宁政办发〔2016〕157号《南京市人民政府办公厅关于印发南京市“十三五”民政事业发展规划的通知》

《南京市人民政府办公厅关于印发南京市“十三五”民政事业发展规划的通知》



宁政办发〔2016〕157号

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

经市政府同意，现将《南京市“十三五”民政事业发展规划》印发给你们，请认真遵照执行。

南京市人民政府办公厅

2016年11月8日

（此件公开发布）

南京市“十三五”民政事业发展规划

一、发展基础和形势

“十二五”期间，全市民政工作围绕“两个率先”战略部署，落实市委、市政府工作要求，大力加强基础民生建设，积极推动基层社会治理创新，全面推进现代民政转型实践，民政事业整体发展水平保持全国同类城市前列。创成全国双拥模范城“七连冠”、全国首批养老服务业综合改革试点城市、全国未成年人保护试点城市、全国低收入居民家庭收入比对优秀试点城市、全国社会组织建设创新示范区，被评为全国和谐社区建设示范城市第一名，六个区被评为全国社区治理和服务创新试验区，数量位居全国第一。

（一）发展成效

1．养老服务体系全面完善。积极构建居家、社区、机构“三位一体”的养老服务网络，每千名老人拥有养老床位达43张，提前三年完成省定目标，名列全省前茅。居家养老服务机构城乡覆盖率达100%，建成城乡居家养老服务中心1200个；各区虚拟养老院覆盖率达100%。全市共有养老机构307家，其中民营化率达79%，各类养老床位数约5.6万张，养老床位总量矛盾得到较好解决。创新推进“医养融合”发展，全市医养型养老机构从25家增长到258家，护理型床位达3.3万张，基层养老服务与医疗卫生机构全面对接，民政部向全国推广南京做法。制定居家养老服务规范，建立三类养老服务标准，建立养老服务评估与准入机制，将56万老人纳入评估信息库。建立志愿者参与养老服务的常态化机制。加大养老补贴力度，城市、郊区新建普通床位分别达6000元/张、4000元/张，自建医护功能床位达10000元/张，民营养老机构每年房租补贴城市500元/张、郊区400元/张，失能和半失能老人护理补贴分别提高到150元/月和120元/月。

2．社区治理创新纵深突破。城乡社区建设和治理水平持续提升。全国和谐社区建设示范区数量处全国同类城市前列，社区减负、街居体制改革先后入选“中国社区治理十大创新成果”，并位列榜首，省级和谐社区创建全面达标。全国率先开展“社区减负增效”工作，实现“五减”：取消25项工作任务和指标、41类评比、41个机构、72项台账；整合网络平台，实现“两增”：增强自治服务、便民服务。“社区治理改革”全面推进不断深化。社区“去行政化”，“一委一居（村）一站一办”、“扁平化”、“网格化”实现全覆盖，社区聚焦居民自治服务、公益服务、上门服务和代办服务。基层民主不断深入，圆满完成全市第五届社区居委会、第十届村委会换届选举，“无候选人一次性直接选举”比例分别达32%、97.9%，涌现社区论坛、居民民主听证会、社区议事园等协商民主特色做法。以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作人才为引领的“三社联动”基层社会治理模式基本形成。

3．社会组织发展活力增强。全市每万人拥有社会组织数量达13个，登记备案总数2.4万家，居全国副省级城市之首，社会组织年均增长率超过17%，直接登记数突破3000家。大力开展专项社会组织培育，全市现有1300多个养老服务、为小服务、调解治理、科技创新等新型社区社会组织，每个社区拥有10个以上社会组织。建立完善社会组织孵化机制，市本级建立“社会工作园”，全市11区均建有社会组织孵化培育基地、50个街道设立孵化器。全国首创公益创投制度，2012—2014年共投入5000万元，资助和购买项目354个。举办两届“南京社区暨社会公益服务项目洽谈会”，对接社会组织服务项目346个，投入资金2600万元。2014年，全市率先出台购买服务办法、建立购买清单、立项论证、公开竞标、评估验收等工作机制，750多万元56个项目向社会力量购买。目前全市购买服务资金约15亿元，直接投入社会组织扶持、资助资金达1亿元。

4．社会救助水平持续提高。首次实现城乡社会救助标准“同城同标”，全市城乡低保统一提高到700元／月，保障水平位居省内前列，低保人员实现“应保尽保、应出即出”，农村五保、城市“三无”、特殊困难残疾人和孤儿等保障标准同步提高。建立低收入居民家庭信息比对系统，低保对象数量连续多年负增长，年节省财政支出约5400万元。低保、五保对象大病个人自付部分救助比例从55%提高到70％，年度封顶线从2.5万元提高到4万元。全面实施《社会救助暂行办法》，实现基层窗口服务“一门受理、全程办理”，率先探索“救急难”试点，开展支出型贫困家庭临时生活救助，社会救助体系覆盖人群从收入型贫困拓展到支出型贫困，自然灾害民生两险实现全市户籍居民全覆盖。

5．福利慈善事业创新发展。率先对未成年人社会保护进行地方立法，困境儿童分类保障制度全面实施，实现“应援尽援、应助即助”。孤儿基本养育标准自然增长机制有效落实，孤儿集中、散居供养标准分别由1320元/月、800元/月调整为1770元/月、1070元/月。率先在国内城市中开展“婴儿安全岛”试点工作。贫困家庭儿童大病救助机制更加完善。老年人优待项目不断拓展，老年人社会参与不断扩大。全市福利彩票累计发行92.6亿元，筹集公益金25.2亿元，福彩助残、助学活动深入推进。慈善捐赠规模不断扩大，公共慈善社会公信力有所提升。连续三届在“中国城市公益慈善指数”评估中，获中国公益慈善七星级城市。

6．双拥优抚安置不断加强。以全国双拥模范城（县）评比为契机，进一步巩固军政军民团结，成功蝉联“七连冠”，争创“八连冠”成效显著，全国双拥办创建督导组高度肯定。全市优抚保障水平稳步提高，抚恤补助标准实现自然增长，并城乡一体化。全面建立以“参保参合、专项补助、优先优惠”为基本框架的优抚医疗保障新模式，重点优抚对象“一站式”医疗结算基本全覆盖，医疗保障水平大幅提升。大力推动慰烈工程，累计投入2000余万元，对市域范围内烈士纪念设施进行保护修缮，新建西天寺英烈墙，迁建竹镇革命烈士陵园，散葬烈士墓安置率达100%。严格落实重点安置对象岗位安置政策，安置遗留问题解决率100%。退役士兵教育培训转型升级，1.5万名退役士兵参训，参训率达98%，95%以上人员获得毕业证书、职业资格证书，并顺利就业。探索建立国家保障与社会化服务相结合的军休管理服务模式。军供站建设规范化开展，军供服务保障能力明显提高。

7．社会事务服务更加规范。调整优化市区行政区划，拓宽中心城市发展空间，实施建国以来规模最大的区划变动，11个区、2个县调整为11个区，撤销了县的建制，其中，中心城区由6个区减少为4个区，同时撤并街镇13个，完成镇改街10个。全面完成第二次全国地名普查试点任务。婚姻登记规范化建设不断加强，全国率先推行免费婚姻登记制度，2个婚姻登记机关被民政部授予“全国3A级婚姻登记机关”称号。新建改造流浪未成年人救助保护设施3348平方米，增设床位150张。殡葬改革进一步深化，“绿色殡葬”渐入人心，惠民殡葬政策全面建立、落实到位。

8．民政基础设施显著加强。全市民政系统投入近70亿元，建设1200多个民政项目，市本级投入10多亿元，建设养老机构、居家养老中心、殡仪设施等9个项目，列入“十二五”市级重大建设项目库项目均建成。灾害救助预案体系进一步完善，建成南京市救灾物资储备中心（救灾仓库）和南京市尧化门应急避难场所，建成48个“全国综合减灾示范社区”，40个省级综合减灾示范社区，172个市级综合减灾示范社区。制定养老、社区服务设施建设布局规划和新建社区公共设施规划建设指引。2012年，民政部在宁召开全国民政公共设施建设现场会，推广南京经验做法。

表1：南京市“十二五”民政事业主要指标完成情况

指标名称		“十二五”目标	完成情况
社会救助	1．城乡低保保障标准	700元/月	700元/月
	2．城乡低保标准一体化覆盖率	100％	100％
	3．农村五保供养标准	农民人均可支配收入40%	集中和分散供养平均标准分别达到全市2015年度农民人均可支配收入的64.67%、56.05%。
社会治理	4．省级和谐社区创建达标率	城市95%，农村90%	城市96.3%，农村90.2%
	5．“一委一居一站一办”社区管理模式覆盖率	城乡100%	城乡100%
	6．城乡社区服务设施及功能达标率	100%	100%
	7．城乡社区信息化覆盖率	100%	100%
	8．全国综合减灾示范社区	40个	48个
	9．省级综合减灾示范社区	40个，农村社区占1/3	40个，农村社区占1/3
	10．注册登记社会组织/备案社区社会组织	十二五未定指标	1.05万家/1.9万家
福利与服务	11．孤儿养育标准	十二五未定指标	完成，集中和分散供养最低标准分别为每人每年1770元、1070元
	12．儿童福利院覆盖率	100％	100%
福利与服务	13．综合性社会福利中心	100%	100%
	14．惠民殡葬覆盖率（免除本地户口无丧葬补助人员基本丧葬服务费）	100%	100%
	15．福彩发行量/公益金（五年累计）	72亿/21亿	93亿/25亿
	16．慈善总会系统接收捐款（含合同认捐，2005年以来累计值）	0.02%	0.19%
	17．流浪乞讨人员救助管理机构覆盖率	100％	100%
	18．立体式公益性骨灰安放设施覆盖率	70%的乡镇	100%的乡镇
	19．标准地名标志覆盖率（村级以上）	100%	100%
养老事业	20．养老床位总数占老年人口总数比例	4%	4.5%
	21．社区居家养老服务中心（站）覆盖率	城市100%，农村90%	城市100%，农村100%
	22．80岁以上老年人尊老金制度	100%	100%
优抚安置	23．重点优抚对象抚恤补助标准	按南京市非私营单位在岗平均工资增长幅度同步提高	国家补助标准年均增长15%以上；地方标准按地区经济增长实际水平同步增长，年增长9.5%。
	24．重点优抚对象医疗救助“一站式”即时结算平台覆盖率	100%	100%
	25．退役士兵城乡一体化安置率	100%	100%
	26．退役士兵免费教育培训参训率	85%	95%

（二）发展形势

“十三五”时期是我市实现“四个全面”战略布局，“强富美高”，全面建设更高水平小康社会、基本实现现代化的关键阶段，“一带一路”、长江经济带建设、苏南现代化示范区、国家创新型城市建设带来重大机遇，在此背景下，民政履职作用将更加突出、更为重要。

1．经济“常态化”影响更为深远。国民经济增长向中高速换档、经济社会结构优化升级，民生保障、社会治理压力加大，要积极适应“新常态”，必须加强“思维创新、体制创优、政策创制”，充分发挥市场在资源配置中决定性作用，推动社会力量、整合各类资源，协同推动现代民政事业迈上新台阶。

2．民政“法治化”要求更为迫切。随着民政服务对象不断扩大、职能拓展延伸，以及社会建设领域改革、治理能力现代化建设、基层自治和协商民主深化，对法治民政建设提出新要求。适应“法治化”依法行政要求，民政立法进程必须加快，执法力量需要加强，监督体系需要完善。

3．需求“多元化”趋势更为明显。民生需求由满足“生存型”向追求“发展型”升级，民政服务人群发生较大变化、由“小众、局部、托底”升级为“大众、全体、普惠”，努力满足群众多元化、多层次服务需求，适应民主服务对象结构需求变化，任务重、要求高。

4．人口“老龄化”态势更为迅速。“十三五”期间，南京实际人口老龄化率将超过26%，全市老年人口呈基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势，养老服务需求、供给矛盾突出，基本公共养老服务、社会养老服务压力不断加重。“老有所养”、“医养融合”任务更加艰巨。

5．管理“信息化”转变更为急切。“互联网+”已上升为国家战略，物联网、云计算等高新技术深层次、全方位地影响着社会生产生活。充分运用“互联网+”、“智慧+”先进理念和工作手段，建立资源整合机制，优化业务流程，加快“管理服务”向“服务管理”转变，“行政审批”向“公共服务”转型，势在必行。

6．政策“精细化”制定更为重要。民政涉及群体面较广，政策多为托底性质，近年来，各级密集出台社会救助、养老服务、社会组织等民生政策，领域广、数量多、力度大，政策配套性、操作性至关重要，呼应民生需求，精细制定政策、精准实施政策尤为关键。

7．手段“市场化”运用更加紧迫。市场在资源配置中起决定性作用。随着南京城市化、现代化水平不断提升，民政公共事务面临着公共服务需求多元化、差异化、多样化的挑战。“全能政府”已难以有效满足公共服务需求，在强化社会主体地位同时，结合不同民政公共服务属性，必须引入市场化手段，丰富供给机制，促进服务效率，实现政府、市场和社会之间治理合理达到最优。

二、“十三五”总体思路

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以“四个全面”战略布局为统领，紧紧围绕“五个迈上新台阶”中心任务，突出民政工作政治性、时代性、社会性、实践性的“四性”特征，充分发挥民政在保障和改善基础民生、加强和创新基层社会治理、扩大有效基本公共服务供给、不断加强服务国防和军队改革作用，着力推动民政事业“法治化”、“社会化”、“市场化”、“均等化”、“标准化”、“信息化”建设进程，力争在全国、全省走在前列，为我市率先全面建成小康社会，探索开启基本实现现代化建设新征程提供有力支撑和坚实保障。

（二）基本原则

1．坚持以人为本、共享成果。突出满意导向、问题导向、需求导向，把群众满意作为“民政为民”根本出发点和落脚点。问政于民、问需于民、问计于民，解决群众问题、补齐发展短板，着力增进困难群体基本权益和发展能力，让全体市民共享发展成果，不断增强获得感、满足感、幸福感。

2．坚持保障基本、适度普惠。突出“保托底”、“保基本”、“保公平”，保障基本生活，兜住民生底线，不断提升社会救助、社会福利、优待抚恤制度保障水平，正确引导群众预期，在财力可持续基础上，推动适度普惠，不断提高基本民生保障、社会治理能力和公共服务质量、效率和水平。

3．坚持创新改革、协调融合。坚持把创新作为民政改革发展的第一动力，加强顶层设计，抓重点，树品牌，促转型，不断创新体制机制、发展模式、工作手段，深入探索政府、市场、社会互动合作，运用“互联网+”平台，促进民政工作朝着多元、合作、跨界、衔接、整合的方向发展。

4．坚持多方参与、共同治理。厘清政府、市场、社会力量在民政事业发展中的职责作用，搭建基层社会治理和社区公共服务平台，积极培育社会组织、社会工作者等多元参与主体，发挥城乡群众性自治组织作用，促进协同共享、社会善治，形成整体合力，促进社会安定和谐。

5．坚持法治保障、一体发展。把法治作为推进现代民政建设基本遵循，不断建立完善法规政策体系，强化依法行政，加强法治教育培训，建立完善综合执法队伍，抓好法律法规实施，切实提高民政执法能力。依法整体设计政策、标准和服务内容，统筹推进城乡、区域、群体协调均衡发展，不断提升公共服务均等化水平。

（三）主要目标

1．发展指标（定性）：加快全国养老服务业综合改革示范市、全国和谐社区建设示范市、全国社会组织建设创新示范市建设，持续推进全国双拥模范城建设。

2．发展指标（定量）：（约束性指标、*预期性指标）

——社会救助

（1）最低生活保障标准达到苏南平均水平；

（2）城乡低保标准一体化率达100%；

——养老服务

（3）街道老年人日间照料中心50个；

（4）社区老年人助餐点新增552个；

（5）*每千名老人拥有养老床位数50张；

（6）*社会力量和公建民营养老床位数占床位总数比例达80%；

（7）*护理型床位数占养老机构床位总数比例达80%；

——社会治理

（8）城市、农村和谐社区建设达标率分别达98%、95%；

（9）*每万人拥有登记社会组织数17个；

（10）*每万人拥有持证社会工作专业人才数11人；

（11）全国综合减灾示范社区新增50个；

——福利慈善

（12）困境儿童基本生活保障应保尽保率达100%；

（13）困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度覆盖率达100%；

（14）慈善组织信息公开率达100%；

（15）福利彩票发行总量100亿元；

——优抚安置

（16）城乡优抚对象抚恤补助标准一体化率达100%；

（17）短疗和巡诊重点优抚对象人数3000人；

（18）年度符合政府安排工作条件的退役士兵安置率达100%；

——社会事务

（19）乡镇立体式公益性骨灰安放设施覆盖率达100%；

（20）历史地名保护名录和地名公共服务体系建设覆盖率达100%。

表2：“十三五”南京民政事业发展主要指标

类别	序号	指标名称	单位	省目标	南京市目标	属性
社会救助	1	最低生活保障标准	元/月	500	达到苏南平均水平	约束性
	2	城乡低保标准一体化率	%	100	100	约束性
养老服务	3	街道老年人日间照料中心	个	400	50	约束性
	4	社区老年人助餐点	个	6000	552	约束性
	5	每千名老年人拥有养老床位数	张	40	50	预期性
	6	社会力量和公建民营养老床位数占床位总数的比例	%	70	80	预期性
	7	护理型床位数占养老机构床位总数比例	%	50	80	预期性
社会治理	8	城市、农村和谐社区建设达标率	%	98、95	98、95	约束性
	9	每万人拥有登记社会组织数	个	15	17	预期性
	10	每万人拥有持证社会工作专业人才数	人	7	11	预期性
	11	全国综合减灾示范社区（5年新增值）	个	300	50	约束性
福利慈善	12	困境儿童基本生活保障应保尽保率	%	100	100	约束性
	13	困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度覆盖率	%	100	100	约束性
	14	慈善组织信息公开率	%	100	100	约束性
	15	福利彩票销售总量（5年累计值）	亿元	720	100	预期性
优抚安置	16	城乡优抚对象抚恤补助标准一体化率	%	100	100	约束性
优抚安置	17	短疗和巡诊重点优抚对象人数（5年累计数）	万人	5	0.3	约束性
	18	年度符合政府安排工作条件的退役士兵安置率	%	98	100	约束性
社会事务	19	乡镇立体式公益性骨灰安放设施覆盖率	%	100	100	约束性
	20	历史地名保护名录和地名公共服务体系建设覆盖率	%	100	100	约束性

三、“十三五”重点任务

（一）保障基本民生

坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续，强化托底保障和“救急难”，完善新型社会救助体系，增强基本民生保障实效。

1．完善社会救助体系。完善城乡困难群众最低生活保障、特困人员供养、受灾急难人员救助制度，构建涵盖基本生活、医疗、住房、教育、住房、就业、殡葬、司法、临时等救助制度在内的综合救助体系。完善最低生活保障制度，确保低保标准“同城同标”、城乡一体、动态调整、与物价变动及居民人均可支配收入增长相适应。同步提高农村五保、城市“三无”、孤儿、困境未成年人、困难残疾人等保障标准。实施底线民生保障计划，完善临时救助、医疗救助等专项救助制度，提高“救急难”能力，健全申请受理、主动发现、快速响应、信息共享、慈善衔接等长效机制，临时救助对象范围扩大到常住人口。提高困难群众医疗救助比例，取消年度救助封顶线，提高城乡特困人员供养水平，全面实施自然灾害民生救助保险，增强救助实效。

2．拓宽救助参与渠道。大力培育发展救助类慈善组织，鼓励和引导慈善组织、企业、单位和个人，通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构等方式，参与社会救助、提供志愿服务。充分发挥社会工作者和社工机构专业优势，形成生活保障、人文关怀、精神慰藉相结合的急难救助模式。充分发挥村居组织自治作用，建立“救急难”群众互助机制，传承邻里关爱、守望相助的传统美德。搭建救助需求信息和救助供给信息平台，促进各类救助信息衔接、资源对接，统筹救助资源，发挥制度合力，确保困难群众求助有门、受助及时、努力实现精准、高效救助。

3．加强救助能力建设。完善社会救助对象家庭经济状况信息核对机制，全面提高救助对象认定的准确性和时效性。进一步完善跨部门、多层次、信息共享、业务协同的申请救助家庭经济状况核对信息平台，逐步拓展核对内容，完善核对办法，规范核对流程，促进“精准救助”。加快街镇社会救助窗口规范化、标准化建设，做到“一门受理、协同办理”。按照“求助有门、门里有人、人人全能、能解急难”的思路，全面打造标准化的“一门受理”平台，建立街镇综合性、全科式的服务中心。

4．加强防灾减灾救灾体系建设。健全防灾减灾救灾管理体制机制，主动防范与应急处置并重，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作体制机制。加强自然灾害监测预警能力建设，修订完善市区两级自然灾害救助应急预案，强化预案演练，提高针对性和可操作性。建立灾后救助、损失评估、恢复重建等长效机制，健全灾情统计、灾害评估制度，调整完善自然灾害救助补助政策，建立工作协调和信息服务平台，支持引导各方高效有序参与救灾。加强社区减灾能力建设，统筹推进救灾物资储备网络、应急避难场所、救灾应急装备和灾害信息员队伍等建设，创建“全国综合减灾示范社区”50个。推进新技术应用、提高综合防范能力。

（二）发展养老服务

全面加快全国养老服务业综合改革试点城市建设。坚持市场化方向、坚持需求导向、坚持“互联网+”和“医养融合”重点、坚持以弱势老年人群为突破口、坚持强化金融、人才、标准支撑，构建“政府主导、社会参与、市场运作、家庭尽责、互助共济”的养老服务业发展新格局。

1．创新居家养老服务。建立以社会力量为主体、专业化团队为支撑、家庭照护为补充、居家上门服务为主要方式，与社区服务紧密结合的居家服务体系。整合家政、物业、餐饮、物流等服务资源，打造社区养老服务综合体，开展“助餐、助医、助浴、助洁、助急、助乐”服务。社区均应具备养老服务设施，采取标准配建、购置、置换、租赁等方式增设，并无偿提供养老服务用房，引入各类专业化、社会化养老服务组织。推进街道公办居家养老服务中心转型，引入第三方力量对服务进行评估。支持鼓励个人和机构开设城市小型托老所提供社区托老服务，城乡居民开展邻里互助式社区养老照护活动。

2．增强机构养老服务。优化社会福利院等公办养老机构托底保障功能，建立公办养老机构入住评估制度，稳步提升农村“五保老人”、城市“三无老人”集中供养率。公办养老机构确保兜底基础上，拓展社会寄养、日托照料以及居家养老服务等多种功能，逐步向区域性综合养老服务中心转型。建立健全“公建民营”管理办法，统筹公办和民办养老机构建设，综合运用规划、土地、财政、税收、价格等政策，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，引导和鼓励社会力量和个人兴办养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施等社会资源进行整合和改造，重点支持民办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的养老机构。

3．大力推广“医养融合”。积极推进养老、医护、康复、临终关怀等服务相互衔接，老年人在养老机构与医疗卫生机构之间服务对接。建立老年人电子健康档案、医疗契约服务关系，加快推进面向养老机构远程医疗服务试点，建立长期医疗护理保障制度，完善医保报销制度，逐步完善商业保险。推进居家养老服务组织与基层医疗卫生机构合作，加快医护型社区居家养老服务机构建设，引导新建养老机构向养护型方向发展，力求在上门开展基本医疗服务、开设家庭病床等服务方式、纳入医保定点上进行试点突破。

4．壮大养老服务产业。加强养老服务产业规划引导，制定促进民间社会资本参与投资的政策措施，合理规划布局养老服务业集聚区和特色产业基地，实施品牌战略，扶持发展龙头企业。健全市场规范和行业标准，建立第三方评价机制，营造诚信消费环境。鼓励和引导企业开发符合老人需求的特色产品和服务，引导企业开发老年住宅、老年公寓，开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。多渠道、全方位引入专业养老企业和组织，连锁运营社区居家养老服务。

5．积极发展“智慧养老”。充分利用互联网、物联网及移动智能通信等技术，建设“虚拟养老院”，建立标准统一、互联互通、高效便捷的智慧养老服务网络。建立市级养老服务统一呼叫平台，提供“咨询、转介、跟踪、评估、紧急救助”一站式服务。建设全市养老服务信息系统，与“智慧社区”、“智慧医疗”、“智慧交通”等网络相衔接，为老年人提供全方位服务。推广使用助老服务卡，以“南京市市民卡”为载体，凭卡享受各类社会化、市场化养老服务。

6．着力提升服务水平。推动政府购买养老服务，满足老年人基本养老服务需求，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人，逐步拓展服务领域和范围。改善养老领域金融服务，提升金融支持养老服务业发展能力。加强养老服务市场监管，建立健全准入退出、责任追究制度。完善养老服务教育培训制度，引导加快培养专业化人才，提高养老护理员持证上岗率，实行养老护理员入职奖励和工龄补助。

（三）创新社区治理

深入推进社区治理和服务现代化，正确处理法治与自治、政府与社会、治理与培育的关系，强化社会专业服务，拓展参与主体，创新治理机制，不断满足社区居民服务需求，进一步提高居民社区归属感、满意度。

1．深化社区体制改革。推动建设街道社区综合服务中心，集约发展社会组织服务、政务服务、居家养老服务，打造社区服务综合体。持续开展城乡社区“减负增效”，严格落实社区工作准入。建立以服务群众为导向的双向评估考核机制，完善社区内部治理结构，促进社区回归自治和服务本位，推动形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区业主委员会、物业公司、驻区单位、社区社会组织和居民多元参与、共同治理，实现社区增活力、居民得实惠。

2．提升社区服务质量。积极推进社区公共服务均等化，优化城乡社区服务设施布局，“大服务、小办公”，优化社区服务网络，改善服务资源配置。针对老年、残疾等人群推行代办、陪办服务，农村社区全面推行全程代理服务，提升社区服务的可及性。推动社区服务精细化，做好面向青少年、新市民等服务，全面提高社区居民参与度。加快培育发展专业类、公益类、服务类社区社会组织，积极推进社区服务外包，提升社区服务社会化、专业化水平。

3．深化社区民主协商。完善社区协商制度设计，搭建民主协商平台，推进协商制度化、规范化和程序化，拓展社区自治的途径和内容。丰富居民自治载体，引导制定“自治章程”、“社区公约”等乡规民约，推进“理事会”、“议事会”、“楼宇自治”、“门栋自治”等微自治，提升自治水平。创新民主议事形式，推广社区论坛、社区议事园等经验，扩大群众民主参与范围，畅通民意表达渠道，拓宽居（村）务公开渠道方式，推进“民事、民议、民办”，切实保障群众民主决策权。

4．加强农村社区建设。完善农村社区建设支持政策，开展农村社区建设试点，并积极推荐申报国家、全省农村社区建设试点。将农村留守老人、留守儿童、留守妇女等“三留守”群体关爱服务作为重要内容，充分挖掘农村敬老院、社区服务中心等场所资源，引入一批关爱“三留守”人员、困境未成年人、单亲家庭成员等特殊人群服务的社会组织，开展专业服务。

5．建设专业社工队伍。持续开展“骨干社工”培训、“全科社工”大赛等活动，推动“全科社工”队伍建设。加大相关行政部门和工青妇等群团组织使用社会专业人才的力度，支持社区专职工作人员参加社会工作专业培训和学历教育，进一步提高从业水平。健全社会工作专业人才评价制度，完善社会工作专业人才待遇保障。不断推动全市社区社工人才队伍的数量、结构和素质能力提升。制定社会工作机构建设标准，完善“社工+志愿者”联动机制、志愿服务项目化运作机制，推广“菜单式”志愿服务。

6．加快“智慧社区”建设。加快构建纵向贯通、横向集成、共享共用、标准统一的街镇、社区综合服务管理信息平台，推行“前台一口受理、后台协同办理”，实现街镇、社区服务数字化、精细化和智慧化。创新在线服务、网上民主等形式，推动社区服务内容、项目和公共服务信息资源有效整合，实现街镇、社区公共服务事项全人群覆盖、全口径集成和全区域通办，加快信息平台建设向农村社区延伸，城市和农村社区公共服务综合信息平台覆盖率均达100%，切实增强社区综合服务功能。

（四）激发社会组织活力

深化全国社会组织建设创新示范区建设，坚持培育和监管并重，通过登记制度改革、政府职能转变、强化内部治理、完善培育机制，加快建立健全具有南京特色的政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。

1．深化管理制度改革。实施登记制度改革，制定直接登记的社会组织分类标准、界定依据，稳妥推进四类社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，试点推行“一业多会”。逐步实现政社分开，理顺政会关系，协助推进行业协会商会与行政机关脱钩，实行机构、职能、资产、财务、人员、党建外事等分离与规范。创新完善慈善组织认定管理体制，完成民办非企业单位向社会服务机构转换。

2．加大培育扶持力度。完善市区街三级社会组织培育机制，加大各级公益创投力度，推动各级各类社会组织培育（孵化）载体建设，健全以能力建设、信息交流、人才培养、政策咨询、项目开发、宣传展示、资源对接等为主要内容的社会组织培育功能体系。深化政府向社会组织购买服务改革，建立健全购买服务经费预算机制，全面开展绩效评估工作，推动完善社会组织财政支持、税收优惠、人才保障等配套政策措施。

3．加强自身能力建设。健全社会组织内部治理机制和约束机制，引导和推动建立法人治理结构、组织运行机制、纠纷解决机制。加强社会组织诚信自律建设，建立健全社会组织信用管理体系，完善信息披露机制，推动社会组织信息公开，鼓励同类型、同行业、同地域的社会组织成立自律性联合组织，探索建立社会组织新闻发言人制度。主动加强社会组织党建工作，推进“一委一园一中心”党建模式，实现党的组织和工作有效覆盖。

4．完善综合监管机制。按照“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”方式，建立完善部门联合协同执法机制，加强社会组织执法队伍建设，加大社会组织执法监察力度。完善社会组织年度检查制度，推进社会组织等级评估，建立健全社会组织负责人任职管理制度，探索财务审计抽检监督机制，强化社会组织清算、注销等退出机制。鼓励支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督，探索建立专业化、社会化的第三方监督机制。

5．助推三社联动机制。依托街道社区综合服务中心等载体空间，以社区居民亟需的基本公共服务为导向，充分发挥社区、社工、社会组织联动功能作用，培育扶持一批在城乡社区开展社会养老、未成年人保护、困境妇女帮扶、调解治理、助残助困、农村留守人员关爱以及专业社工人才提升等有利于加强社区治理、完善公共服务、促进社会和谐的公益性专业性服务的社会组织。积极推进社区型基金会发展建设，逐步实现“行政资本+社会资本”的基层治理共同体。

6．健全慈善组织体制。深入贯彻落实慈善法精神，结合实际推动试点创新工作，依据社会组织登记管理相关法规条例，探索建立健全我市慈善组织认定、公开募捐资质认定、募捐方案备案、信息公开平台建设标准等配套制度体系，加大慈善组织人才培养力度，加强对优秀慈善组织舆论宣传，规范引导我市慈善组织健康有序发展，以促进有效整合社会资源，带动我市社会服务水平提升。

（五）发展社会福利

遵循适时适度、持续发展的原则，优先提升老年人、儿童、残疾人福利水平，逐步建立满足城乡居民多层次、多样化福利服务需求的适度普惠型社会福利体系。

1．拓展老年人福利优待。落实农村“五保”和城市“三无”老人供养标准增长机制，稳步提高供养水平。建立分散供养对象关爱服务体系，签订结对关爱照料协议，实现全覆盖。全面实施养老服务补贴、养老服务评估制度，制订完善政府购买基本养老服务目录，切实保障好经济困难的高龄、失能等老年人基本服务需求。

2．老年人精神关爱行动。建立健全老年心理服务组织和服务网络，积极创建老年精神关爱的运行模式。发展老年教育，丰富老年人文化教育生活，积极探索创新老年人心理咨询、疾病康复、志愿者服务和精神产品提供方式。鼓励和支持老年人发挥特长，参与社会公益事业和社区建设等活动，营造“老有所为”的社会环境。

3．完善儿童福利服务。全面落实困境儿童分类保障制度，完善工作机制。加强儿童福利机构标准化、专业化建设，市儿童福利院达到国家标准。充分利用机构内服务资源，推进儿童福利机构向社区辐射服务。大力培养孤残儿童护理员、社工、康复师等专业人才，提升儿童福利服务水平。拓展残疾孤儿手术康复“明天计划”受惠范围。

4．加强未成年人保护。贯彻落实《南京市未成年人保护条例》，建立家庭、学校、社会和司法保护无缝衔接运行机制，开展干预处置、救助保护和分类帮扶服务，鼓励和培育社会力量参与未成年人保护。推动建立健全以家庭监护干预为核心，集“监测预防、发现报告、评估转介、帮扶干预”于一体的新型未成年人社会保护工作机制。加强农村留守儿童关爱保护，完善工作体系，建立翔实完备、动态更新的农村留守儿童信息库，推动健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制。

5．提高残疾人福利水平。全面实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。鼓励有条件的区开展贫困残疾人家庭无障碍改造、托养服务等福利补贴项目。进一步规范福利企业资格认证管理制度，健全福利企业税收优惠、政府采购等政策体系。

6．发展慈善福彩事业。贯彻落实《慈善法》，争取市人大开展南京慈善地方立法，落实慈善捐赠税收优惠政策，完善慈善表彰奖励制度，弘扬“人人慈善”。加强慈善义工服务平台建设，实现在线注册、招募和认定的网络动态化管理。规范福彩发展，深入推进责任福彩、阳光福彩和福彩文化建设，规范发行费和公益金管理，强化技术研发运用，提高服务质量，增强风险防范意识，稳步扩大销售终端规模，增强各票种市场竞争力，实现福彩销量和公益金筹措额逐年稳步增长。持续开展福彩爱心敬老、助学、助残等系列品牌活动，不断提升福彩社会形象和公信力。

（六）服务国防和军队改革

深入贯彻军民融合发展战略，服务国防建设和军队改革，完善优待、抚恤、褒扬、安置和服务等项基本制度，以争创全国双拥模范城为契机，加强组织管理、政策落实、资金保障。

1．加强抚恤优待。推动优抚保障制度与社会保障制度有机衔接，完善抚恤补助标准自然增长机制，落实重点优抚对象抚恤优待、医疗政策，精心组织重点优抚对象短期疗养和医疗巡诊服务，全方位提高保障能力和水平。探索优抚对象社会化服务，充分挖掘社区、社会组织、社会工作力量，在大病救助、养老服务、救急难等方面，为优抚对象提供多样化、专业化服务。建立资源共享信息平台，实现优抚对象动态精确化管理服务。

2．做好接收安置。完善退役士兵安置制度，加强退役士兵就业创业服务体系建设，拓宽退役士兵就业安置渠道，鼓励自主就业、自主创业，实施退役士兵创业小额低息贷款等扶持举措。落实好接收安置退役士兵政策，全面实行“积分选岗、阳光安置”，创新退役士兵教育培训方式，技能培训与学历教育并重，落实退役士兵村官培养计划。做好军休人员接收安置，改进办法、简化流程，完善军休干部（含退休士官）、复员干部和无军籍退休退职职工移交安置，加强军休干部服务管理机构设施建设、升级改造，推进军休服务管理社会化、规范化建设，拓展服务内容、创新服务方式、增强服务效能。

3．完善烈士褒扬。加强烈士纪念设施维修改造，充分发挥纪念设施教育功能作用。健全烈士纪念设施分级管理体系，强化零散烈士纪念设施普查与集中，加大经费投入和保护管理力度。结合国家公祭日、抗战胜利纪念日、烈士纪念日等时间节点，组织、引导社会各界祭扫、瞻仰、参观烈士纪念设施，缅怀英烈，传承红色基因。加强烈士事迹整理宣传，编撰烈士英名录，推动开展网上寻亲、祭扫等公共服务，大力宣扬烈士先进事迹，弘扬社会正能量。

4．探索社会化拥军。巩固双拥模范城创建成果，创新党政军齐抓共管、各部门各单位各行业和广大军民积极参与的双拥工作机制。大力开展“双拥在基层”活动，推动社区、社会组织、企业开展社会拥军志愿服务，打造部门行业社会拥军品牌。加强双拥文化建设，扎实做好双拥宣传教育，丰富和创新抗战胜利纪念日、烈士纪念日等国防宣传教育活动，营造浓厚的爱国拥军氛围。做好征兵、义务兵家庭优待、伤病残退役军人移交安置、随军家属就业、军人子女教育优待等工作，为驻军和优抚安置对象服务。成立拥军专项资金，为困难军人和优抚对象提供服务。加强军供站现代化建设，整合军供资源，优化网络布局，推动军供保障社会化，提高军供系统综合保障和国防动员能力。

（七）促进社会公共事务

适应新型城镇化发展和国家发展战略需要，提升区划地名和界线管理水平，推进基本公共服务均等化，不断完善覆盖城乡、功能齐全、可持续发展的社会事务服务管理体系。

1．优化区划地名服务。科学、稳妥调整城市行政区划设置，优化江北新区行政区划，优化市辖区规模结构，促进行政区与功能区融合协调发展。稳妥实施街镇行政区划调整，推进有条件的镇改设街道办事处。健全行政区划调整论证评估机制，促进行政区划调整民主决策、科学决策、依法决策。创新界线管理服务机制，完善日常管理举措，做好界线联检、界桩更换，打造边界平安文化氛围。深入贯彻《江苏省地名管理条例》，完善地名命名更名专家论证、社会听证、民意调查和信息公开制度，实现地名审批网络化办理。全面完成第二次全国地名普查任务，积极推进地名普查成果转化应用。加强地名信息化管理，全面建成覆盖市、区的地名基础数据库和信息管理系统，开发网络公共服务平台，形成地名信息常态更新机制。加强地名文化建设，启动实施地名文化遗产保护工程，制定地名文化遗产评价鉴定标准。

2．深化殡葬制度改革。深化惠民、绿色、生态殡葬改革，制订殡葬管理地方性法规，完善殡葬管理政策措施，健全殡葬标准体系，依法规范公墓行业管理，创新和优化殡葬服务供给。完善惠民殡葬政策措施，发展公益性基本殡葬服务，扩大惠民殡葬覆盖面，力争全面实现殡葬全民普惠。大力实施“绿色殡葬计划”，加快生态殡葬建设步伐，到“十三五”末，以节地生态葬骨灰安置方式为主导的格局初步形成，新建经营性公墓生态葬比例不少于35%，现有经营性公墓存量土地的生态葬比率大于20%。全面建立实施节地生态葬奖补政策，所有乡镇均建成立体式公益性骨灰安放设施，加强集中守灵殡仪服务中心建设，树立文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚。加强殡葬服务管理，规范殡葬服务和收费行为，推进“互联网+殡葬服务”。

3．规范婚姻收养服务。全面推进婚姻登记规范化建设，建立结婚登记颁证制度及婚姻家庭辅导工作机制，拓展情感疏导等婚姻服务内容，完善信息管理系统，开展婚姻信息社会化使用，探索开展跨区办理婚姻登记等便民服务，提高婚姻登记服务水平。完善收养法律法规政策，依法规范收养行为，全面建立收养评估制度，保障未成年人权益，完善收养家庭接待、收养手续办理等服务，健全收养服务体系。

四、重点工程

结合江苏省民政基本公共服务设施建设要求，制定了《南京市四级民政基本公共服务设施体系》（附表3）和《南京市四级民政基本公共服务设施体系发展指标》（附表4），“十三五”期间，重点建设以下工程：

（一）基础民生保障工程。建设点将台社会福利院老人康复楼、青龙山精神病院老人（脑）康复中心二期、1级应急避难场所设施（直升机停机坪）等工程，完成南泰大厦军休服务设施、后宰门社区服务指导中心大楼、和燕路军休中心等维修改造。

（二）养老服务体系工程。充分利用农村闲置资源，推进农村养老服务设施建设。完善农村五保供养服务机构托底功能，拓展社会寄养、日托照料等多种功能，逐步向区域性养老服务中心转型。推进社区居家养老服务用房达标建设。推动40家农村敬老院转型区域性养老服务中心，并具备五保托底、居家养老、机构养老、儿童保障等综合功能。

（三）社区服务提升工程。完成街镇、社区综合服务中心规范化建设，调整载体、功能、布局、运作机制，并具有街镇社区公共服务、社会组织服务中心、居家养老服务（含日间照料、老年人活动中心）、社区自治和其它为民服务内容。落实社区办公用房40％用于养老。建设国家社区减灾工程，加强灾害风险评估调查、巨灾综合应对、城乡社区减灾、减灾科技支撑等工程建设，推进救灾物资储备网络、应急避难场所建设，提高综合防范能力。

（四）殡葬公共服务工程。加大各级财政投入，加强殡葬改革宣传教育，引导群众转变传统丧葬观念，基本实现全市集中守灵设施全覆盖。加强各区公益性骨灰存放设施规划建设，增加节地生态葬式比重，扩大生态葬奖补范围，加大生态安葬奖补力度。

（五）“智慧民政”信息工程。依托“大数据+民政”决策中心、“互联网+民政”服务平台，逐步建立决策分析系统和民政公共服务平台。通过高效采集、有效整合、深化应用民政业务数据，提升政府决策水平，提高社会治理的精准性。发挥互联网高效、便捷优势，加快发展基于互联网的养老、救助、慈善、社区等服务平台，创新政府服务模式，提升民政服务水平。

表3：南京市四级民政基本公共服务设施体系

级别	服务设施
市级	公办养老机构、社会福利院、儿童福利院、救助管理站（未成年人救助保护中心）、军队离退休干部服务管理中心、军供站、精神卫生福利机构、救灾物资储备库、殡仪馆、节地生态安葬设施、集中守灵殡仪服务中心、社会组织培育（孵化）基地
县（市、区）级	公办养老机构、社会福利院、儿童福利机构、救助管理站（未成年人救助保护中心）、救灾物资储备库（点）、军队离退休干部服务管理机构、婚姻登记机构、殡仪馆、节地生态安葬设施、集中守灵殡仪服务中心、社会组织培育（孵化）基地、社区综合服务中心
乡（镇、街道）级	乡镇（街道）社区综合服务中心、敬老院（区域性养老服务中心）、立体式公益性骨灰安放设施、街道老年人日间照料中心
村（居）级	社区服务中心（站）、居家养老服务中心（站）、城市社区老年人助餐点

表4：南京市四级民政基本公共服务设施体系发展指标

类别	序号	主要指标	2015年	2020年
养老服务	1	千名老人拥有养老床位	43	50
	2	城乡社区居家养老服务中心（站）覆盖率	城市100%，农村90%	城市100%，农村90%
	3	街道老年人日间照料中心	10	50
	4	社区老年人助餐点	/	552
社会福利和慈善事业	5	达到国家基本设备配置标准的市、区儿童福利机构	1	1
	6	精神卫生福利机构	1	1
社会事务	7	未成年人救助保护中心	6	11
	8	乡镇立体式公益性骨灰安放设施覆盖率	70%	100%
	9	乡镇级集中守灵殡仪服务中心覆盖率	5%	30%
	10	3A级以上婚姻登记机构	2	4
社区服务	11	区级社区综合服务中心	11	11
	12	乡镇（街道）级社区综合服务中心	100	100
	13	城乡社区服务中心（站）	1235	1235
社会组织	14	市、区社会组织培育（孵化）基地	12	12
减灾救灾	15	救灾物资储备库	1	5
优抚安置	16	军队离退休干部服务管理机构	38	42

五、保障措施

（一）强化组织实施。加强规划组织领导，实施目标管理、层层分解落实，明确重要改革、重要政策、重点工作、重大项目组织实施“时间表”、“路线图”、“责任人”。加大规划落实力度，将规划重要内容纳入年度全市国民经济和社会发展奋斗目标、社会建设和民生工程重点任务。加强规划监测评估，建立监督检查、跟踪分析制度，简化精简指标，定期开展统计分析监测，组织第三方实施规划年度评价、中期评估、终期评估。

（二）推进法治进程。以推动民政政策创制为重点、以提高民政执法能力为核心、以建立民政综合执法机构为保障，全面提高民政工作法治化水平。加强民政政策法规的创制、完善、修订和废止等工作，健全规范性文件法制审查制度，适时推动成熟的政策文件升格为市政府规章和地方性法规。切实加强行政执法工作，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，完善行政权力“正面清单”、“负面清单”，鼓励探索执法综合协作机制，有效落实行政执法责任制。

（三）推动标准制定。发挥标准的提质增效作用，实施民政标准化建设三年行动计划（2016—2018年），全力推进养老服务、社区服务、社会救助、社会福利、防灾减灾、公共地名服务、专项社会事务服务、优抚安置等重点领域标准研制，以标准化带动民政事业走上高效率、高水平发展轨道。鼓励和支持各级民政部门、企事业单位和有关社会组织、中介机构参与民政标准化建设。

（四）加快信息建设。充分运用“智慧南京”资源，建设南京民政综合业务信息平台，融民政综合业务、为民便民服务、社会公共服务“三位一体”。基本实现民政业务基础信息数字化、业务处理网络化、决策分析智能化、服务内容标准化、事项办理便捷化和查询监管透明化。实现主要民政业务网上咨询、网上申请、网上办理、网上投诉，建立高效、便民、公开、透明的数字民政。

（五）促进政社联动。进一步解放思想，引入市场机制，集聚社会力量，共同致力于现代民政建设。全面落实政府购买服务、公益创投等政策，引导和支持社会力量参与社会救助、社会服务工作。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升养老服务、社区服务等民政公共服务绩效。扩大民政工作开放度，主动加强民政宣传和信息公开，引导公众更多地理解民政、支持民政、参与民政。

（六）增强资金保障。建立以财政投入为主的多渠道、多形式、多层次事业发展资金筹措机制。完善基本民生财政资金保障机制，逐步加大财政投入，建立与财政收入同步增长的民政事业经费投入机制。规范福利彩票公益金、社会慈善捐款使用，完善政府购买服务项目化运作模式。完善政策引导机制，不断挖掘社会资源，鼓励民间资本和社会资本参与民政事业建设。

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宁政办发[2016]157号.doc

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本文关键词： 南京市, 南京市人民政府, 宁政办发