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《成都市人民政府办公厅关于印发成都市城市公立医院综合改革试点实施方案的通知》
成办函〔2016〕120号
各区（市）县政府，市政府各部门，有关单位：
《成都市城市公立医院综合改革试点实施方案》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
成都市人民政府办公厅
2016年8月19日
成都市城市公立医院综合改革试点实施方案
为做好我市城市公立医院综合改革试点工作，根据国务院办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《关于印发深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务的通知》（国办发〔2016〕26号）和省政府办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》（川办发〔2016〕28号）精神，结合我市实际，特制定本实施方案。
一、总体目标
认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，紧紧围绕建设“健康成都”战略目标，以公平可及、群众受益为改革出发点和立足点，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，推进城市公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、监督管理等体制机制改革。着力破除公立医院逐利机制，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，实现人民群众“病有适医”“病有良医”，为全国城市公立医院综合改革积累可复制、可推广的实践经验。
二、基本路径
（一）坚持改革联动。加强医疗、医保、医药“三医联动”，推进区域内各级各类城市公立医院同步改革，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医协调发展，增强改革的系统性、整体性、协同性。
（二）坚持突出重点。把取消药品加成、破除以药补医机制作为突破口，稳步推行“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），切实降低药品虚高价格。以建立现代医院管理制度为核心，统筹推进各项体制机制改革。
（三）坚持示范引领。发挥“首位城市”带头引领辐射示范带动作用，大胆探索，锐意创新，着力在管理体制、价格机制、补偿机制、医保支付、分级诊疗制度建设等重点领域和关键环节取得突破，在区域内各级各类城市公立医院联动改革上积累经验。
（四）坚持分类指导。建立健全省市城市公立医院综合改革联席会议制度并积极发挥作用，加强属地协调、区域联动。市级城市公立医院综合改革适用本方案，国家部委、省级部门、军队、武警部队及国有企业等其他机构在蓉举办的医院可参照执行，由其主管部门或办医主体制定工作方案并保障实施。
三、主要任务
（一）改革公立医院管理体制。
1．建立统一高效的政府办医体制。加强对公立医院的领导，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限，明确相关部门的管理权力和职责，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的办医体制。卫生计生行政主管部门职能从直接管理公立医院向监督管理转变，强化行业规划、政策法规、标准规范的制定和监督指导职责。（责任单位：市委编办、市卫计委、市发改委、市人社局、市财政局，排在第一位的为牵头部门，下同）
2．完善公立医院法人治理机制。建立健全市级公立医院院务会制度，落实公立医院人事管理、副职推荐、收入分配、预算执行、运营管理等自主权。公立医院重大事项、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用必须经院务会集体讨论并按规定程序执行。进一步明确院长负责制，健全院长选拔任用制度、绩效考核制度和述责述廉制度，逐步实行院长培训认证制、聘任制、任期制、目标责任制和问责制，推进院长职业化、专业化。发挥医院党委（总支）的政治核心作用，强化“一岗双责”和权力监督制约。探索医院纪委“双重领导”机制，建立健全由医院纪委牵头的综合监督机制，发挥人大代表、政协委员、新闻媒体、社会公众等的监督作用。发挥医院职代会、工会职能，加强民主管理和监督。进一步完善总会计师制度，医院总会计师由办医责任主体委派。推动公立医院后勤社会化。（责任单位：市卫计委、市人社局、市财政局）
3．落实政府办医主体责任。落实政府在公立医院规划布局、功能定位、目标任务、选配班子等方面的领导责任。强化政府在符合区域卫生规划的公立医院基本建设、大型设施设备配置、重点学科发展、公共卫生投入、突发事件应急保障、建立健全符合公益性的运行机制等方面的保障责任。完善政府对公立医院执行“三重一大”制度、对外投资合作、成本费用控制、保障公益性等方面的管理责任。强化政府对公立医院合法合规执业、提高医疗服务质量、保障医疗安全等方面的监督责任。（责任单位：市财政局、市发改委、市人社局、市卫计委分别负责）
4．健全考核评价机制。完善公立医院绩效考核评价指标体系和考核办法，将落实功能定位、履行公益职责、费用控制、成本控制、运行效率和患者满意度等作为考核重要指标，定期组织对公立医院的绩效考核及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额及院长薪酬、选聘、奖惩等挂钩。研究制定以公益性为导向的行业评价标准，定期组织开展行业评价或者委托第三方评价，并向社会公开评价结果。（责任单位：市卫计委、市财政局、市发改委、市人社局）
5．完善多方监管机制。强化卫生计生行政主管部门对公立医院的属地化、全行业监管。强化医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约，逐步将对医疗机构服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。强化价格主管部门对医疗服务收费和药品价格的监督检查。加强对公立医院经济运行和财务活动的会计监督和审计监督。加强公立医院信息公开，定期向社会公开财务状况、绩效考核、质量安全、服务价格和医疗费用等信息。加强行业自律和职业道德建设，落实医疗卫生行风建设“九不准”，坚决杜绝行业“潜规则”等不正之风，促进依法执业、廉洁行医。健全医患纠纷预防处置制度，完善第三方调解机制。（责任单位：市卫计委、市发改委、市财政局、市人社局）
（二）建立公立医院运行新机制。
6．破除以药补医机制。按照全省统一部署和时间安排，全面取消市域范围内所有城市公立医院药品加成（中药饮片除外）。市级公立医院以2015年药品加成收入为基数，建立动态调整补偿机制。市级公立医院因取消药品加成而减少的合理收入由服务收费和政府补助予以补偿，原则上70%通过调整医疗服务价格、20%通过财政投入予以补偿，增加的财政投入纳入预算管理，10%通过医院加强管理、降低运行成本解决。价格调整补偿到位前，财政负责予以动态补偿。卫生计生行政主管部门根据市级公立医院医疗服务价格调整补偿到位情况及药占比、医学检验检查收入占比、百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料等指标进行综合考核，对市级公立医院取消药品加成的财政补偿进行差异化分配。将医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。加强督促检查，定期对各公立医院医疗费用控制情况进行排名公示，严格控制医疗费用不合理增长。到2017年，实现市级综合公立医院药占比（不含中药饮片）总体下降到30%左右，医学检验检查收入占比降到25%以内，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料控制在20元以下。（责任单位：市财政局、市发改委、市卫计委、市人社局）
7．降低药品耗材费用。落实国务院办公厅《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号）精神，严格执行省级药品双信封招标采购的结果，结合实际，积极探索在省级药品集中采购平台上自行采购省级双信封招标采购范围以外药品的有效路径和方式。高值医用耗材和医疗器械实行省级集中阳光采购。优化药品购销秩序，压缩流通环节。按照国家、省的部署和要求，结合我市实际，推行“两票制”。开展合理用药评价和处方点评，根据市级公立医院药品用量和销售金额情况，将排名前10位的药品纳入重点监控目录，加强对辅助性、营养性高价药品不合理使用情况的监控。将有回扣行为的药品生产企业和配送企业列入商业贿赂不良记录黑名单，实行“零容忍”。（责任单位：市卫计委、市人社局、市商务委、市国税局、市食药监局分别负责）
8．理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，于2016年内研究制定公立医院医疗服务价格改革方案，市级公立医院从2017年1月1日起统一执行新的价格体系。科学测算医院运行成本，在降低药品、耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制。医疗服务价格调整要确保医疗机构发展可持续、医保基金可承受、总体上不增加群众负担。建立价格监测和预警机制，严肃查处价格违法违规行为。（责任单位：市发改委、市人社局、市财政局、市卫计委）
9．改革医保支付方式。研究制定深化医保支付方式改革实施方案。强化医保基金收支预算和精细化管理，在医保基金预算和基金支出总额控制基础上，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费为辅的复合型付费方式，逐步减少按项目付费，加快推行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式改革。医保付费方式改革要覆盖市域范围内所有城市公立医院，重点将住院疾病排名、费用占比前十位的病种纳入支付方式改革范围。强化临床路径管理，2016年实施临床路径管理的病例数要超过公立医院出院病例数的30%，实行按病种付费的病种数要超过100个。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。完善城乡居民大病保险制度，推进商业健康保险加快发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接。进一步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例之间的差距，强化群众改革获得感。（责任单位：市人社局、市卫计委）
（三）建立符合行业特点的人事薪酬制度。
10．创新编制管理。在我市现有编制总量内，合理核定市级公立医院编制总额，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制，将备案编制一并纳入公立医院岗位设置。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，统筹考虑编制内外人员待遇。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对符合规定的医院紧缺、高层次人才，由公立医院采取考核的方式进行公开招聘。探索三级公立医院自主评审职称制度和高层次人才、急需紧缺专业人才职称直评办法。（责任单位：市委编办、市人社局、市卫计委、市财政局）
11．完善收入分配制度。研究制定符合医疗卫生行业特点的公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，按照国际惯例或试点地区经验，合理确定医务人员收入水平，建立动态调整机制。提高人员经费支出占业务支出的比例，公立医院医疗收入（不含药品、耗材、医学检查、检验）和取消药品加成的政府补偿基本用于人员经费支出。全面实行院长年薪制，院长年薪由办医机构考核后确定，经费由市财政全额负担。探索实行医生年薪制，健全完善公立医院内部管理人员、专业技术人员和工勤人员的绩效工资考核分配办法。收入分配制度改革要体现同工同酬、多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位及支援基层和有突出贡献的人员倾斜。支持公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。（责任单位：市人社局、市财政局、市卫计委）
12．健全绩效考核制度。公立医院自主负责内部考核与奖惩，考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬等挂钩。严禁设定医务人员创收指标，严禁将医师薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。完善医、药、技、护专业技术职称评价标准，建立以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。（责任单位：市卫计委、市人社局）
13．加强人才队伍建设。以需求为导向，促进医教研协同发展。公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。加强以全科医生为重点的基层卫生人才培养，完成定向医学生（全科方向）、住院医师规范化培训的招生任务，继续推进全科医生特设岗位计划试点项目。面向紧缺和高端专业，着力引进高层次人才队伍，加强并优化医学重点学科专科建设，促进科技成果转化和推广应用。扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模，三级综合公立医院设立全科医学科。推动建立专科医师规范化培训制度，加强骨干医生培养和临床重点专科建设。（责任单位：市卫计委、市教育局）
（四）统筹推进相关工作。
14．优化卫生规划布局。按照全市医疗卫生服务体系规划的要求，调整优化医疗资源布局，提升整体利用效率。把规划落实情况作为公立医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划约束力，定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。（责任单位：市卫计委、市发改委）
15．加强分工协作机制。明确三级公立医院救治急危重症和诊治疑难病症的功能定位，以及与县级公立医院、基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构的职责分工和协作机制。强化纵向性、紧密型、互通式医联体建设，构建以三级公立医院为龙头，以县级公立医院为枢纽，覆盖乡镇卫生院（社区卫生服务中心）和村卫生室（社区卫生服务站）的医联体，在医联体内探索医院管理、诊疗服务、医疗技术、人才交流、医保支付、药品器械、信息资源、教育培训等一体化管理，逐步实现医联体内“人通、医通、财通”。探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构，推进各类所有制医疗机构设备共享。（责任单位：市卫计委、市发改委、市财政局、市人社局）
16．大力促进社会办医。进一步完善社会办医政策，简化审批程序，落实非公立医疗机构在区域医疗规划、市场准入、医保定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面与公立医疗机构同等的对待政策。完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、人才、产业政策等方面的鼓励政策，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，优先支持举办非营利性医疗机构。采用PPP模式和公立医院特许经营等多种方式，探索公立医院与社会资本合作办医。鼓励社会办医向高水平、规模化方向发展。（责任单位：市卫计委、市发改委、市人社局）
17．加快信息化建设。构建全市互联互通的人口健康信息服务体系，以完善电子健康档案、电子病历、医保结算等为重点，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、业务协同、信息共享。实施信息惠民工程，推进居民健康卡建设。促进数据整合和信息共享，大力推进远程医疗服务。支持市级公立医院积极开展“互联网+医疗”创新创业探索，鼓励市级公立医院积极向全社会提供“互联网+健康”服务。（责任单位：市卫计委、市经信委、市发改委）
18．实施改善医疗服务行动计划。进一步落实改善医疗服务行动计划，重点做好预约诊疗、信息推送、结算服务、药事服务、急诊急救、优质护理等工作，市级三级公立医院全面开展日间手术，不断扩大日间手术病种范围。健全完善医疗纠纷调解机制，依法保护医患双方合法权益，努力构建和谐医患关系。（责任单位：市卫计委、市人社局）
四、组织实施
（一）省市联动推进。建立城市公立医院综合改革省市联席会议制度，推动市域范围内所有城市公立医院同步改革。省市联席会议由省市政府有关领导担任召集人，联席会议办公室设在市卫计委，负责日常工作。
（二）加强组织领导。在市深改领导小组领导下，协调推进城市公立医院综合改革各项任务。将医疗、医保、医药相关部门由一位市领导统一负责，形成高效的改革决策和推进机制。
（三）强化督查考评。加强城市公立医院综合改革试点工作的目标绩效管理，建立完善督导、考核、评估、问责机制。市级有关部门要切实履职尽责，加强配合，按时间进度要求推进各项改革任务，加强对市级公立医院改革的支持和指导。
（四）做好宣传引导。大力加强对城市公立医院改革政策的宣传和解读，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。积极开展针对领导干部、医院职工和相关人员的政策培训，提高政策理解力和执行力，确保改革顺利推进。做好医务人员宣传动员，发掘和宣传先进典范，调动广大医务人员参与改革的积极性。
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