“全域成都”的理念和推进农村土地和房屋产权制度改革的要求，优化完善土地利用规划和城乡总体规划。
（二）认真总结近3年来实施土地利用规划、城乡建设规划的经验和不足，提高规划的科学性和可操作性。
（三）城乡规划要充分考虑省委、省政府对成都市的新要求，留足发展空间。超过土地利用总体规划规模的建设区域，在完成耕地保有量和基本农田保护面积前提下，可以规划布局为弹性后备发展区。要提前考虑到土地规划修编等多种可变因素，做到有效对接。
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