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《成都市人民政府关于落实“先照后证”改革决定加强事中事后监管工作的实施意见》
成府发〔2017〕13号
各区（市）县政府，市政府各部门，有关单位：
为进一步深化商事制度改革，打造大众创业、万众创新新引擎，更好服务全面体现新发展理念的国家中心城市建设，根据国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）和省政府《关于落实“先照后证”改革决定加强事中事后监管工作的实施意见》（川府发〔2016〕11号）相关要求，现就我市落实“先照后证”改革决定，加强事中事后监管提出如下实施意见。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。继续坚持“以‘双创’工作统揽商事制度改革，以商事制度改革牵引‘双创’工作”的思路，大力推动“先照后证”，促使行政机关工作重心从事前审批向事中事后监管转移。按照职责法定、信用约束、协同监管、社会共治基本原则要求，转变监管理念，明确监管职责，创新监管方式，加快构建以信用为核心的新型市场监管体制。
（二）工作目标。通过推动“先证后照”为“先照后证”，理顺市场主体准入环节，推动工商注册便利化，促使市场主体更便利、更快捷进入市场，进一步激发市场活力，增强经济发展动力；通过推动政府部门监管方式改革创新，从“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”；从“重事前审批”转变为“重事中事后监管”，厘清监管职责，引导市场主体自律，鼓励和支持社会力量参与监督，形成竞争有序的市场环境。
二、实行“先照后证”登记制度改革
（三）实行审批目录管理。根据法律、行政法规和国务院决定，依法实行行政审批事项目录管理，严格执行国务院发布的工商登记前置审批事项目录和省政府依法制定的工商登记后置审批事项目录。
除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项、不得通过备案等方式实施变相前置审批。严格执行省政府公布的工商登记后置审批目录，对工商登记后置审批事项的设置或变更，必须符合法律、行政法规和国务院决定的相关规定。
经营者从事工商登记前置审批事项目录中事项的，应当依法报经相关审批部门审批后，凭许可文件、证件向工商部门（或履行工商登记职能的部门，下同）申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。
工商部门对改为后置的审批事项，一律不再作为登记前置，不再要求申请人提交相关审批部门的许可文件、证件。对提交材料齐全、符合法定形式的，直接核发营业执照，在营业执照“经营范围”栏后标注“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”。
（四）依法、公开行政审批。审批部门要严格按照法定条件和法定程序，逐项制定审批标准并予以公示。要优化市场主体审批流程，做好法律、行政法规和国务院决定保留的工商登记前置审批事项审批工作。要严格规范工商登记前置改为后置审批事项审批行为，对改为后置的审批事项，要科学、合理界定审批条件，制定审批操作规范，并向社会公开。要明确审批时限，对符合条件的及时核发审批证件。要及时掌握“先照后证”双告知信息推送平台（以下简称：信息推送平台）、企业信用信息公示系统和成都信用网公示的市场主体登记、备案信息，监督、指导市场主体在领取营业执照后办理相关后置审批事项，从源头上减少未经审批从事经营的行为。
（五）简政放权，全方位服务大众创业、万众创新。不断放宽企业住所登记条件，持续推进企业注册登记便利化；积极推进“局所联动、全域通办”工商登记制度改革，便捷小微企业注册登记；加快推进“多证合一”登记制度改革；切实做好企业名称登记、经营范围登记、简易注销登记试点以及电子营业执照和全程电子化登记管理、个体工商户“两证整合”试点改革；推进小额经营社区备案试点工作有序开展；切实发挥股权出质、动产抵押登记等职能作用，帮助市场主体破解融资难题；全面推进“个转企”工作，支持、引导个体工商户转型升级为企业，做大做强；完善小微企业名录库建设，服务小微企业发展。建立规范统一、便捷高效的服务窗口，结合“多证合一”登记制度改革，简化审批流程，提高登记效率，提升服务水平。
（六）推进“互联网+政务服务”，提升政务服务智慧化水平。逐步推进服务事项网上办理，凡与企业注册登记、年度报告、项目投资、商标专利、税费办理等密切相关的服务事项，以及与居民教育医疗、户籍户政、社会保障、劳动就业、住房保障等密切相关的服务事项，都要推行网上受理、网上办理、网上反馈，做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”。适应“互联网+政务服务”发展需要，进一步提升实体政务大厅服务能力，加快与网上服务平台融合，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。推进实体政务大厅向网上延伸，整合业务系统，统筹服务资源，统一服务标准，做到无缝衔接、合一通办。
三、切实履行市场监管职责
（七）明确市场监管职责。法律法规明确市场监管部门和监管职责的，严格依法执行。法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的，工商部门、审批部门和行业主管部门要按照分工履行好市场监管职责，及时发现和查处问题。审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后，有专门执法力量的，由其牵头负责查处；没有专门执法力量或执法力量不足的，应充分发挥工商部门市场监管骨干作用，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门派员配合共同予以查处。工商部门在执法过程中，发现违法违规行为线索，属于其他部门监管职责的，应及时告知相关部门。
（八）切实做好“双告知”相关工作。市政府政务中心依托电子监察平台，建立全市统一的上下贯通、互联共享信息推送平台，完善相关工作机制，通过信息推送平台实现工商部门和各审批、行业主管部门的信息交换和数据共享。对后置审批事项相关审批、行业主管部门明确且已反馈后置审批事项关键词等信息的，通过信息推送平台推送至同级审批、行业主管部门。在信息推送平台建成并投入使用前，各区（市）县政府（含成都高新区、成都天府新区管委会，下同）应采取积极措施建立有效的信息共享交换机制，以实现同级登记机关和审批、行业主管部门的信息交换和数据共享。
工商部门认真履行“双告知”职责。市场主体申请办理注册登记手续时，经营范围涉及省政府公布的工商登记后置审批事项目录的，工商部门在登记环节明确告知当事人应到相关的审批部门办理审批，未经审批的不得擅自从事相关经营活动，并由当事人提交法定代表人（拟任法定代表人、负责人、经营者）或者其委托代理人签署的承诺书。工商部门负责将登记信息推送至信息推送平台，并通过企业信用信息公示系统和成都信用网进行公示。
各审批、行业主管部门应积极履行职责，主动准确反馈并更新后置审批事项关键词等信息以便信息推送平台精准推送，及时认领“先照后证”双告知推送信息，按照业务审批、监管条线，细化、分解、落实内部审批、监管职责；相关审批、监管情况，应通过信息推送平台，及时做好信息反馈；因未准确反馈并更新后置审批事项关键词等信息，或事项的审批、行业主管部门不明确，信息推送平台未自动推送的，各审批、行业主管部门应通过企业信用信息公示系统、成都信用网认领相关后置审批信息，依据职责做好后续监管工作。
（九）审批部门和行业主管部门按照分工履行好市场监管职责。同一经营事项涉及两个以上审批部门的，审批部门在各自职责范围内履行监管职责，并按照行业监管分工原则，由行业主管部门牵头监管，其他审批部门在职责范围内予以配合。
对未依法取得许可证或批准文件、擅自从事审批事项经营涉及多个审批部门的，由行业主管部门牵头组织各有关审批部门进行查处。不涉及审批的一般经营事项，由工商部门依法进行监管。
行业主管部门对其监管职责范围的经营事项，原则上实行属地监管，国家有明确规定的从其规定。行使相对集中行政处罚权的行业主管部门，在授权范围内履行市场监管与行政处罚职责。各行业主管部门在日常监管中发现属于其他部门监管职责违法行为的，应及时告知相关部门跟进监管。
四、深入推进信用监管
依法依规运用信用激励和约束手段，构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进市场主体依法诚信经营，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境。
（十）建立健全信用信息公示机制。推动政务信用信息公开，全面落实行政许可和行政处罚信息上网公开制度。除法律法规另有规定外，各区（市）县政府和市政府有关部门要将各类自然人、法人和其他组织的行政许可、行政处罚等信息在7个工作日内通过政府网站公开，并及时归集至信用中国和成都信用网，为社会提供“一站式”查询服务。涉及企业的相关信息按照《企业信息公示暂行条例》和成都市信用信息系统管理规定，在企业信用信息公示系统和成都信用网公示。推动司法机关在信用中国和成都信用网公示司法判决、失信被执行人名单等信用信息。
（十一）建立健全信用信息归集共享和使用机制。继续完善以电子政务云中心为载体、统一数据交换平台为基础、成都信用网为门户网站，包含企业、个体工商户、中介机构和重点人群四个子系统，集信息归集、交换、共享和公示披露于一体的网络体系。依托成都信用网打造全市信用信息共享平台，归集整合本地区、本行业信用信息，横向上实现全市相关部门信息交换与共享，纵向上实现与全国信用信息共享平台的互联互通和信息共享。各相关部门应将全国信用信息共享平台或成都信用网的信用信息查询使用嵌入审批、监管工作流程中，确保应查必查、奖惩到位。探索政府与征信机构、金融机构、行业协会商会等组织的信息共享机制，促进政务信用信息与社会信用信息互动融合，发挥守信联合激励和失信联合惩戒作用。
（十二）建立触发反馈机制。建立守信联合激励和失信联合惩戒的发起与响应机制，各领域守信联合激励和失信联合惩戒的发起部门负责确定激励和惩戒对象，实施部门负责对有关主体采取相应的联合激励和联合惩戒措施。
（十三）建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度。严格依照法律法规和政策规定，科学界定守信和失信行为，充分运用信用激励和约束手段，坚持问题导向，通过信用信息公开和共享，建立健全跨地区、跨部门、跨领域的褒扬诚信、惩戒失信的联合激励与惩戒机制。
健全褒扬和激励诚信行为机制。多渠道推选树立诚信典型，大力推介诚信典型与诚信市场主体。鼓励有关部门和社会组织向社会推介无不良信用记录者和有关诚信典型，将诚信市场主体优良信用信息及时在政府网站和成都信用网进行公示，在会展、银企对接等活动中重点推介诚信企业，让信用成为市场配置资源的重要考量因素。探索建立行政审批“绿色通道”。在办理行政许可过程中，对诚信典型和连续三年无不良信用记录的行政相对人，可根据实际情况实施“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施。对诚信市场主体优先提供公共服务便利，优化行政监管安排，在日常检查、专项检查中优化检查频次。
健全约束和惩戒失信行为机制。对重点领域和严重失信行为，在有关部门和社会组织依法依规对本领域失信行为作出处理和评价基础上，通过信息共享，推动其他部门和社会组织依法依规对严重失信行为采取联合惩戒措施。对严重失信主体，依法依规采取从严审核行政许可等审批项目，严格限制申请财政性资金项目等行政性约束和惩戒措施。加强对失信行为的市场性约束和惩戒，有关部门和机构应及时公开披露严重失信主体的相关信息，对有履行能力但拒不履行法定义务的严重失信主体实施限制出境和限制购买不动产等高消费行为、引导金融机构提高贷款利率或限制贷款等措施。加强对失信行为的行业性、社会性约束和惩戒。通过建立完整的个人信用记录数据库及联合惩戒机制，使失信惩戒措施落实到人。
五、实施“双随机、一公开”监管
（十四）推广“双随机”抽查机制，规范事中事后监管。严格执行市政府办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的实施意见》（成办发〔2016〕10号），各行政执法单位要及时制定发布随机抽查事项清单，建立完善执法检查人员名录库，按照市场主体、监管领域、重点区域或主要行为等类别，逐步建立监管对象信息库；各行政执法单位要合理确定抽查比例和频次，既保证必要的抽查覆盖面和监管强度，又要防止重复检查、执法扰民；要建立全市完善统一的市场监管平台，进一步探索多部门综合联动随机抽查；要充分推广“双随机”抽查机制，并加强检查结果运用。对抽查发现的违法违规行为，依法依规予以惩处。对涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。推进随机抽查与社会信用体系相衔接，建立健全市场主体诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度，将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录，让失信者一处违规、处处受限。
六、依托大数据实现有效监管
充分运用大数据先进理念、技术和资源，加强大数据采集、分析应用，及时掌握市场主体活动的规律与特征，发现违法违规线索，提高风险预判能力，实现有效监管。
（十五）加强和规范政府数据采集。建立健全政府大数据采集制度，明确信息采集责任。各区（市）县政府和市政府有关部门在履职过程中，要依法及时、准确、规范、完整地记录和采集相关信息，妥善保存并及时更新。加强对市场主体相关信息的记录，形成信用档案，对严重违法失信的市场主体，按照有关规定列入“黑名单”并公开曝光。
（十六）运用大数据科学制定和调整监管制度和政策。在研究制定市场监管制度和政策过程中，应充分运用大数据，建立科学合理的仿真模型，对监管对象、市场和社会反应进行预测，并就可能出现的风险提出处置预案。跟踪监测有关制度和政策的实施效果，定期评估并根据需要及时调整。
（十七）运用大数据提高市场监管有效性。创新市场经营交易行为监管方式，在企业监管、环境治理、食品药品安全、消费安全、安全生产、信用体系建设等领域，推动汇总整合并及时向社会公开有关市场监管数据、法定检验监测数据、违法失信数据、投诉举报数据和企业依法依规应公开的数据，鼓励和引导企业自愿公示更多生产经营数据、销售物流数据等，构建大数据监管模型，进行关联分析，通过综合对比、科学筛查，预测市场监管风险，发现违法违规线索，并交由相关部门及时处置，提高监管的精准性、有效性。对企业的商业轨迹进行整理和分析，全面、客观地评估企业经营状况和信用等级，实现有效监管。建立行政执法与司法、金融等信息共享平台，增强联合执法能力。
七、推行风险分类监管
工商部门、审批部门、行业主管部门要结合实际情况，在掌握分析监管风险的基础上，合理分类，配置监管资源，开展针对性监管。
（十八）风险发现。风险的发现识别是开展市场监管的基础。在构建监管新格局过程中，丰富完善监管风险发现途径。通过随机抽查、投诉举报、大数据监测（包括网络市场定向监测等）、转办交办，以及社会组织、舆情监测、媒体报道、社情民意等渠道发现监管风险，努力形成线上与线下、内部与外部、主动与被动相结合的多维度的风险发现机制。
（十九）风险分类。各区（市）县政府、市政府有关部门要因地制宜，建立风险评估指标体系，综合考虑市场主体信用状况、所属行业、所在区域等情况开展监管风险动态评估。风险分类情况不对外公开。
（二十）风险处置。针对不同风险类别的市场主体，要采取差异化应对措施公正、审慎监管，综合运用提醒、约谈、告诫、处罚等手段，及时降低市场主体的监管风险。依法公示抽查检查结果及行政处罚信息。对高风险市场主体，列为监管重点，实行“双随机”定向抽查，增加抽查频次，加大抽查比例；对一般风险市场主体，除以不定向抽查进行监管外，主要根据投诉举报、转办交办启动执法检查程序，依法进行监管。对发现的违法违规行为苗头趋势，要及时采取防范措施。
八、构建市场监管社会共治格局
（二十一）推进行业自律。充分发挥行业协会对促进行业规范发展的重要作用，创造有利条件，建立政府部门与行业协会间的信用信息互联共享机制，将行业协会的意见建议作为加强事中事后监管的重要参考。关注网络商品交易、休闲娱乐等重点领域，会同相关行业协会强化制度建设，探索制定服务规范和质量标准。支持行业协会开展行业信用评价工作，建立健全企业信用档案，完善行业信用体系。
（二十二）鼓励社会监督。畅通举报渠道，健全公众参与监督的激励机制，依法为举报人保密。推动社会公众开展企业信息查询应用、参与企业信用评价。充分发挥社会舆论的监督作用，有效运用新媒体等手段及时收集社会反映的问题，曝光典型案例，震慑违法行为。支持第三方社会信用评价机构开展信用评级，提供客观公正的市场主体资信信息。支持探索开展社会化的信用信息公示服务。
九、强化工作保障
（二十三）注重宣传引导。各区（市）县政府、市政府有关部门要通过多种途径、采取多种形式宣传“先照后证”改革的意义和事中事后监管部门职责、措施、工作进展和成效，鼓励、引导社会公众广泛参与，形成全社会理解、关心、支持改革的良好氛围，进一步激发创业活力和投资热情，维护竞争有序的市场秩序。
（二十四）开展督导考核。建立“先照后证”改革和加强事中事后监管工作考核机制，对各区（市）县政府和市政府有关部门在市场监管过程中的工作部署、制度建设、方案措施、信息共享、协同监管等进行督导考核。工商部门要会同有关部门负责对本实施意见落实工作的统筹协调、跟踪了解、督促检查。审计部门要加强对政策落实情况的跟踪审计，加大对设置许可项目、履行法定职责等方面的审计力度。
本意见自印发之日起施行。
成都市人民政府
2017年6月8日
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