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《成都市人民政府关于印发成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则（试行）的通知》
成府发〔2015〕34号
各区（市）县政府，市政府各部门：
《成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则（试行）》已经2015年10月26日市政府第94次常务会议讨论通过，现印发你们，请认真组织实施。
成都市人民政府
2015年11月2日
成都市规范有序推行政府与社会资本合作
模式实施细则（试行）
为深入推进我市投融资体制改革，规范有序推行政府与社会资本合作（PPP）模式，积极鼓励和引导社会投资，按照国务院办公厅《转发〈财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发展改革委等六部委第25号令）、省政府《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》（川府发〔2015〕45号）和财政厅、省发展改革委《关于印发〈四川省政府与社会资本合作项目推进办法〉的通知》（川财金〔2015〕82号）等文件精神，结合我市实际，制定本实施细则。
一、适用主体
本实施细则适用于市政府与社会资本合作（PPP）项目的各参与方，包括市级有关部门、事业单位、市属国有企业，社会资本方、金融机构、承包商、运营商、供应商及专业机构等。
二、工作机制
（一）建立市政府与社会资本合作部门联席会议制度，由常务副市长负责召集，研究决策我市PPP政策及项目实施等重大事项。联席会议办公室设在市发改委，承担联席会议筹备及议定事项的组织落实、综合协调、督办检查等日常工作。市财政局、市审计局、市国资委、市金融办及市政府法制办为联席会议成员单位，根据本部门职责及联席会议规定，做好相关工作。
（二）成立市政府与社会资本合作服务中心，挂牌市政府投资项目评审中心，在市发改委和市财政局指导下开展工作，负责PPP政策研究和市本级PPP项目的征集、储备、发布和示范工作，开展市本级PPP项目的物有所值和财政承受能力论证评估，做好全市PPP项目咨询机构库、专家库及信息发布平台的建设、管理和维护等工作。
（三）市政府与社会资本合作项目推进工作由市发改委和市财政局共同牵头，市级有关部门配合共同推进。市发改委履行市政府与社会资本合作部门联席会议办公室职责，指导市政府与社会资本合作服务中心做好市本级PPP项目的征集、初审和储备工作。市财政局负责对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。市国土局、市环保局、市建委、市规划局、市城管委、市交委、市水务局等行业主管部门依法依规履行PPP项目发起、指导、监管等职责。
三、PPP项目适用范围
PPP模式适用范围为能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、市政工程等政府负有提供责任且适宜市场化运作的公共服务项目。
鼓励新建项目逐步增加使用PPP模式的比例，已定性为政府债务中的存量项目，经评估符合条件的，可以采用PPP模式引入社会资本，减轻公共财政债务压力，盘活存量资产。
四、项目运作方式
（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目，可采用建设—运营—移交（BOT）、移交—运营—移交（TOT）、改扩建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。特许经营期内，社会资本方或项目公司自行负责项目投融资、建设、运营、维护，自负盈亏。收费价格实行政府定价或者市场定价。
（二）准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本的项目，也可采用与经营性项目类似的运作方式，即在使用者付费的基础上，通过政府补助、运营补贴等方式，实现投资者合理投资回报。
（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—租赁—移交（BLT）、建设—移交—运营（BTO）、设计—建造—融资—运营（DBFO）、建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）等模式推进。非经营性项目应在项目合同中明确项目产出说明和绩效要求，并约定具体购买方式和价格水平。政府依据项目的可用性、使用量和绩效向项目公司付费。
（四）探索“非经营性项目”与“准经营性项目和经营性项目”捆绑运作。通过建立合理的使用者付费机制，增强非经营性项目对社会资本的吸引力。
五、项目操作流程
（一）项目储备。市政府与社会资本合作服务中心负责征集全市PPP储备项目，经初审纳入PPP项目库。其中，政府发起的PPP项目由行业主管部门或政府授权部门负责申报，社会发起的PPP项目由社会资本推荐。申报形式为项目建议书或初步实施方案。
根据政府授权，行业主管部门和事业单位可以作为PPP项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
（二）项目评估与决策。储备项目中具备实施条件的，由项目实施机构编制PPP实施方案。实施方案包括：项目概况、基本经济技术指标、合作伙伴应具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、投资回报、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标等事项，其中，应对物有所值评价和财政承受能力论证进行专章分析。项目实施方案可委托专业咨询机构等社会力量参与编制。
市政府与社会资本合作服务中心对市本级PPP项目实施方案进行物有所值评估和财政承受能力评估。市财政局依据评估结论，对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。
市发改委编制汇总年度已实施和拟实施的PPP项目计划，市财政局对年度PPP项目支出责任总量进行论证，确保总体平衡和规模控制。原则上每年PPP项目政府付费或政府补贴等财政支出责任占地方一般公共预算支出比例应不超过10%。
项目实施机构将项目实施方案上报市政府与社会资本合作部门联席会议。联席会议以市财政局物有所值和财政承受能力验证结论为依据进行审议，审议通过后实施，并报上级行业主管部门备案。未通过验证的实施方案，应调整实施方案重新评估验证或不再采用PPP模式。
（三）社会资本选择。项目实施机构应按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）等规定，择优确定社会资本。凡符合内外资准入条件和采购文件规定资格要求的各类社会资本均可参与我市PPP项目投资竞争。具有投资、建设、运营等差异优势能力的企业可以组成联合体参与竞争。
（四）合同确定。项目实施机构根据项目实施方案、采购文件规定与合作方签署项目合同，确定各方的责任、权利和义务，明确合作期限，合理分配风险。合同内容应按照国家发展改革委及财政部发布的相关文件要求编制。
合作合同应报市政府与社会资本合作服务中心备案。项目合作期限原则上不少于10年，不高于30年，有特殊要求的项目经市政府与社会资本合作部门联席会议批准可以适当调整期限。
（五）合同履行。社会资本可依法成立项目公司，政府也可指定相关机构依法参股项目公司。除规定的行业和领域外，项目公司原则上由社会资本控股。项目公司应依法办理PPP项目所需规划选址、用地和项目核准（备案）等手续，负责项目融资，并按照《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等规定确定项目勘察、设计、施工、监理及设备供应等承包商。
项目公司完成项目融资并履行设计、建造、运营、维护和移交等合同义务，提供安全、优质、高效的公共服务。项目实施机构按照合同约定，会同有关部门对项目建设和公共服务质量进行验收。政府负有支付义务的项目，由项目实施机构根据合同约定，定期监测项目产出绩效指标，形成绩效监测报告报市财政局，作为财政支付的依据。项目实施机构每3—5年对项目进行中期评估，对发现的问题，制定、采取应对措施，报市政府与社会资本合作服务中心备案。
（六）项目移交。项目合作期满，项目实施机构会同有关部门负责项目移交工作，依据合同约定进行项目资产移交。移交时应对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算。项目移交完成后，市政府与社会资本合作服务中心应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面进行绩效评价，评价结果作为政府工作决策参考依据。
（七）项目退出和介入。因不可抗力、合同一方发生严重违约、社会资本主体破产清算等因素，导致合作合同无法继续履行的，可依法解除合同，并按合同约定分担损益。发生退出情况时，由项目实施机构制定退出方案报市政府与社会资本合作部门联席会议批准，并做好接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理。
（八）合同争议与解决。依法协调解决争议，确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由项目实施机构和社会资本方协商解决，但应保持公共服务的持续性和稳定性。经协商不能达成一致的事项，可依法申请仲裁或提起诉讼。
六、项目投资回报
（一）合理控制成本。项目实施机构根据财政承受能力及公众利益控制成本，原则上以商业银行中长期（5年期以上）贷款基准利率作为基数适当上浮，上浮比例最高不得超过50%。社会资本在不损害公众利益前提下通过提升内部管理效率等方式实现收益最大化。项目实施机构不得承诺固定投资回报。
（二）完善政府付费和补贴。以政府购买服务方式建设的项目，政府主要以支付运行管理维护费、租赁费等方式购买服务。管护和租赁费用标准由项目实施机构根据项目性质、运营期限、市场利率水平等因素综合测定。
项目实施机构应按照“补偿成本、优质优价、公平负担”的原则，建立与使用量、服务水平等因素挂钩的政府补贴和动态调整机制。市财政局以项目运营绩效监测结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本等因素提出费价标准和财政补贴调整方案，报市政府与社会资本合作部门联席会议审议通过后执行。
（三）优化定价调价机制。创新项目产品定价机制，提高定价的科学性和透明性，政府定价与市场竞争相结合，合理确定PPP项目收费价格。加强投资成本和服务成本时效性监测，健全价格动态调整机制。合作双方可以根据项目运营情况、公众满意度、政府补贴能力等因素协商调整价格、收费标准、财政补贴等，确保项目可持续运营。
存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失或贱卖。
（四）实行损益分担机制。依据合同约定，对超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享，出现亏损的部分，政府与社会资本应依约合理分摊。
七、政策支持
（一）加大财税支持。市财政局将政府财政补贴项目支出纳入政府财政预算，并在中长期财政规划中予以统筹安排。设立政府与社会资本合作专项资金，用于PPP项目前期费用补助与奖励等。对成功签约的项目，给予一定前期费用补助；对进入国家、省示范项目库的，按照国家、省补助金额的一定比例再给予奖励；对推动PPP模式成效显著的给予一定奖励；对存量项目转型为PPP项目减少政府债务成绩显著的给予一定奖励。市税务部门应落实公共服务项目采取PPP模式的各项税收优惠政策。
（二）加强金融扶持。鼓励金融机构积极开发PPP金融产品和提供金融顾问服务，加大对符合条件的PPP项目信贷支持力度，支持金融机构提前介入并主动帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。探索利用收费权、购买服务协议项下权益质押等方式获得无追索权的项目贷款。
拓展直接融资渠道。市政府设立的投资基金可用于PPP股权投资，引导金融机构、保险资金积极参与。支持项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债、中期票据、定向票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。
（三）保障项目用地。PPP项目土地纳入《划拨用地目录》的，可依法以划拨方式供应土地，划拨用地不得改变用途；不符合《划拨用地目录》的项目，可以租赁方式取得土地使用权。土地利用年度计划应适度向PPP项目倾斜，予以优先保障和安排。
八、保障措施
（一）完善制度建设。市发改委修订完善《成都市特许经营权管理办法》，市财政局研究制定成都市PPP财政支持办法，市政府与社会资本合作中心研究制定成都市PPP项目评估实施细则，各行业主管部门研究制定本行业领域PPP配套实施细则，保障PPP模式依法依规有序推进。
（二）优化项目管理。建立项目实施方案联审机制，提高审查工作效率。项目审批部门要主动加强服务，优化项目选址、用地、环评等审批程序，项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。对项目实施方案中已经明确的内容，不再作实质性审查。社会资本独资建设或政府方投资不占主导地位的项目，按照企业投资项目办理核准或备案手续。探索试行社会资本与工程总承包打捆招标，将社会资本方与项目总承包商同步招标确定。
（三）强化专业咨询。择优选取咨询、会计、法律等专业机构协助相关部门或实施机构开展工作，咨询服务内容包括编制项目实施方案、项目评估、拟定合同条款、采购社会资本合作方、合同谈判等方面。咨询服务费用可列入项目成本。市政府与社会资本合作服务中心应建立覆盖各行业领域的专家库，集中批量采购符合条件的咨询机构，为PPP项目提供咨询服务。
（四）创造公平环境。项目实施机构和政府出资机构依约兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，规范项目运作。建立平等的市场准入机制，实现公平竞争。
（五）建立监管体系。行业主管部门通过设定技术规范，明确行业标准和服务质量，做好对公共服务质量和价格的监管，对违法违规行为依法予以行政处罚，纳入不良行为信用记录。有关部门及其工作人员不履行法定职责、干预项目和企业正常经营活动、滥用职权、玩忽职守的，由监察部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法充分披露项目实施相关信息，保障公众知情权和监督权。
政府与社会资本合作项目采用特许经营方式运作的，按照特许经营有关法规和规章执行。
本实施细则由市发改委负责解释。
本实施细则自发布之日30日后起施行，有效期2年。各区（市）县政府可参照执行。
附件：成都市政府与社会资本合作操作流程图
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