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《南京市人民政府办公厅关于印发南京市“十三五”国土资源保护和利用规划的通知》
宁政办发〔2017〕9号
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
经市政府同意，现将《南京市“十三五”国土资源保护和利用规划》印发给你们，请认真遵照执行。
南京市人民政府办公厅
2017年1月12日
（此件公开发布）
南京市“十三五”国土资源保护和利用规划
一、现状和形势
（一）“十二五”时期主要成效
“十二五”时期，南京市国土资源系统认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署以及国土资源部的工作安排，在市委市政府的有力领导下，紧紧围绕全市经济发展转型升级的总目标，以改革创新为动力，以依法行政为前提，以耕地红线为底线，以资源节约集约利用为重点，以维护群众利益为根本，全面履行国土资源部门职能，为推动全市经济社会又好又快发展提供了有效的国土资源保障和服务。
1．耕地和基本农田保护任务全面完成
市政府相继出台了《关于建立完善长效机制落实最严格耕地保护制度的意见》、《南京市耕地与基本农田保护实施方案》、《南京市农村土地综合整治实施方案》和《南京市设施农用地保障实施方案》，探索构建融合数量、质量、空间与生态四位一体的综合保护体系，切实履行耕地保护责任。积极探索协调保护资源和保障发展的新机制，印发《南京市耕地保护补贴暂行办法》，建立全市耕地保护经济补偿激励机制；全面落实法人耕地占补平衡责任和属地耕地保护责任，推进完善占补平衡补充耕地指标市场化配置和周转使用制度；建立“管养结合、用养并重”的耕地数量与质量同步建设机制。开展了城市周边永久基本农田划定工作，将城市周边和交通干线两侧地力等级高、耕作条件好、集中连片的优质耕地优先划入基本农田实行永久保护。截至2015年底，我市耕地保有量为355.76万亩（含可调整地类），为规划目标354.05万亩的100.48%。划定基本农田341.72万亩，比规划目标341.08万亩多划0.64万亩。大力推进土地整治和高标准农田建设，完成土地综合整治115.27万亩，新增耕地9.68万亩，形成土地综合整治建新指标5.62万亩，建成高标准农田总规模达到142.45万亩。
2．各项稳增长政策措施得到全力落实
全面完成市县乡三级土地利用总体规划修编工作，依法依规开展各区乡级土地利用总体规划修改。加强计划的引导调控作用，坚持区别对待、有保有压的原则，合理安排用地计划，重大项目实现应保尽保，规划空间、计划指标保障有力。强化资源供给、政策支持，促进了稳增长调结构，以项目为导向建立了重大项目保障工作机制，重点支持基础设施建设用地，保障新型城镇化和新兴产业用地，优先安排社会民生用地。为创新增减挂钩指标使用，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，建立了用地指标交易市场。“十二五”期间共安排各类用地计划17.57万亩，有效服务保障了60个省级重大项目、1000个市级重大项目的用地需求，保障了城乡建设、基础设施、民生改善等对建设用地的合理需求。共争取试点指标4.24万亩，已复垦约2.2万亩，有效缓解了城镇建设用地空间的不足。
3．国土资源管理转型创新成果落地见效
2012年7月，国土资源部批准了南京市开展转变土地利用方式创新试点方案，我市本着先行先试原则，先后出台了国土资源管理转型创新“1+6”政策及深化土地使用制度改革实施方案，全力打造土地综合整治与节地提效两大平台，切实实现全市土地利用方式从粗放向集约、从低效向高效、从争取增量向挖掘存量、从零星分散向集中积聚、从项目管理向制度设计、从部门管理向共同管理的“六个转变”；稳步推进城市开发边界划定、城镇低效用地再开发、城乡一体化地籍数据建库等部级试点，有效缓解机制束缚、破解资源瓶颈；全面推进两轮综合改革，逐步深化土地使用制度改革，“优化国土空间格局”、“建立各类用地指标交易市场”、“推进集体建设用地确权登记”、“创新耕地保护机制”、“健全土地统一储备机制”、“建立不动产统一登记体系”等综改任务有序推进并取得阶段性成果；积极推进行政审批制度改革，多项事权下放分局，行政许可纳入集中审批。
“十二五”期间，建设用地规模得到了有效控制，新增城乡建设用地上图规模使用67.08%，符合规划进度安排；全力推进部、省、市国土资源节约集约利用综合评价考核，积极创建部、省国土资源节约集约模范市（区），栖霞区成功创建全国模范区，南京市及栖霞区、雨花台区成功创建省级模范市与模范区。全市单位GDP建设用地占用规模由每亿元526.3亩降低到287.7亩，下降45.3%；建设用地地均GDP产出水平由每亩19.0万元增长到34.8万元，增长83.2%。
4．矿产资源勘查开发成果显著
全市地质找矿工作以《找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）》、《南京—镇江地区重点勘查区专项规划（2013—2015年）》和《南京市矿产资源总体规划（2008—2015年）》为引领，地质矿产资源调查评价与勘查进一步向纵深推进，基础性、公益性地质工作服务领域得以延伸。其中，宁芜、宁镇、溧水—高淳、溧水花山4个矿产资源远景调查评价区的评价工作和宁芜、宁镇地区深部矿产资源远景调查评价工作稳步推进；铁、铜、铅、锌、金、银等重要矿产资源“攻深找盲”取得新成果，梅山铁矿、冶山铁矿、栖霞山铅锌矿、云台山硫铁矿、爱景山锶矿等危机矿山深部及外围地区接替资源找矿取得较大突破，其中栖霞山铅锌矿接替资源勘查工作荣获2013年度全国“十大找矿成果”之一；以“溧水区土地质量生态地球化学调查评价”等为代表的公益性地质调查工作进展顺利，在区域生态环境、农业地质、土壤质量等研究领域取得了丰硕成果，为服务地方经济社会发展和生态文明建设提供了科学依据和技术支撑。
认真落实生态国土建设的有关要求，坚持“严保细用”，在“保”上坚决淘汰关停一些粗放开发、污染较大的小型露采矿山，构建矿业秩序长效管理机制，实现了全市范围“禁粘”。目前，矿山企业“多、小、散”等问题已得到彻底解决，矿业规模结构得到优化，矿山企业（除地热水外）现有15家，较2010年末减少83%；大中型矿山数量和比例大幅度提高，全市矿业布局日趋合理。在“用”上细化矿产资源开发利用监管，大力开展绿色矿山建设，促进资源节约集约综合利用，目前已有试点单位5家，其中3家第二批国家级试点单位绿色矿山建设情况已通过省级评估验收。
5．矿山地质环境保护成效明显
在全国率先开展《废弃露采矿山治理修复规划引导》编制工作。将矿山治理修复与土地开发相结合，形成建设用地4586亩，对具备复垦条件的复垦成农用地，置换建设用地指标3140亩；选定渣土弃置场5个。成功申报麒麟科创园青龙山沿线矿山地质环境治理国家示范工程，获得财政部、国土资源部项目补助资金3.4612亿元。通过实施京沪高铁沿线（南京段）矿山地质环境省级治理工程，争取省级财政资金1600万元。大力推进矿山关停治理，完成了115个废弃露采矿山治理，治理面积约2363万平方米。建成江苏江宁汤山方山国家地质公园和南京冶山国家矿山公园，南京成为江苏省唯一拥有2个国家地质公园和1个国家矿山公园的城市。完成了南京市地质遗迹调查与评价、南京市浅层地温能调查评价工作，摸清了南京市地质资源家底。
6．国土民生得到倾力改善
全市国土资源系统推行“全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监管”（简称“四全”服务模式），全力打造“阳光工程”，推广“慧眼守土”国土资源综合动态智能监管系统，提高了行政审批和管理服务效能。市、区两级不动产登记职责完成整合、机构正式成立；六合区农村宅基地和农房统一登记试点、高淳区不动产统一登记试点取得良好成果，首批集体、国有不动产登记证书均已发放。国土资源管理政府信息做到应公开尽公开。出台文件衔接省政府93号令落地实施，全市征地政策平稳过渡；出台征地管理新规，推行拟征地项目入库管理，严格程序要求，强化资金管理；全市供应各类保障性住房用地231宗，用地总面积1473.63公顷；修订集体土地征收涉及房屋补偿安置办法，规范征收行为，切实维护被拆迁农民合法权益。推进了依法治访，加强领导干部接访下访工作，落实局领导周三接访主副班制度；强化涉土信访矛盾联动化解处置，依托信访信息管理系统，形成了法定途径分类处理信访投诉请求工作流程，逐步引导群众通过法定渠道表达诉求，为全省提供了样板。全面落实《南京市地质灾害防治规划》，认真开展汛前排查、汛中巡查、汛后核查工作。建立综合防治体系，强化群测群防，落实各项应急预防措施，加大地质灾害隐患点、危险点的治理力度，确保人民群众生命财产安全。“十二五”期间共投入治理资金1.51亿元，完成了55个危险性和危害性大的地质灾害治理（消险）工程；全市汛期地质灾害灾（险）情全部做到及时有效处置，实现了零伤亡目标。
7．法治国土建设全面推进
积极推进全市国土资源管理全面依法行政，全力扩大“六五”普法示范，坚持重大事项民主决策，严格规范文件管理，推进权力阳光运行，落实政务信息公开，依法维护国土民生，协同加强违法管控，完善法律社会监督，编制《南京市国土资源行政管理标准化手册》和行政权力清单。执法监管模式由事后查处向早期治理转变、由单一作战向协同联动转变、由片面惩戒向疏堵结合转变。“十二五”期间全系统依法行政工作获得部级表彰一次、省级表彰五次、市级表彰三次，市国土资源局先后被列为省、市首批依法行政示范创建点。全市违法用地总量已从“十二五”初期的每年4—5万亩下降到1.8—2.5万亩，同比下降幅度超过50%。
8．国土资源信息化水平得到大力提升
在国内率先做到全市地籍数据实时汇交、集中统管、分权使用，地籍业务网上带图运行、实时过程监控，实现城乡一体化地籍信息管理。深化国土资源“一张图”建设应用，在全国率先完成国土资源“一张图”基础数据平台、电子政务平台、综合监管平台建设，构建了“城乡一体、集中统管”的数据管理模式，数据的全面性、准确性、现势性达到国内一流水平；电子政务系统建设覆盖了“批、供、用、补、查、登、保”等各项业务；综合监管平台实时监管全市国土系统各类业务办理情况，基本掌握土地开发利用状况。构建“三个面向”（面向对象的全面服务、面向资源的全域监管、面向事项的全程保障）的服务模式，建设图文一体、业务协同、立体关联的办公平台，围绕资源、业务、效能三大重点加强监管。建成覆盖市、区、国土所三级的南京市国土资源系统政务内网；建成业务办理状态信息外网公开查询系统方便公众实时查询，为推动简政放权、职能转变提供技术支撑。
（二）“十三五”面临的机遇和挑战
“十三五”时期是南京市率先全面建成小康社会决胜阶段和探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段。践行创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新南京，需要国土资源管理顺势而为、主动作为。国土资源利用方式转变更加迫切，国土资源管理改革任务更加艰巨，国土资源服务能力亟待提升。国土资源管理工作面临着新的形势和要求：
1．国家重大战略的叠加为南京提供了全新的发展机遇，保障发展的压力将进一步加剧
“十三五”时期，我市正处于经济转型升级的关键阶段，“一带一路”、长江经济带、长三角区域发展一体化等国家重大战略机遇叠加，为南京提供了全新的时代机遇。国家级江北新区、苏南现代化建设示范区、苏南国家自主创新示范区的建设，为南京开辟了更大发展空间。按照南京市“十三五”规划纲要要求，江北新区作为国家级新区，是“十三五”区间南京经济发展的重要增长极，同时市委市政府明确进一步发挥综合枢纽优势，加快空港、海港、高铁三大枢纽经济区建设，也将伴随大量基础设施建设，江宁、浦口、六合、溧水、高淳等五区正处在新一轮的经济增长时期，均需要大量土地资源作为支撑，全市新增用地总需求在今后一段时期内仍将居于高位。
2010年至2015年，全市建设用地总面积从175800.82公顷增加到186438.7公顷，共增加10637.88公顷，年均增加2127.58公顷，年均增长率1.18%。国家今后将严格限制东部地区和人口500万以上特大城市的发展规模，在国家逐年削减全省新增建设用地计划的基础上，省级计划安排转为向苏中、苏北倾斜。因此我市建设用地的供需矛盾将进一步加剧。
2．落实国家“藏粮于地”战略，耕地和基本农田保护的压力进一步加大
耕地资源事关国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须始终将坚持最严格的耕地保护制度、坚守耕地红线作为国土资源管理的首要任务，对于人多地少的南京尤其如此。当前，耕地资源正面临遭受挤占、退化、污染、抛荒等忧患，“数量吃紧、质量下降、生态恶化”直接威胁粮食安全。国家实施藏粮于地、确保粮食安全，既对耕地数量提出了严格要求，也对耕地质量提出了新的要求。
现行土地利用总体规划确定的我市2020年耕地保有量为354万亩，2015年底，我市实际耕地总量为356万亩，略高于2020年目标任务，其中江宁、溧水、浦口等部分区域耕地面积已经低于保护目标，区域性保护目标难以完成。同时，我市耕地后备资源十分有限，主城六区基本没有自行补充耕地的能力，所有建设项目耕地占补平衡均需通过省、市指标交易市场进行补充，而新五区正处在新一轮的经济增长时期，耕地保护将面临更大压力。全市已无法在市域范围内实现耕地数量的占补平衡。此外，我市耕地布局尤其是城市周边耕地破碎化较为严重，集中连片程度不高。同时，伴随鼓励休闲农业和高效农业发展，农业结构调整现象突出，耕地的“非粮化”日益突出。北部地区苗木花卉种植、南部地区水产养殖等结构调整对当地耕地地力均带来一定影响。
3．经济新常态下加快供给侧结构性改革，要求进一步深化国土资源体制机制改革创新
随着经济发展进入新常态，供给侧结构性改革力度加大，国土资源领域管理要以五大发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展质量和效益提升。既要坚持底线思维，牢牢把住耕地红线、“双零”目标、群众权益不受损等底线要求，又要勇于打破思维定势和行为惯性，拓展改革创新路径，释放更多资源红利。贯彻落实各项改革新部署，及时化解风险矛盾，既要深入推动改革方案落地生根，又要回应基层发展新诉求。
“十二五”期间，南京市城镇建设用地增加52.73万亩、增长46.02%，城镇人口增长59.65万人、增长7.45%，城镇建设用地增加速度是城镇人口增长速度的3倍多。与此同时，农村人口减少36.52万人，农村建设用地仅减少3.93万亩。土地城镇化与人口城镇化进程明显不协调，新型城镇化背景下，稳增长、调结构、惠民生对城乡统筹的推进提出了更高要求。全市实施创新驱动战略实现“经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平”的“双中高”目标，要求进一步深化国土资源体制机制改革创新，通过供给侧结构性改革，用好规划、计划、市场等手段，确保一定规模的供给，注重调整用地结构、优化用地布局、促进土地综合利用，做到土地要素保障既确保适度规模，又提高供给质量效率。
4．推进绿色城市建设，要求构建国土资源保护利用新格局
我市耕地生态功能减退，土壤污染、地质灾害隐患、采矿对自然景观和土地的破坏等问题尚未得到根本解决，矿产资源勘查开发与建设用地之间的矛盾越来越多，矿产资源保护形势日趋严峻。城镇、农业、生态空间有待进一步优化。南京市国土资源保护和利用必须按照生态文明建设的总体要求，完善国土空间规划体系，划定基本农田保护红线、生态红线和城市开发边界，进一步优化国土资源空间开发格局；践行绿色矿业发展理念，做到“在保护中开发、在开发中保护”，拓展各类地质勘查工作的服务领域，进一步推动地质矿产工作与土地管理的衔接和融合，进一步优化国土资源空间开发格局。
5．全面依法治国，要求深入推进法治国土建设
我市法治国土建设任务仍然较为繁重，国土资源管理法治意识、法治思维、法治能力与人民群众日益增长的依法行政要求之间还有一定的差距；行政审批制度改革虽总体上走在全省和全国系统前列，但仍然存在动力不足、速度偏慢、特色创新不显等问题，基层和群众对国土资源行政审批制度改革的获得感和认同感还不是很高；行政争议案件办理还面临数量持续攀升、问题相对集中、处理难度加大、审查标准更严等问题；土地执法监管虽然力度不断加大，违法违规用地蔓延势头得到有效遏制，但是违法违规用地量以及涉土信访量仍然处于高位。法治国土建设作为推进社会主义法治国家建设的重要一环，已经到了提档升级的重要关口。
二、指导思想和主要目标
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八大以来的重要会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢固树立和自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入贯彻节约集约循环利用的资源观，紧紧围绕建设“强富美高”新南京的总体目标，认真落实“六大战略”（创新驱动战略、人才强市战略、协调发展战略、绿色引领战略、全面开放战略、民生共享战略），以坚守耕地红线为底线，以全面节约和高效利用资源为重点，坚持全面深化国土资源改革创新和深入推进法治国土建设“双轮驱动”，积极服务供给侧结构性改革，加快构建适应引领经济发展新常态的国土资源服务保障体系和利用方式，全面履行“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的职责定位，为南京高水平全面建成小康社会提供坚实的资源保障。
（二）基本原则
1．坚持保护保障并重
强化规划计划管控，加强市场调节，创新完善国土资源保护和开发补偿机制。落实最严格的耕地保护制度，按照数量、质量、空间、生态“四位一体”保护要求，确保耕地和基本农田数量稳定、质量不降低。加强矿产资源和矿山地质环境保护，提高科学利用水平，确保资源可持续利用。统筹国土资源利用的规模、结构、布局和时序，保障资源合理需求，全力推动经济社会健康可持续发展。
2．坚持节约高效利用
落实最严格的节约用地制度，实施建设用地总量和强度双控行动，全面推进土地节约集约利用，降低资源消耗强度，提高资源利用质量和效益，加快转变资源利用方式，实现绿色发展、循环发展和低碳发展，提升矿产资源节约和综合利用水平。
3．坚持改革创新
全面深化土地使用制度改革，加大改革创新力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过改革创新破除体制障碍，破解管理难题，以科技创新为引领，以政策创新、制度创新、机制创新为抓手，营造适应创新驱动发展要求的国土资源制度环境，激发国土资源事业活力。
4．坚持民生共享
坚持以人为本、民生优先、共享发展，大力开展国土资源惠民利民服务。发挥国土资源管理在城乡统筹、脱贫攻坚、社会保障、防灾减灾等方面的调节、引导和促进作用，不断增强人民群众获得感和幸福感。
5．坚持全面依法行政
切实增强法治意识，牢固树立法治思维，加快推进法治国土建设，健全完善国土资源法规体系，规范国土资源权力运行监督，严格依法行政，提高行政效能，建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系。
（三）主要目标
全面落实国土资源保护任务。强化耕地“数量、质量、空间、生态”四位一体综合保障体系，确保耕地数量基本稳定，质量有提高，生态有保障，耕地保有量不低于342.62万亩，基本农田保护面积不低于292.2万亩。矿产资源保护明显加强，地质遗迹得到有效保护，矿山地质环境治理面积不低于500公顷。
显著增强国土资源保障能力。严格规划计划管控，统筹新增建设用地和存量用地安排，重点保障与区域差别化供地相结合。全力保障资源供给，优先保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业、万众创新用地需求。统筹地质矿产勘查开发布局，深入推进找矿突破战略行动，切实增强地质工作服务能力。
大力提升节地水平和产出效益。坚持控制总量、减少增量、盘活存量、用好流量、提升质量，不断提高国土资源利用效率。实行建设用地总量和强度“双控”，实施节约集约用地“双提升”行动，逐步实行新增建设用地总量控制和减量化管理，至2020年全市建设用地总规模控制在290.41万亩以内，建设用地地均GDP产出较“十二五”期末增长53%，单位GDP建设用地占用率下降32%；“十三五”期间，盘活存量建设用地20.18万亩（包括通过实施工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇范围内村庄布局调整、盘活利用现有存量建设用地的规模），力争实现建设用地增量、存量在土地供应中的规模占比从7:3到1:2的转变。积极推进绿色矿山建设，不断提高矿产资源综合利用水平，部、省发证的固体矿产在采矿山80%以上达到绿色矿山标准，重要矿产开采矿山“三率”达标率98%以上。
不断优化国土空间开发格局。以资源环境综合承载能力为依据，合理配置城镇、农业、生态空间，促进我市“十三五”规划纲要确定的“一核两翼三极四城”的城镇化格局、“一环四区”的农业发展格局以及城市生态网络、区域生态屏障和重要生态涵养相结合的生态安全格局基本形成，建立相协调的城镇体系与农村居民点布局体系。
深入推进国土资源改革创新。进一步强化改革顶层设计，谋划国土资源工作布局，突出精准作为，推进机制创新，稳妥推进土地管理制度改革，助力供给侧结构性改革，加强资源生态环境保护，提升节约集约用地水平，全力维护群众合法权益，坚决遏制各类国土资源违法违规行为，违法用地查处率达到95%以上。
不断提升国土资源基础能力建设水平。国土资源管理工作效能进一步提升，服务质量进一步加强。完成国土资源调查评价基础任务，建立涵盖国土资源大数据的信息化平台。加强国土资源环境监测与承载力评价，进一步提升风险预警能力。
三、优化国土空间开发格局
（一）完善国土空间规划体系
构建新型国土空间规划体系。推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规融合”，进一步明确空间结构目标和优化功能布局，努力形成统一的技术标准、信息平台，以及衔接有序的规划管理机制，优化国土空间布局，形成一个区“一本规划、一张蓝图”。逐步实现规划管理从用途管制向分区管制、边界管理过渡，试点编制乡镇土地利用总体规划，探索编制规程与基于边界管理的规划管理手段。
推进土地利用总体规划及相关规划的编制。全面完成全市土地利用总体规划调整完善工作，落实省下达的规划控制目标，优化土地利用结构与布局，保障市委市政府“十三五”发展战略，落实生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界“三线”划定成果，满足全市城镇、农业、生态用地需求。科学编制土地整治、矿产资源开发利用和地质遗迹保护等专项规划。按照国家统一安排，部署开展新一轮土地利用总体规划的编制工作。
（二）优化国土资源开发利用布局
加强国土资源规划管控作用。严格控制新增建设用地规模，有序拓展建设发展空间，保持规划控制和计划管理的协调统一。规划空间和用地计划优先保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业、万众创新用地需求；完善计划分配和管理，提升计划指标配置和使用效益，优先安排重点项目落地。
优化国土空间开发格局。结合土地利用总体规划调整完善，以资源环境综合承载能力为依据，合理配置城镇、农业、生态空间，促进我市“十三五”规划纲要确定的“一核两翼三极四城”的城镇化格局、“一环四区”的农业发展格局以及城市生态网络、区域生态屏障和重要生态涵养相结合的生态安全格局基本形成，建立相协调的城镇体系与农村居民点布局体系。强化空间用途管制，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，规范开发秩序，推动实现建设用地增量逐年下降、耕地面积刚性稳定、生态用地只增不减。
（三）推动区域差别化协调发展
制定差别化土地利用政策。根据资源环境承载能力，针对不同区域的资源禀赋、发展基础、开发强度现状和发展潜力，制定差别化土地利用政策，合理布设国土开发和保护空间，促进区域差别化特色化协调发展，形成与资源环境承载力相适应的国土空间开发格局。针对土地城镇化快于人口城镇化问题，推动土地利用从增量扩大为主转向调整存量、做优增量并存的发展思路，走集约用地之路，着力提升用地质量。
优化城乡用地结构与布局。继续推进城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、工矿废弃地复垦利用等试点工作，协调土地城镇化与人口城镇化进程，探索建立城镇建设用地增加同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，协同推进城镇发展与美丽乡村建设。
（四）构建集约高效的城市空间布局
按照省主体功能区规划确定的全市总体优化开发、江北地区重点开发的战略要求，江南地区率先转变经济发展方式和空间开发方式，鼓励土地立体开发和复合利用，重点提高土地利用效率和质量；江北地区加快人口和产业集聚，成为新型城镇化和工业化的新兴区域。推动限制开发区域与资源要素禀赋匹配发展，农产品主产区突出现代农业产业体系建设，打造农产品生产核心区；重点生态功能区适时拓展覆盖范围，加快生态保护与修复，增强生态公共服务产品供给。
（五）健全地质环境规划体系
健全地质环境规划体系。已编制完成了《南京市地质灾害防治规划》、《南京市废弃露采矿山环境治理规划》、《南京市浅层地温能开发利用规划》等专项规划，为健全南京市地质环境规划体系，“十三五”期间将以启动编制《南京市地质环境保护规划》为核心，完成修编《南京市地质灾害防治规划》，编制《地质遗迹保护规划》等工作。
优化调整矿产勘查开发布局。发挥矿产资源规划管控和引导作用，加强与生态文明建设和找矿突破战略行动实施方案的衔接与协调，明确划定规划分区，合理布局矿业权设置区划，严格矿产资源勘查开发准入条件，加快优势资源转化，深化矿业转型升级，促进上游资源开发和下游产业协调发展。
四、加大国土资源保护力度
（一）严守耕地保护红线
全面落实省下达的耕地保护任务。加大土地利用规划管控力度，严格按规划落实耕地保有量、基本农田保护面积。严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。充分发挥年度新增建设用地计划的管控作用，合理控制土地开发强度，从严控制新增建设用地占用耕地。完善耕地保护目标责任考核制度，配合有关部门开展耕地保护责任领导干部离任审计。到2020年，全市耕地保有量不低于342.62万亩。
强化耕地占补平衡管理。合理预测“十三五”期间新增建设用地占用耕地面积，严格落实耕地占补平衡工作要求。继续通过加大土地综合整治力度，实施占补平衡项目，挖掘耕地后备资源；积极争取跨市异地调剂占补平衡指标，解决省、市重点基础设施项目耕地占补平衡。同时通过占补平衡指标的市场交易和短期周转制度，加大市级对于占补平衡资源管控能力，促进各区占补平衡资源的内部平衡，倒逼建设项目不占或者少占耕地，切实保护耕地，严守耕地红线。探索建立“行政+市场”、“责任+激励”耕地保护补偿激励机制。将耕地保有量、基本农田保护面积和耕地占补平衡指标贡献份额等作为分配新增建设用地土地有偿使用费的重要因素，调动各地保护耕地和基本农田的积极性。对耕地保护责任目标履行考核优秀以及耕地占补平衡指标贡献较大的地区，将根据实际情况在用地计划和土地整治项目资金安排等方面予以倾斜。
强化耕地质量监管。持续开展耕地质量等别年度更新与监测评价工作，建设耕地质量等别监测网络体系与数据平台。完善现有和后备耕地资源质量等级评定，健全耕地质量等级评价制度，加强耕地质量等别成果应用。完善新增耕地质量评定和验收制度，鼓励开展建设占用耕地耕作层剥离再利用，用于补充耕地的质量建设。
（二）严格划定永久基本农田
以依法批准的土地利用总体规划为依据，从重点城市周边开始，由大到小、由近及远，完成全市永久基本农田划定工作，形成城市发展实体边界，切实做到落地到户、上图入库，网上公布，接受监督。在交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置增设永久保护标志牌。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。到2020年，全市基本农田保护面积不低于292.2万亩。
（三）大力推进土地综合整治
大力推进土地综合整治。围绕全市美丽乡村示范区、新市镇建设、高标准农田建设和扶贫攻坚工作要求，统筹开展“十三五”期间土地综合整治工作，推进农业用地的集中连片和适度规模经营能力，加强农业基础设施建设，建立建设占用耕地耕作层剥离再利用制度并稳步推进实施，强化耕地质量等级建设。统筹耕地保护与社会经济发展关系，在确保完成省下达我市补充耕地任务的前提下，结合“十三五”时期实际可开发的耕地后备资源调查成果，加大土地整理补充耕地力度，优先保障重点交通、能源、水利等基础设施建设需求。
大力开展高标准农田建设。深入推进节约集约用地“双提升”行动土地综合整治战略，大力推进农村土地综合整治。按照《江苏省高标准农田建设规划》确定我市“十三五”期间高标准农田建设目标，以江宁区、浦口区、六合区、溧水区、高淳区五区为重点，依据《高标准农田建设通则》要求，以旱涝保收、高产稳产、节水高效为目标导向，综合运用工程、生物和农艺等措施，完善沟、渠、路、林、桥等设施的综合配套，增强工程区灌溉、排涝、降渍、防旱功能；开展土壤培肥改良，提高耕地内在质量，改善农业生产条件、农村生态环境和农民居住环境，全面提高农田质量，增加有效耕地面积，增强粮食安全保障能力。加大高标准农田建设投入，以土地综合整治为平台，整合涉农资金，积极吸纳社会资金参与，保障工程的资金需求。
（四）加强矿业秩序长效管理
确保全面有效保护矿产资源。进一步完善和落实矿业秩序长效管理制度和责任体系，实行最严格的矿产资源保护制度。按照矿产资源巡查的有关要求，督促各级严格落实重点区域定期巡查制度，确保巡查工作制度化、规范化、常态化，努力形成矿业秩序动态巡查和网格化监管新格局；在前期试点的基础上，继续扩大重点区域实时监管平台应用，弥补常规巡查手段的不足，提高监管手段信息化水平。
进一步拓展地质找矿服务领域。以苏南现代化建设示范区综合地质调查为载体，积极配合做好水土环境地质调查、城市群综合地质调查等专项，扎实做好相关成果应用，充分发挥地质工作的基础性和先导性作用。严格探矿权管理，配合和支持经济建设急需、拟作战略储备矿种的基础性、公益性矿产勘查和老矿山接替资源勘查项目，从严控制拟进行转让或开发的商业性勘查项目。认真做好建设项目压覆矿报批协调工作，维护好矿产资源国家所有权益和矿业权人合法利益。
推动全市地热资源规范化管理工作再上新台阶。地热是我市优势矿产和清洁能源，汤山、汤泉地区是闻名全国的温泉疗养胜地，“十三五”期间，要继续高质量推进汤山地区地下热水资源规划评价，定期对项目开展情况进行绩效考核，督促项目实施单位在系统归纳该地区原有地质工作成果的基础上，严格按照已定工作方案开展野外地质调查、地球物理勘探、地热水钻探等外业工作，全面摸清“源、通、储、盖”等地热构造和地热流体可采储量，科学建立开发利用预警监测系统，为该地区和全市地热资源可持续开发利用和规范化管理工作提供依据。在此基础上，适时启动汤泉地区地下热水资源规划评价和全市地热管理立法工作。
（五）加强地质环境保护
全面启动南京市地质环境监测工作。为贯彻落实地质环境监测管理办法，根据《国土资源部办公厅关于贯彻落实〈地质环境监测管理办法〉的通知》（国土资厅函〔2014〕688号）的要求，我市已在全省率先开展《地质环境监测规划》的编制工作。“十三五”期间将按照“规划先行，分步实施，突出重点，加强监管”的原则，在完成《南京市地质环境监测规划》编制工作的基础上，根据规划及《地质环境监测管理办法》要求全面启动南京市地质环境监测工作。
推进南京市申报世界地质公园工作。南京市历史文化悠久，旅游业发达，地质遗迹资源丰厚，其中有1处世界级地质遗迹点，且目前南京已建成2个国家地质公园，积累了丰富的地质公园建设经验，具备申报世界地质公园的条件。“十三五”期间将积极探索地质遗迹保护新路径，整合地质遗迹资源，研究推进南京市申报世界地质公园工作。
五、深入推进国土资源节约集约利用
（一）实施建设用地总量和强度双控行动
实行建设用地总量控制和减量化管理。严格控制新增建设用地规模，对开发强度高的地区，逐步减少新增建设用地规模，努力实现新增建设用地规模逐步减少。严格控制农村集体建设用地规模，严格审核城市新区、开发区、园区等规划建设用地规模和布局。依据资源环境承载力，探索编制建设用地减量规划，逐步推进建设用地减量化行动。推进建设用地二次开发，充分挖掘存量建设用地潜力，通过实施城乡建设用地整治，优化整合城乡建设用地空间。对节约集约水平低于全市平均水平的区、园区和平台，逐步减少新增用地计划。尽快完成城市开发边界划定试点工作，引导城市有序发展。力争实现建设用地增量、存量在土地供应中的规模占比从7:3到1:2的转变。
突出“全面”“高效”，加快提升建设用地效率效益。严格控制单位地区生产总值建设用地强度。制定双控行动方案，分解落实指标任务，建立目标责任制，加强监督考核，将双控指标纳入经济社会发展综合评价体系。提高投资强度，制定产业用地负面清单，通过土地供给引导和促进产业升级。落实单位国内生产总值建设用地下降的目标要求。探索开展土地开发利用强度和效益考核，依据区域人口密度、二三产业产值、产业结构、税收等指标和建设用地结构、总量的变化，提出控制标准。积极推进低效用地再开发，盘活存量土地，不断提高土地利用综合效益。到2020年，建设用地地均GDP产出较“十二五”期末增长53%，单位GDP建设用地占用率下降32%。
（二）助力供给侧结构性改革，调整建设用地结构
1．探索配合“供给侧结构性改革”的新型供地模式，着力提高供给质量和效率
全力实施去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大重点任务。围绕稳增长、调结构，做到空间保障有方向，计划保障有侧重，征地报批有质量，供地办理有效率。根据优用存量、优配增量、主动减量原则，积极服务稳增长、调结构、惠民生，全力促进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。实施“去存量调结构提质增效”攻坚行动。深化以地控税，以税节地工作，引导僵尸企业用地加速重组。探索建立以补充量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜的建设用地流量管理机制。围绕“去产能”、“去杠杆”，积极做好四大片区市属国有工业企业用地收储；规范管理“城市建设发展基金”，推动土地储备资金运作降本增效，守住债务风险底线。围绕“降成本”，灵活土地供应方式，鼓励弹性出让、先租后让，降低实体经济企业用地成本。围绕“去库存”，收放并举把控房地产用地供给，增加土地价值显现区域的商品住宅用地投放规模，适度控制市场不成熟区域住宅用地上市量，根据需求精准投放商业办公类用地；构建全市统一规范的土地市场管理机制。围绕“补短板”，把加大农村危旧房改造力度、助推农村产权制度改革等，作为发挥资源优势助推脱贫帮扶的努力方向。
实行有保有压的产业用地政策。重点保障重大项目建设，保障现代服务业、先进制造业，以及江北新区、枢纽型经济区域等新型发展空间用地需求。重点保障列入全市重点项目计划中的先进制造业和重大现代服务业等产业项目用地，对工业用地鼓励采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应。支持开发区等产业集聚区、企业、科研院所利用旧有和新建不动产发展众创空间，允许工业仓储与商业、办公等功能在同一地块、建筑内混合。引导多余的房地产用地转向养老、文化、体育等产业。在符合相关规划的前提下，经市、区人民政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、房屋租赁、工业旅游、众创空间、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年，过渡期满后需按新用途办理用地手续且符合划拨用地目录的，可以划拨方式供地。
2．着力盘活存量建设用地，进一步提高存量供地比例
积极推进存量用地盘活利用。按照明晰产权、统筹规划、利益共享、规范运作的原则，因地制宜采取协商收回、收购储备、调整用途等多种方式，试点推进旧城镇、旧工矿和“城中村”改造。组织开展城镇低效用地调查试点，因地制宜、分门别类开展城镇低效用地再开发利用。制定低效用地认定及处置办法，探索完善存量建设用地利用和管理制度，有序引导低效用地逐步退出。进一步提升闲置土地发现、预警和处置能力。对土地利用粗放低效的地区，严格控制新增建设用地规模。
大力盘活农村集体建设用地资源。结合镇村布局规划、美丽乡村建设以及村庄环境整治，在确保农民利益的前提下，依托城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦试点，有序开展农村建设用地复垦，不断优化农村土地利用空间布局。
大力推进闲置土地清理处置。制定出台闲置土地清理处置实施细则，开展闲置土地处置专项行动，通过挂牌督办、政绩考核、约谈问责、用地限批、指标扣减等手段，确保闲置土地处置到位。加大出让合同执法监管，建立有效防范闲置土地机制。
（三）健全节约集约用地制度体系
加强建设用地节约集约利用考核评价。完善节约集约用地评价更新制度，做好区域、城市、开发区建设用地节约集约利用评价与更新工作，持续开展开发区节约集约用地评价。做好年度国土资源节约集约利用综合评价考核工作，严格按照新修订的实施细则做好综合考评工作。争取全国节约集约模范县（市）创建工作取得更好成绩。
严格执行建设项目用地标准。严格执行《江苏省建设用地指标》，《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》。凡不符合规定条件的建设项目，不得办理土地审批和供地手续。加强土地使用标准执行的监督检查。
加强节地评价与监管考核。全面推进无标准和超标准建设项目节地评价制度，深入开展单位GDP建设用地消耗下降目标考核。对长期土地集约利用程度低的开发园区，暂停安排新增建设用地指标。全面落实土地利用动态巡查制度，加强建设用地全程监管及执法督察。持续开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，发挥示范引领作用。
推广节地新技术和新模式。总结推广应用重点城市、重点领域和重要地类的节地技术和模式。探索完善用地取得、供地方式、土地价格等激励机制，鼓励土地立体开发、邻近开发（边角地、夹心地、插花地）和用地升级，鼓励建设多层标准化厂房。建立地上、地下空间有效衔接、综合开发的机制，充分发挥土地空间的综合利用效能。
（四）加快绿色矿山建设，实现绿色矿山全覆盖
大力实施绿色矿山建设，推进开采方式科学化、资源利用高效化、生产工艺环保化、矿山环境生态化，努力建设绿色矿业发展示范区。重点做好国家级试点单位绿色矿山建设规划的实施，通过示范带动，提高非试点企业参与绿色矿山建设的积极性。根据江苏省省级绿色矿山建设工作指南以及省厅年度申报部署，扎实开展国家级、省级绿色矿山试点单位申报工作，确保2017年底全市绿色矿山格局基本形成、“十三五”末全市实现绿色矿山全覆盖。以绿色矿山建设推动资源节约集约综合利用，大力提高资源回收率和综合利用率，推进矿产资源综合利用示范工程，发展矿业循环经济，确保大中型矿产资源共伴生矿综合利用率保持全国先进水平，中小型矿山资源利用水平明显提高。待条件成熟，适时启动绿色矿业发展示范区申报和建设工作。
六、大力推进绿色生态国土建设
（一）加强生态红线区域管控
根据“保护优先、兼顾治理”的总体思路，合理安排生态建设用地，切实加强对湿地等生态功能区和重要自然、文化遗产的保护，推进国土资源综合整治，加大对水土流失、土地污染的防治力度，保障土地资源的可持续利用。严格保护都市区开敞空间内的山林、水体、湿地、人工防护林等，构建“一带两廊四环六楔十四射”绿色开敞空间结构，确保都市区内绿色开敞空间（含水域）不小于总面积的70%。推进自然保护区、饮用水源保护区、水源涵养区、湿地等重点生态功能区建设，重点保护北部和南部两大生态涵养区，确保生态用地只增不减，严禁不符合主导功能定位的开发活动。
（二）助力绿色南京建设
全面实施山水林田湖自然生态系统保护与修复，有序推进主要生态系统修养生息。以“三沿五片”（沿路、沿水、沿园区和美丽乡村五大示范片区）为重点，实施新一轮城乡绿化行动计划，推动绿色南京建设。大力实施森林抚育，加快低效林改造，提高森林资源生态功能和景观效果。推进南京化工园、金陵石化、梅钢周边生态隔离带等工业生态防护林建设，加强对浦口绿水湾、江宁新济洲、高淳固城湖等18个市级以上湿地公园的保护。加快上秦淮、秦淮河小龙湾、牛首山河口、云台山河口、百水河口滨河等生态湿地建设，完善提升沿江、沿河、沿湖水源涵养林建设质量。
（三）加强土壤污染生态地质环境监测
落实国务院《土壤污染防治行动计划》，结合土壤污染详查情况，逐步建立污染地块目录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管。将建设用地土壤环境管理纳入供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求，严格用地准入。有序开展治理和修复，重点是拟开发建设居住、商业、学校、医疗及养老机构的污染地块，以及根据耕地土壤污染程度、环境风险及其影响范围划定的重点区域。
实施耕地环境质量变化动态监测，构建全市国土（耕地）生态地质环境监测网，查清耕地生态质量家底，摸清耕地污染发生与变化趋势，为防治工作提供技术支撑，为土地资源分等定级提供依据。研发污染防治修复技术，积极开展耕地污染生态修复试点，探索解决污染耕地农产品超标的途径。
（四）加强地质环境综合治理力度
突出地质灾害预防和矿山地质环境保护，进一步推进各种地质灾害防治工程，维护和改善与地质环境有关的生态系统。有力保护山体资源、地质遗迹等资源，显著改善地质环境质量，实施矿产资源利用分区管控，实现地质环境保护与生态文明建设的协调统一。以重点项目为核心，强化项目与资金管理，保质保量完成麒麟科创园青龙山沿线矿山地质环境治理国家示范工程，打造精品工程。对全市剩余废弃露采矿山进行调查评价，根据实际情况，编制治理计划，逐步推进剩余废弃露采矿山环境治理工作。
七、深入实施国土惠民工程
（一）全面实施不动产统一登记
实现不动产登记“四统一”。以保障群众根本权益为核心诉求，坚持以人为本、民生优先、共享发展，全面推进土地确权和不动产登记，全市不动产统一登记制度体系基本建立。完善、健全、优化市区不动产登记机构，实现各级不动产登记机构有效运转、规范工作。制定《南京市不动产登记实施细则》。完成各级各类不动产登记资料移交整合，确保有效衔接，平稳过渡，2018年过渡期结束后将农村土地承包经营权确权登记统一纳入不动产登记。按照国家相关标准和规程，建立各级不动产登记信息数据库，完成各级信息平台建设，确保上下各级联通、横向信息共享，依法提供公开查询。最终实现不动产登记机构、登记依据、登记簿册、信息平台“四统一”。
开展不动产权籍调查。按照不动产权籍调查规程要求，开展市、区不动产权籍调查。全面完成城镇地籍调查，做好年度更新。开展农村地籍调查和集体建设用地上的建筑物和构筑物补充调查工作，完善城乡一体的地籍数据库和信息系统。
加快农村土地确权。加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证。进一步扩大宅基地使用权和农房统一登记发证范围。按照国家和省的统一部署，稳妥有序开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，盘活农民土地用益物权的财产属性。
（二）有效加强国土民生保障
有效保障民生用地需求。严格按照要求，科学合理统筹用地计划，落实用地计划差别化、精细化管理。对保障性安居工程用地计划予以单列，要求下达各区的保障性安居工程用地计划只能用于保障性安居工程，严禁挪作他用；对棚户区改造、农村旧房改造、城镇保障性安居工程实行应保尽保，加大对养老、文化、生活等现代服务业用地支持。
维护被征地农民权益。加强省政府93号令执行情况督导检查，确保衔接政策有效实施，实现平稳过渡；推动规范征地管理、征收集体土地涉及房屋补偿安置办法等政策文件的实行，加强宣传解读，拟定操作细则，确保政策实施成效。着力打造“阳光、责任、法治”信访，开展“国土资源信访基础业务规范年”活动，完善矛盾纠纷多元化解机制，推行法定途径分类处理信访投诉请求，打造“互联网+”信访主渠道，健全信访工作反馈机制和责任追究制度，压实工作责任。
（三）助力精准扶贫工作
推进精准扶贫精准脱贫。贯彻“真情扶贫、精准扶贫、资源扶贫”的方略，充分发挥国土资源要素保障优势，准确掌握贫困地区脱贫致富需求，努力探索扶贫开发新途径，以国土资源改革创新激发贫困地区内生发展动力，实现脱贫致富。对贫困地区进一步加大项目、资金支持力度，加强土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、地质调查和矿产开发、地质环境整治和地质灾害防治等工作支持。
突出重点片区实施整体帮扶、连片开发。加快北部山区、茅山老区、西南边区等3个集中连片欠发达地区发展，继续加大投入力度，拓展挂钩帮促内涵，统筹交通、水利、环保等基础设施建设。积极支持贫困地区加快开展土地整治，改善农村生产生活条件和生态环境。推进地区优势资源开发，保障农业、水利、交通等基础设施建设；实施集中连片特殊困难地区扶贫攻坚，保证民生工程建设用地供给，培育壮大一批特色优势产业，支持农产品精深加工和农村服务业发展，推动建立农村基础设施投入长效机制，增强自我发展能力。
（四）进一步夯实矿政管理基础
切实维护群众合法权益。在生态环境承载力范围内，让矿产资源开发兼顾属地政府、矿山企业、矿区群众三者的利益，让矿区群众共享资源开发收益。对于建设项目压覆矿产资源等问题，既要维护好矿产资源国家所有权益，又要保护好矿业权人合法利益。继续加大对开采扬尘、私挖滥采等问题的查处和整改，确保矿区周边百姓居住环境得到改善。
推进苏南现代化建设示范区综合地质调查。苏南现代化建设示范区综合地质调查是省国土资源厅与中国地质调查局南京地质调查中心合作开展的中央财政补助与地方财政配套的项目。该项目以服务于苏南现代化建设示范区优化发展与生态文明建设为宗旨，充分整合已有地质环境调查成果，开展综合地质调查与评价。在我市重点开展水土环境地质调查及在土地资源管护中的应用研究（工作区域为南京主城区及浦口、六合、江宁、高淳区）、城市群综合地质调查及在城镇化建设中的应用研究（工作区域为江北新区），为南京地区地质资源合理利用、地质环境保护、地质灾害防治、供水安全保障等奠定扎实的工作基础。
八、深化国土资源管理体制机制改革
（一）创新土地节约集约利用机制
实行最严格节约用地制度，加快提升用地效率效益。实施建设用地总量和强度“双控”行动，实行建设用地减量化管理，加强土地利用规划计划调控，严格控制新增建设用地规模，实行供地政策差别化管理。开展城市开发边界划定，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，切实加大存量建设用地盘活利用力度，加快批而未供、供而未用和闲置土地等存量土地清理，全力推进存量土地资源盘活利用，提高土地开发建设强度，健全土地统一储备运作机制。探索推进城市更新，规范土地综合整治，加强存量空间挖潜。转变空间开发方式，统筹利用地下空间，鼓励土地立体开发和复合利用。严格节约集约用地控制标准，开展土地开发利用强度和效益考核，建立用地计划执行考核机制，推进供需双向调节，积极参加部、省节约集约模范市（区）创建，建立节约集约用地激励和约束机制。
稳步推进土地使用制度改革。实行最严格的耕地保护制度，实施藏粮于地、藏粮于技战略，发放耕地保护补贴，健全耕地保护长效激励机制。完善市场配置机制，开展耕地占补平衡和增减挂钩指标交易。强化空间用途管制，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，探索编制“国土空间综合规划”，推进“多规融合”，明确空间结构目标和优化功能布局，规范开发秩序，推动实现建设用地增量逐年下降、耕地面积刚性稳定、生态用地只增不减。
加快推进新型城镇化建设。按照国家新型城镇化综合试点的要求，推动城乡土地管理、农业现代化发展、城市群区域协调发展、溧水区“多规融合”与产城融合、高淳区生态文明制度建设等改革创新，推进江宁区江宁街道、六合区金牛湖街道全国发展改革试点城镇工作和溧水区白马镇国家建制镇示范试点，开展江宁区汤山街道、浦口区桥林街道、溧水区白马镇等省级新型城镇化特色试点。探索农民住房保障新机制，鼓励引导农民集中居住。建立统一建设农民宅基地审批制度，维护农民合法正常申请使用宅基地权利。探索实施“人地挂钩”，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，城镇化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城镇定居规模挂钩。
加快推进行政审批制度改革。积极转变政府职能，持续推进简政放权，进一步取消和下放行政审批权，做到放管结合。简化行政审批流程，执行受理单制度和办理时限承诺制。逐步建设“互联网+国土资源服务平台”，推行并联式网上会审，提高审批效率。按照“谁审批，谁负责”的原则，建立健全责任追究制度，严肃查处行政审批乱作为、不作为、慢作为等现象。改革省以下矿业权分级审批制度，做好省级矿业权审批下放事项的承接，建立事中、事后监管机制。深化行政审批制度改革，简化审批要件，优化审批程序，提高审批效率。
（二）深化农村土地制度改革
积极稳妥推进宅基地制度改革。按照上级统一部署，稳步推进农村宅基地制度改革，建立健全宅基地取得、审批、使用、退出以及流转制度。探索农民住房保障新机制，推行农民住房保障的多种实现形式。建立统一建设农民宅基地审批制度。建立占用农用地审批备案制度，实行村庄用地复垦核销制度。建立宅基地使用权调换制度。建立退出宅基地激励机制。
试点实施农村土地征收制度改革。健全土地征收社会稳定风险评估制度。进一步完善对征地农民合理、规范、多元保障的机制。适时调整征地补偿标准，提高农村集体和农民在土地增值收益中的分配比例。
试点实施集体经营性建设用地入市制度改革。根据中央统一部署，研究制定农村集体经营性建设用地流转办法。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，保障农民公平分享土地增值收益。探索建立城乡统一的基准地价和土地税收制度。培育和规范土地市场中介组织。
（三）推进自然资源管理制度改革
加快构建自然资源资产产权制度。按照国家统一部署，推进自然资源管理制度改革，加快不动产统一登记，保障激发产权权能，全面完成土地承包经营权、农村宅基地和农房统一登记。贯彻落实自然资源统一确权登记办法，形成我市自然生态空间统一确权登记工作方案，适时启动我市自然生态空间统一确权登记试点工作，深化自然资源资产产权制度研究。
贯彻落实全民所有自然资源资产有偿出让制度改革方案。积极参与自然资源监管体制改革，配合做好自然资源资产负债表编制和离任审计，配合完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。以土地用途管制为基础，将用途管制扩大到所有自然生态空间。
（四）探索强化耕地保护新机制
强化耕地保护补偿激励机制，切实落实耕地保护补贴制度，并探索逐步将耕地保护补贴纳入生态补偿范畴；探索建立耕地保护责任目标履行情况离任审计制度；将耕地保护责任目标履行情况作为领导干部离任审计的重点内容进行审计，提升领导干部在任期里做好耕地保护工作的责任感和使命感；同时，采用“以补代投”、“以补促建”等方式，继续加大对农业生产基础设施和耕地保护的财政支持力度，建立耕地开垦费征收标准动态调整机制，并积极鼓励和引导社会资本参与耕地保护有关项目建设。
（五）深化国土资源市场配置
深化土地市场改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。健全土地有偿使用制度，部分经营性基础设施用地实行有偿使用，统筹利用地下空间，探索推进土地要素市场化配置改革。完善土地征收制度，研究制定土地征收目录，规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度。建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管制度。改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。
完善土地资源收益分配机制。进一步强化土地出让收支管理，规范土地出让收入管理、严格按照规定范围使用土地出让收入、积极盘活土地出让收支存量资金、加强土地出让收支监督管理。开展土地增值收益分配研究，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
（六）创新矿产、地质环境管理新机制
健全矿产资源收益分配机制。推进地质矿产管理改革，提升矿产资源规划的管控作用，严格执行矿山准入政策，对砂石开采严加管控，加强地质环境治理与保护，完善地质矿产管理机制，大力推进绿色矿山建设，健全矿产资源收益分配机制。
创新地质灾害防治机制与手段，完成三个转变。一是从“预防为主、治理为辅”转变为“预防和治理相结合”，加快推进地质灾害治理工程，“十三五”期间争取完成50个地质灾害治理项目；二是从“人测为主”转变为“机测为主”，从非专业队伍监测转变为专业队伍监测，以南京市地质灾害应急地质环境保护技术中心等技术支撑单位为依托，提升地质灾害监测预警的科学技术水平；三是从国土一家单打独斗转为各单位合力推进，加强与属地政府、气象、水利等各部门的交流与合作，打造以属地政府为主体，其他部门通力合作推进地质灾害防治工作的新局面。
九、保障措施
（一）强化依法行政，加快推动法治国土建设
不断提升国土资源管理法治化水平。落实法治国土建设行动计划，建立行政管理活动规范化操作制度，促进行政权力规范运行；加强行政复议、应诉工作，建立诉讼复议个案通报制度，发挥争议案件监督、纠错功能；制定“修改、废止规范性文件目录”；创新法制教育宣传方式和途径，全面实施“七五”普法，加强法治思维的培育养成，提升法治国土的意识与能力；推进《南京市不动产登记实施细则》、《南京市浅层地温能开发利用管理办法》等政府规章的起草出台，不断提升国土资源管理法治化水平。“十三五”时期全市违法用地总量进一步下降，违法用地量年均下降幅度不低于10%，至2020年末全市违法用地总量减少至2015年的60%，全市用地管理秩序持续好转。
深化行政审批制度改革。完善职责运行机制，切实提高审批效能。以便民高效优质服务为目标，加强“一张图”建设，进一步提升信息化服务能力；推进国土资源综合动态智能监管系统建设，进一步优化“三个面向”管理服务模式，促进简政放权、放管结合、优化服务落实到位。
构建依法行政长效机制。突出法制引领，加强地方立法力度，适时制定符合南京实际、具备可操作性的地方国土资源政策法规。推行国土资源管理法治化标准工作模式，编制公开责任清单和权力清单。推进国土资源管理“三个面向”服务模式全面运行，完善“一张图”法治监管运行平台建设，提升权力阳光运行水平。加强规范性文件的制定、审查与管理，保护行政管理相对人权利。创新国土资源行政复议和应诉机制，提升应诉应复能力，注重总结经验解决普遍问题，大力提升依法行政水平。不符合产业政策、科学发展和节约集约用地要求的“小散乱”项目得到全面遏制；全市侵占基本农田、破坏耕地种植条件、侵犯农民合法权益的重大、典型土地违法行为得到及时有效处置，切实保护好土地资源，维护好农民权益。建立信息共享机制和平台，共享法治国土建设经验成果。
（二）强化基础支撑能力建设，加快国土资源信息化建设
强化国土资源科技支撑能力。紧紧围绕经济社会发展需求和国土资源管理工作需要，深化资源节约利用、地质找矿、土地资源管理、地质灾害防治等重点领域的关键技术创新和推广应用，为国土资源调查、评价、管理、保护和合理利用提供理论、技术、方法支撑。加大科技平台工作经费投入，完善科技平台建设，定期举办学术研讨会，促进国土资源领域关键技术和热点难点问题的交流，促进科研成果向实际应用转化。建成一批科技示范基地，加强科技成果的应用转化与推广。
组织实施“南京市国土资源云”工程。为全市国土资源系统提供云平台服务和云应用服务，推动南京市国土资源信息化迈上“标准统一，平台整合，数据集中，系统融合，业务协同，信息共享”的新台阶。一是建设云计算中心，实现计算资源、存储资源、网络资源的弹性管理和按需调配，提高资源的利用率和可靠性。二是建设国土资源政务管理云平台，为全面构建多级协同的业务系统提供基础平台支撑，为大数据应用和决策支撑系统提供数据保障。三是建设国土资源政务管理云应用体系，开发涵盖国土资源管理业务的标准化组件，提供可定制的应用系统集合，在实现系统间高度融合的同时，满足多级协同业务系统的本地化、个性化需要，提升全市国土资源管理的科学化水平和行政效能。四是建设国土空间利用评价与决策支持系统，运用大数据技术，面向优化国土空间利用格局、理顺自然资源统一管理的需要，建立基于多规融合和空间利用管控为一体的国土资源空间利用评价与决策支持系统，促进国土资源利用经济、社会、生态效益的高度统一。五是建设自然资源信息共享与社会化服务平台，运用“互联网+”思维，建立网络化、智能化的信息共享与社会化服务体系，面向政府部门和社会提供各类资源的数量、质量、分布、权籍和开发利用状况等信息共享服务，最大限度地发挥信息资源在资源配置、政府决策、科学研究以及推动社会发展等方面积极作用。
推进规划成果的信息化建设与应用。完善国土空间规划成果在“一张图”中的模块与嵌入，开发基于应用的规划信息化成果与移动终端应用，提高规划成果的实时分析和现场辅助决策能力。
（三）加强人才队伍建设，提升国土科技服务水平
加强党风廉政建设，提升干部队伍素质。围绕国土资源中心工作，紧扣土地和矿产资源管理职责，聚焦土地使用权和矿业权审批出让、重大项目立项和大额资金分配使用等重点环节，强化权力监督制约，切实防控廉政风险，为全市国土资源事业改革发展提供思想动力和组织保障。坚持正确用人导向，认真抓好干部教育培训工作，严肃干部监督管理，营造良好的从政环境，切实加强基层国土资源管理所建设，着力打造一支顾全大局、服务中心、业务精湛、严于律己、勇于担当、作风过硬的国土资源干部人才队伍。
加强专业培训教育，提高服务管理水平。以业务工作内容为核心，开展多种形式的业务培训，提升整体服务水平。以人才管理为核心，通过多种方式与途径，在国土系统营造创新氛围，建立有效的竞争激励机制，加大创新人才在不同岗位之间的交流学习和选拔任用，鼓励创新型人才脱颖而出，建设国土资源系统高素质干部队伍。
（四）加强科学实施监督评估，提升规划实施管理效能
加强规划实施的监督和评估。根据有关法律，开展规划实施的年度评估和中期评估，创新评估方式，引入社会机构参与评估，增强规划评估的准确性和广泛性。完善规划指标统计制度，为科学评估提供支撑。强化动态管理，增强提高规划实施的效果。
增强全社会规划意识。各级政府要面向社会、面向广大市民广泛宣传规划，不断提高公众规划意识，让更多的社会公众通过法定程序和渠道参与规划的实施和监督，在全社会形成共同参与规划实施和依规划办事的良好氛围。
加强规划实施管理。依据《江苏省土地利用总体规划管理办法》，制定南京市土地利用总体规划管理办法实施细则。加强规划实施的跟踪、监测和预警工作，对规划实施进行定期跟踪分析，对规划执行中出现的情况和问题及时采取相应对策措施。完善规划评估体系，建立健全前期评估、中期评估与后期评估相协调、定量评估与定性评估相配套、自我评估与第三方评估相结合的规划评估体系，明确评估重点，提高规划评估的客观公正性。强化规划执行督查机制，对规划实施情况开展定期公告，广泛听取群众意见，接受社会对规划实施程度和情况的监督，保障规划得到严格执行。
加强联动治理和综合监管。推动执法监管理念转变，实现执法监管模式由单一管控向综合治理发展。落实国土资源执法监管共同责任机制，坚持政府主导、部门协同，发挥各职能部门的监管和约束作用；充分调动广大群众参与耕地保护的积极性和主动性，建立健全全社会共管体系。运用综合治理手段突出监管成效，保障规划顺利实施。
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宁政办发[2017]009号.doc
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