宁政办发〔2018〕11号《南京市人民政府办公厅关于印发南京市“十三五”人口发展规划的通知》

《南京市人民政府办公厅关于印发南京市“十三五”人口发展规划的通知》



宁政办发〔2018〕11号

各区人民政府、市府各委办局，市各直属单位：

经市政府同意，现将《南京市“十三五”人口发展规划》印发给你们，请认真遵照执行。

南京市人民政府办公厅

2018年1月19日

（此件公开发布）

南京市“十三五”人口发展规划

人口是经济社会发展的重要基础和根本要素。人口问题是人类社会共同面对的基础性、全局性、长期性、战略性问题。全面贯彻党的十九大精神，科学制定和实施南京市人口发展“十三五”规划，对全面做好全市人口工作、统筹解决人口问题、促进人口长期均衡发展具有重要意义。根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》《江苏省人口发展“十三五”规划》《南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，结合南京市人口发展情况，编制《南京市“十三五”人口发展规划》。本规划是“十三五”时期全市人口发展的行动纲领，是全面做好人口工作的重要依据，并为全市经济社会发展科学决策提供基础支撑。

一、规划背景

（一）发展现状

“十二五”时期，在市委市政府的正确领导下，全市各级政府与各有关部门认真贯彻中央关于人口发展的决策部署，坚持计划生育基本国策，不断完善人口政策，人口总量稳步增长，人口素质逐步提高，人口结构趋于合理，人口分布持续优化，基本公共服务明显改善。

1．人口总量稳步增长。“十二五”时期，南京市坚持计划生育基本国策，计划生育基层基础工作不断夯实，年均人口出生率与人口自然增长率分别为8.04‰与2.95‰，2015年末全市常住人口823.59万人（本规划统计口径为常住人口，以下简称人口），比2010年末增加22.83万人，妇女生育率持续稳定。

2．人口素质逐步提高。“十二五”时期，随着人力资源强市建设深入推进，人口受教育水平和健康素质进一步提高。2015年全市新增劳动力平均受教育年限为15.5年，比2010年提高0.4年。2015年全市居民人均预期寿命达82.19岁，比2010年的76.84岁提高了5.35岁，与世界发达地区平均水平相当。婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、孕产妇死亡率保持良好控制水平；出生缺陷发生率控制在合理水平。人群主要健康指标达到中高收入国家水平。

3．人口结构趋于合理。“十二五”时期，0—14岁少儿人口比例由2010年末的9.51%提高到2015年末的10.20%，15—59岁劳动年龄人口比例由2010年末的76.73%降至2015年末的73.28%，60岁及以上老年人口比例由2010年末的13.75%提高至2015年末的16.62%，出生性别比控制在合理范围内，总人口性别比由2010年末的107.28下降至2015年末的106.76。

4．人口分布持续优化。“十二五”时期，南京市深入实施主体功能区战略，推进以人为本的新型城镇化建设，人口分布持续优化，已经形成城市、城镇与乡村协调发展格局。农业转移人口市民化步伐继续维持在较快水平，“十二五”期末全市常住人口城镇化率达81.40%（户籍人口城镇化率达70.64%），高出全国平均水平（2015年末全国人口城镇化率为56.10%）25.30个百分点。

5．基本公共服务明显改善。“十二五”时期，全市基本公共服务体系建设扎实推进，基本公共服务均等化水平不断提高。教育资源布局均衡发展，教育惠民措施覆盖学前教育。公共卫生服务体系更加健全，15分钟健康服务圈基本形成。基本养老、基本医疗、失业保障、医疗救助制度实现全覆盖。社会治安防控体系进一步完善。公共交通实现跨越式发展。城乡居民收入与经济实现同步增长，全市累计新增就业人口33.35万人，城镇登记失业率始终控制在3%以内，城乡居民最低生活保障水平实现全市统一并稳步提高。

（二）发展趋势

“十三五”期间，南京市在适应经济“新常态”的同时，人口发展转型的特点也将更加明显，并面临一系列新的挑战。

1．人口总量提速增长。随着“全面两孩”政策的实施和育龄人群年龄结构的变化，“十三五”时期，全市出生人数将呈现出先升后降的态势，预计“十三五”期间年均人口自然增长率在4.00‰左右。随着南京特大型城市地位确立，经济转型升级加速，城市竞争力增强，依据人口城市化与经济发展规律，外来人口流入速度将适度加快，南京市人口吸附能力将不断增强，预计“十三五”期间，全市总人口将增加87万人左右，到2020年末全市总人口预计将达到910万人左右。

2．劳动年龄人口稳定增长。2015年末，全市人口中15—59岁劳动年龄人口为603.53万人，占总人口的73.28%。预计“十三五”期末，15—59岁劳动年龄人口将增加至634.88万人，但劳动年龄人口比重将下降至69.97%，较2015年下降3.31个百分点。“十三五”期间劳动年龄人口增长较快，但与此同时，劳动年龄人口平均年龄将由2015年末的36.28岁稳步提高至2020年末的37.07岁，“十三五”期间将提高0.8岁左右，劳动年龄人口内部结构趋于老化。

3．人口老龄化程度不断加深。2015年末全市60岁及以上老年人口136.88万人，占总人口的比重达16.62%。未来南京市人口老龄化程度将不断加深，预计“十三五”期末全市60岁及以上老年人口将达到165.99万人，占总人口比例将上升到18.29%。“十三五”期间，60岁及以上老年人口将增加29.11万人，年均增加5.82万人。老年人口数量增加与人口老龄化程度加深，不仅将对医疗卫生、养老保障、养老服务等公共服务体系带来挑战，还将对劳动就业、养老储备、社会投资和消费等领域带来深刻影响。

4．人口城市化水平不断提高。“十三五”期间，南京市人口城市化将进入以质量提升为主的新阶段，以人为核心的发展理念进一步体现，老城区、新城区和城镇协调发展的城市化新格局初步形成，农业转移人口市民化进程不断加快。到“十三五”期末，全市人口城镇化率将达到85%左右。

5．人力资本成为重要战略资源。“十三五”期间，南京市把创新驱动、人才强市列为首位战略，将以更大力度推进人力资本投资，对海内外创业创新领军型人才、青年人才的吸附效果更加明显，将从人才大市向人才强市转变。人才优势将转化为科技优势与产业优势，全面提升城市综合竞争力。

（三）机遇与挑战

“十三五”期间，全市人口内部要素变动日益复杂，人口与经济、社会、资源、环境等外部要素关系仍然紧张，人口结构性矛盾和问题仍然突出，推进人口均衡发展的任务仍然艰巨。

1．人口结构压力增加。人口老龄化程度不断加深，劳动年龄人口比例缓慢下降，少儿人口比例持续回升，使老年抚养比和少儿抚养比双双攀升，人口抚养负担日益加重，传统的“人口红利”逐渐消减。人口分布与经济布局不协调、与资源环境承载力不适应，区域间人口发展不平衡问题依然存在。

2．人力资本面临结构性短缺。南京市经济社会发展对外来劳动力的依赖程度不断增强，劳动年龄人口结构老化、劳动参与率降低，劳动用工成本持续攀升。产业转型升级和创新发展所需的人才资源总量不足、增速趋缓、供需结构失衡，高层次、复合型、创新型科技人才和高素质专业技术人才、高技能人才短缺，拥有发明创造能力和自主知识产权的领军人才较为匮乏。

3．养老服务供给不足。随着人口老龄化程度的不断加深，老年人口空巢化趋势不断加剧，养老服务需求快速增长并不断升级和分化。老龄事业和老龄产业发展仍有很大提升空间，部分地区养老基础设施和养老服务体系有待进一步完善，社会养老服务有效供给不足、内容形式不够丰富多样、供需结构存在矛盾等问题仍然存在，居家养老、长期护理保险等养老制度有待建立和完善。

4．家庭发展亟需重视。经济社会发展和人口结构调整使家庭规模、结构、功能等方面发生明显变化，家庭抵御风险能力下降，养老扶幼等传统家庭功能弱化。家庭问题日趋复杂，空巢家庭、留守家庭、单亲家庭和其他特殊家庭问题日益增多，迫切需要全社会共同关注和解决。家庭发展尚待全方位、系统化、可持续的政策支持。全面实施两孩政策以后，高龄孕产妇增多导致出生缺陷儿童风险增大，提高出生人口素质任务艰巨。

5．制度创新有待突破。人口均衡发展和人的全面发展仍然面临制度性障碍。户籍制度改革有待进一步深化，教育、就业、养老、医疗、住房等领域配套改革需要加快统筹推进。城乡公共资源均衡配置机制尚未完全形成，基本公共服务均等化覆盖水平和服务保障能力仍需大力提高。人口工作的体制机制有待创新完善，统筹解决人口问题的综合决策、战略规划、政策协调和社会治理等机制建设亟待增强。

6．基本公共服务面临挑战。随着“单独二孩”与“全面两孩”政策的相继实施，出生人口短期内显著回升，预计“十三五”期间，全市年均出生人口在9万人左右，将给医疗卫生和基础教育供给带来一定的挑战。“十三五”前期妇幼保健（特别是高龄孕产妇及其胎儿保健）等医疗服务需求将显著增加；而“十三五”后期及未来更长一段时间内，对托儿所、幼儿园等服务需求及小学等基础教育需求将明显增长，全市医疗卫生和基础教育的资源布局、供给保障压力将逐步凸显。

二、总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面落实党的十八大、十九大精神，以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持新发展理念，坚持高质量发展，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧紧围绕省委“两聚一高”“两高两强”和提高城市首位度要求，紧紧围绕市党代会“一个高水平建成、六个显著”奋斗目标，坚持以人民为中心的发展思想，以不断改善人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾为主要任务，强化系统思维、优化公共资源配置，加强政策引导、社会治理、公共服务和制度创新，加快由人口大市向人力资本强市转变，推进人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展，为建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新南京提供坚实基础和持久动力。

（二）基本原则

——以人为本，公平共享。坚持以人民为中心的发展理念，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为做好人口工作的出发点和落脚点，更加注重底线公平和机会均等，促进人的全面发展、全体人民共同富裕，维护每个家庭、每位公民的合法权益，更好地保障和改善民生，让全体居民共享改革发展成果。

——统筹推进，综合决策。坚持人口与发展综合决策，更加注重人口发展政策措施的系统性、整体性、协同性，统筹处理好人口的数量、素质、结构、分布之间的关系，人口与经济、社会、资源、环境之间的关系，当前与长远、局部与整体的关系，加强超前谋划和战略预判，应对和防范人口安全风险，促进人口长期均衡发展。

——政策推动，正向调节。完善人口发展政策体系，更加注重运用鼓励性政策措施，引导群众负责任、有计划、按政策生育，促进低生育率适度回升，提升家庭发展能力，优化人口结构，推动人口发展进入良性轨道。促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，形成有利于人口均衡发展的社会政策环境。

——法治引领，共同治理。坚持依法治理人口问题，更加注重发挥立法引领、规范和保障作用，不断提高人口服务管理工作法治水平。加强政府部门与社会公众在人口问题治理中的沟通协调和良性互动，由主要依靠政府力量向政府、市场、社会和公民多元共治转变。

——深化改革，创新发展。按照全面深化改革要求，推进人口发展领域的理论创新、制度创新和工作创新，应对解决人口发展的新情况、新问题，积极探索统筹解决人口问题、促进人口长期均衡发展的有效方法和途径。尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行。

（三）主要目标

——人口总量均衡增长。“十三五”期间，全面两孩政策实施引发的政策性补偿生育而导致的出生堆积平稳过渡，低生育水平显著回升，到2020年末，人口总量达到910万人左右。

——人口素质显著提升。到2020年，人均预期寿命达到82.5岁。出生缺陷发生率继续得到有效控制，全市婚检率和孕前优生健康检查覆盖率达90%以上。孕产妇死亡率和5岁以下儿童死亡率分别控制在5/10万和5‰以下。教育普及率进一步提高，新增劳动力平均受教育年限达16年。

——人口结构压力缓解。促进社会性别公平和谐发展，出生人口性别比继续保持正常水平，性别结构持续改善。高素质劳动力资源持续集聚，人力资源供需结构和人口年龄结构得到改善。应对人口老龄化的政策制度、工作机制和养老服务体系更加完善，群众基本养老服务需求得到有效满足。

——人口布局更趋合理。主体功能区战略深入实施，人口分布、产业布局与资源环境承载能力相适应的人口发展格局基本形成。新型城镇化体系进一步优化，城镇人口集聚能力显著提高，老城人口合理分散，新城新区职住平衡逐步显现，到2020年，户籍人口、常住人口城镇化率分别达到79%与85%左右。

——公共服务持续改善。城乡教育、医疗、养老、就业、社会保障等基本公共服务均等化水平进一步提升。人口发展政策体系框架、信息共享机制、部门协作机制更加完善，统筹解决人口问题的体制机制更加健全，城乡居民收入显著提高，家庭发展能力得到增强，群众满意度明显提高。

三、主要任务

（一）加强人口服务管理，完善生育配套政策

坚持计划生育基本国策，以促进低生育水平回升、改善人口结构、促进人口长期均衡发展为目标，继续完善生育配套政策，推进计划生育服务管理改革，坚持以人口精细化管理为基础，加快构建多元参与的社会治理机制，形成人口统筹发展合力。

1．实施全面两孩政策。坚持计划生育基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，构建以增强家庭发展能力为重点的人口政策体系。推动开展生育意愿调查，密切跟踪人口变动趋势，加强出生人口监测。引导家庭负责任、有计划、按政策生育，促进家庭和谐幸福和人口均衡发展，促使生育率适度回升。

2．提升人口精细化管理水平。全面升级全市人口基础信息数据体系，实现以公民身份号为唯一标识，与就业、社保、教育、房产、卫计、收入、税务、信用等信息系统的跨部门整合和共享，为人口服务管理和人口发展战略及相关政策的制定提供信息支持。完善流动人口综合信息平台，加强居住证信息管理、出租屋综合信息管理等信息平台建设，强化流动人口动态监测，建立规范的信息发布机制，合理引导人口有序流动。开发人口地理信息系统、便民服务系统、公众查询系统，加强与“智慧南京”建设的有效联动，进一步提高人口精细化管理水平。

3．构建多元主体参与的社会治理机制。大力推进网格化社会治理，充分发挥群团组织、社会组织在覆盖流动人口、促进社会参与中的作用，逐步建立政府主导、社会协同、公众参与的社会治理模式。推动政府、企业、社会等各项资源在社区有效整合，强化社区自治和服务功能，拓展流动人口参与社区建设的渠道，搭建流动人口与市民互动融合的平台，丰富流动人口文化生活。增强流动人口聚集社区的工作网络和资金支持，为流动人口融入城市社区、与市民和睦相处提供更加便捷高效的服务。

（二）加快建设健康名城，提高人口健康素质

深入落实“健康中国2030”规划纲要，扎实推进“健康南京”建设，全面提升人口健康素质。

1．提高出生人口素质。健全出生缺陷三级防治体系，完善出生缺陷疾病监测网络，有效提升产前筛查和诊断能力，提高新生儿疾病和新生儿听力筛查率。建立出生缺陷二级精准干预机制，强化出生缺陷防治技术队伍建设。加强低龄孕产妇的生育健康教育，建立高龄孕产妇健康管理制度，落实重症高危孕产妇由县级以上医疗保健机构管理制度，确保低龄、高龄等出生缺陷高发孕产妇的保健和产前筛查诊断工作。

2．提升人口健康服务。扎实推进“健康南京”建设，积极树立大健康、大卫生理念，促进以治病为中心向以人民健康为中心转变，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。倡导健康文明的生活方式，积极推进全民健身，切实提高人民健康素养。全面建立更高水平的覆盖城乡的基本医疗卫生制度，加强精神慰藉、妇幼保健、卫生应急、院前急救等公共卫生服务体系建设，提升基本公共卫生服务均等化水平。完善优质医疗资源“双下沉、两提升”长效机制，切实提升基层医疗卫生服务水平。着力推动中医药振兴发展，坚持中西医并重，推动中医药和西医药相互补充、协调发展。

3．优化区域医疗资源配置。加大精神、儿童、妇幼、护理、康复、传染病等薄弱专科医疗资源配置。引导优质医疗资源和新增医疗机构向新区、新城和郊区扩展，加快推进分级诊疗制度建设，建立健康守门人制度，将0—6岁儿童签约服务管理作为重点，全面推进家庭医生签约服务，全市每万常住人口全科医生数达3.5人。满足人民群众多样化健康需求，推动健康服务业大力发展。

（三）优化人口结构，促进产业发展

实施人才优先发展战略，坚持人才培养与人才引进双轮驱动，通过产业转型升级对人口源头进行调控，不断加大人才培养投入力度，完善人才创业创新支持体系，提高人口文化技能素质，积极引进创业创新高素质人才，打造人力资本强市。

1．促进产业与人口联动升级。加快产业结构优化升级，提高对外来人口的吸附能力。改造提升制造业技术含量和现代化水平，促进制造业大市向制造业强市转变，按照“4+4+1”产业引导发展政策，大力发展新型电子信息、智能制造、生物医药、节能环保等先进制造业，优先发展软件和信息服务、金融和科技服务、文旅健康、现代物流与高端商务商贸等现代服务产业，注重培育人工智能、未来网络、增材制造与前沿新材料、生命健康、新金融、新零售等未来产业。营造大众创业、万众创新的发展环境，加快推动现代产业集聚，利用特色小镇等科创平台，打造高素质人才集聚高地。

2．切实提高人口文化技能素质。加快教育改革，全面提升教育普及化、均衡化、信息化、国际化、个性化和终身化水平，率先实现教育现代化。大力发展覆盖城乡的学前教育，高质量普及12年基础教育，推进特殊教育发展，加快特殊教育和普通教育融合。大力发展老年教育，健全老年教育服务体系，积极推进老年教育事业与青少年教育事业的均衡协调发展。加快建成覆盖城乡的继续教育和终身教育公共服务体系，建设学习型社会。探索建立企业技能人才自主评价机制，有效调动技能人才积极性，推动企业技术创新、工艺创新和产品创新。

3．引进创业创新高素质人才。全面落实人才优先发展战略，深入推进人才发展体制机制改革和政策创新，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。完善人才流动、培养、使用、激励机制，促进人才资源有效配置。坚持以市场规律引进人才，以市场导向评价人才，以市场价值激励人才，鼓励和支持专业技术人才和技能人才在科研机构和企业间合理流动，并获得相应报酬。培养造就一批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。打造高素质的企业家人才队伍，以“高精尖缺”为导向，实施“外国专家计划”、高端外国专家项目等重大智力引进计划，加强国内外优秀人才引进力度。实施高技能人才海外研修计划、技能精英资助计划，培养适应南京未来产业发展需要的高技能人才。到2020年，每万劳动力中高技能人才达880人。

4．完善人才创业创新支持体系。加大人才工作投入力度，优化人才资金资助方式，采取政府直接资助与引导股权投资、银行贷款等相结合的方式，提高财政资金、国有资本的使用效率和引导功能，撬动社会资本支持人才创业创新。促进人才服务市场化、社会化，积极推动人力资源、科技金融、管理咨询、知识产权保护交易等人才服务业发展。研究制定政府购买人才公共服务办法，鼓励支持财政性资金优先采购和推广应用创新型企业产品，拓展首购首用渠道，推动人才企业与大型国企、行业名企、外企集团对接新产品新技术，帮助人才企业加快实现创新成果转化。深入落实“两落地、一融合”政策，将科教人才优势转化为发展优势，促进创新驱动发展，吸引高素质人才安居创业就业。加强宣传落实《市政府关于进一步加强人才安居工作的实施意见》政策的力度，吸引高层次人才、高校毕业生、高校院所和企业人才、重大项目人才到我市安居创业就业。实施“人才居住证”制度，为人才提供职称申报、医疗、落户、社会保险、居留和出入境、住房、子女就读、配偶就业等配套服务。

（四）推进新型城镇化，引导人口合理分布

全面实施主体功能区战略，优化新型城镇化格局，进一步完善人口与区域联动发展机制，引导人口合理分布，实现全市人口规模、布局与区域经济、社会、资源、环境等协调发展。

1．全面实施主体功能区战略。实施与主体功能区布局相适应的人口、产业、财政等政策体系和绩效评价体系，引导生产力合理布局，促进人口合理分布。南京主城区要通过生产方式转变和产业结构升级，吸引高素质、技能型人口集聚，全面提高人口素质，合理引导区域内人口流动。浦口、六合、溧水、高淳等重点开发区域，要着力完善重大基础设施建设，加强主城区综合服务功能，强化人口和产业发展联动，提升人口集聚力。

2．优化新型城镇化格局。积极构建以主城区为主体形态、新城区协调发展的新型城镇化格局。着眼于国家城镇体系规划部署、长三角城市群与扬子江城市群建设，深化区域协作、差别定位，积极推进南京都市圈地区建设，加快宁镇扬一体化进程。加快高端要素、高端产业、高端人才向江北新区聚集，并尽快将其打造成南京新的经济增长极。增强主城区综合服务能力，带动特色城镇一体化发展，引导产业和人口在市区合理配置。六合、溧水、高淳以实施“小区大城”战略为重点，大力推动人口内聚外迁，引导人口和产业向中心城镇集聚。

3．积极实施特大城市发展战略。伴随着科技的发展，规模经济与集聚效应愈发凸显，大城市化与沿海化是城市化发展与人口空间变动的必然趋势。注重发挥“一带一路”“长江经济带”“国家特大城市”等多重国家战略的关键作用，持续增强综合交通枢纽作用和区域中枢功能，扩大区域辐射范围，提升区域定位。充分发挥共享服务发展优势，突出以人为本发展理念，提升服务型经济发展水平，强化高端现代服务业职能，培育发展新兴服务业，打造具有全国影响力和南京特色的服务中心。实施大城市发展战略，加速人口与资源集聚速度，不断提高南京在江苏省的城市首位度，努力促使南京在全省、全国发挥更大的引领作用。

4．加快户籍及其配套制度改革。积极推进城乡统一的户口登记制度，建立与之相适应的教育、卫计、就业、社保、住房、土地及人口统计等制度。进一步深化南京市户籍制度改革，吸引有能力在南京稳定就业和生活的人员进城落户。建立居住证制度，规范居住证申领条件和发放范围，积极实施“租购同权”改革，扩大居住证持有人享受本地户籍人口享有的公共服务和社会福利待遇。促进南京人口增长，提升南京在全国城市中的地位。

（五）完善养老保障体系，积极应对人口老龄化

增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，围绕老年人的“保障、健康、参与”，健全社会保障体系，完善社会养老服务，提高老年人参与经济社会发展的水平。

1．健全老年保障体系。完善统筹城乡的基本养老保险制度，完善企业年金与职业年金制度，鼓励个人参加商业性养老保险，加快形成多层次的养老保障体系。完善家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策，推动社会救助、社会福利和慈善事业发展。加强老年人群健康保障，发展老年医疗保健，推进老年病专科医院和综合医院老年病科建设，加强老年护理院、康复医疗机构和临终关怀机构建设。持续完善基本医疗保险制度，健全稳定可持续的筹资和报销比例调整机制，积极发展商业健康保险，探索建立长期护理保险制度。

2．加快发展养老服务业。加快城乡社区养老服务设施建设，推动社区居家养老服务照料中心法人化、实体化运作，大力发展机构与居家相结合的社区养老服务。充分发挥公办养老机构的托底作用。支持社会力量举办养老机构，进一步加大对资金、场地、人员的政策支持力度，提升机构养老服务水平。围绕机构养老和居家养老，加强医疗卫生服务支撑，推进医养结合发展。围绕老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需求，积极发展老年用品用具制造业和老年服务业。总结全市养老服务业综合改革试点经验，推进养老服务业的制度、标准、设施和人才队伍建设。

3．鼓励老年人参与经济社会发展。建立健全老年人参与经济社会发展的体制机制。按照国家政策要求，围绕渐进式延迟退休年龄政策，探索建立健全老年人再就业机制。完善老年人力资源开发政策，重点围绕技术服务、咨询顾问、公益服务等领域，建立老年人才资源信息平台和中介服务机构，推进老年人才市场建设。完善老年公共文化服务，加强老年文化教育事业发展，推动老年大学品质化建设，鼓励老人以职业化、公益化等多种形式参与社会。积极培育发展基层老年人社会组织，推动发展公益慈善类老龄服务组织，实现村（社区）老年协会全覆盖。积极开展“银龄互助”行动，发挥老年人优良品行在家庭教育及对社会成员的言传身教作用，充分利用老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验和威望优势，大力开发适合老年人的公益性岗位。

（六）合理配置公共资源，推进基本公共服务均等化

围绕人口政策调整带来的新增公共服务需求，合理配置公共资源，继续推进基本公共服务均等化，进一步提升全市公共服务水平。

1．统筹公共卫生资源配置。优化城乡与区域医疗资源布局，力争“十三五”期末实现每千人医疗机构床位数6.5张。推进六合、溧水、高淳医疗服务一体化发展和街镇卫生院（社区卫生服务中心）标准化、规范化建设。针对全面两孩政策实施后新生人口数量和公共服务需求增长，重点加强产科、儿科和妇幼保健等医疗卫生资源配置和服务能力建设。到2020年，实现每个区有一所政府举办的独立、标准的妇幼健康服务机构。建立健全功能明确、布局合理、规模适当、富有效率的儿童医疗卫生服务体系，进一步加强南京市儿童医院（河西）建设，六合、溧水、高淳每个街镇卫生院（社区卫生服务中心）至少有1名全科医生提供规范的儿童基本医疗服务，满足儿童医疗卫生需求。

2．增加公共教育资源供给。统筹兼顾新型城镇化发展和全面两孩政策因素，以区为主体，科学测算新增幼儿园和小学人口数据，新改扩建一批幼儿园和中小学，形成与人口增长和人口流动相适应的教育资源供给。建立健全学前教育公共服务体系，新增学前教育资源以举办公办幼儿园和民办惠民幼儿园为主，重点向新城新区、郊区、农村等地区倾斜。继续实施“幼儿园增量工程”“幼儿园创优工程”“民办惠民幼儿园促进工程”，到2020年，在公办幼儿园和民办惠民幼儿园就读幼儿比例主城区不低于85%，其他区域不低于90%。加强高素质专业教师队伍建设，强化教师职业理想和职业道德教育，健全激励机制，打造一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业教师队伍。推进帮教、支教举措，全面提升郊区、偏远地区教师队伍整体素质。

3．加强就业创业服务。实施就业优先战略和更加积极的就业政策，促进经济发展与扩大就业良性互动，加强失业预测和调控，积极解决结构性失业矛盾，保持就业形势稳定发展。全面提升就业创业全过程公共服务能力，深入开展就业创业培训，“十三五”期间，完成培训150万人次；建立对零就业家庭成员、困难家庭高校毕业生等人员的“一对一”帮扶机制，帮助5万名就业困难人员再就业，实现零就业家庭动态归零。进一步完善以企业用工、失业动态、人力资源市场供求三大监测为基础的就业失业监测体系，构建市、区两级就业失业预警系统。健全流动人口人事档案管理服务体系，加强对流动人口技能培训和就业指导服务。积极构建和谐劳动关系，加强劳动人事争议调解仲裁服务体系建设，建立健全重大集体劳动争议应急调处机制。

4．逐步实现人口基本公共服务全覆盖。根据本地承载能力，逐步扩大对居住证持有人的公共服务范围，提高服务标准，按照“同管理、同服务”机制，实现常住人口城市医疗卫生服务和社会救助体系全覆盖，全面提高社会保险参保率。

（七）保障重点人群权益，增进人口家庭福利

做好特殊人群的权益保障工作，切实增强家庭发展能力，加强妇女儿童和老年人权益保障，切实保障残疾人权益，关爱特殊社会群体。

1．大力提升家庭发展能力。更加重视家庭的基础性地位与发展需求，强化家庭发展政策，深入推进“创建幸福家庭活动”“新家庭计划”，以及家庭教育等家庭发展能力建设活动。以社区为基础，构建家庭保健、科学育儿指导、养老照护等家庭发展服务体系。加强对计划生育家庭的人文关怀，加大对独生子女残疾死亡家庭扶助关怀力度，加大对计划生育特殊困难家庭在经济、养老、医疗保障方面的扶助力度。

2．加强妇女儿童和老年人权益保障。深入贯彻男女平等基本国策，积极倡导社会性别平等。逐步完善法律法规和政策体系，健全源头促进和保护的工作机制，切实保障妇女、未成年人和老年人合法权益。加强农村留守儿童、妇女关爱服务体系建设，保障进城务工妇女及其子女平等享有基本公共服务。消除就业中的性别歧视，切实保障女性员工结婚、生育权益。加大对家庭暴力的预防和制止力度，严厉打击暴力侵害、拐卖妇女儿童和弃婴等违法犯罪行为。加强对妇女儿童和老年人的法律援助，重点关注高龄、失能、半失能、贫困及空巢老人。建立和完善适度普惠型儿童福利制度和基层儿童福利服务体系，构建儿童心理健康教育和服务体系，切实加强预防青少年违法犯罪。

3．切实保障残疾人权益。实施残疾人“全面小康提升计划”，全面推进残疾人社会保障和基本公共服务体系建设，完善残疾人“两项补贴制度”。建立健全残疾人创业孵化机制，多渠道促进残疾人创业就业。实行困难家庭残疾儿童少年“十五年”免费教育，提升特殊教育内涵和质量，保障残疾人平等接受教育。加快推进残疾人康复、托养服务体系建设，积极搭建区级残疾人康复平台，在基层建立“残疾人之家”，为残疾人有尊严生活创造条件。加快城乡无障碍设施建设和重度残疾人家庭的无障碍改造。广泛开展志愿助残活动，提高残疾人关爱服务能力。

4．关爱特殊社会群体。实现贫困人口动态脱贫。完善相对贫困人口认定纳入机制。健全建档立卡机制，实行分类登记、信息化动态管理。坚持因户施策、因人制宜，对有劳动能力的支持发展特色产业和就业创业，对丧失劳动能力的个人实施兜底性保障政策，对因病致贫提供医疗救助保障。一是帮扶生活困难群体。坚持社会救助托底线、救急难、可持续的原则，与其他社会保障制度相衔接，确保社会救助水平与经济社会发展水平相适应。继续实施最低生活保障、特困人员供养、自然灾害受影响群体生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等社会救助政策。二是保障服刑人员及其家属权益。将符合政策条件的社区服刑人员纳入最低生活保障。规范社会矫正，促进服刑人员的社会适应与融入。对服刑人员就业给予指导，确保有就业能力的社区服刑人员充分就业。依托社会力量，开展结对帮扶、延伸帮教，为解决服刑人员家庭困难、未成年子女入学等提供帮助。三是维护少数民族群众的合法权益。贯彻落实民族平等政策，保障少数民族群众的各项合法权益。加强少数民族流动人口服务和管理，促进各民族的交往、交流与交融。开展民族团结宣传教育，促进少数民族群众均等享有基本公共服务。

四、重点工程

（一）人才强市战略工程

围绕创新名城建设，积极推进以“宁聚计划”为代表的人才吸引工作，加大外来人口引入速度，不断增强我市对外地人才的虹吸效应。通过人口集聚与资源集聚提升公共资源利用效率，促使劳动生产率提高与市场交易成本降低。大规模开展职业技能培训，提供全方位公共就业服务，鼓励创业带动就业，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。实施提高内在人口潜能和吸引外来优质人口资源相结合的人口吸附能力强化工程，全面提升南京市整体实力，促进经济社会更好更快地发展，确保南京市的劳动生产率与人均GDP水平继续保持在全国前列，并能快速向上突破。

（二）生育率适度回升工程

建立“生”与“育”成本的社会补偿机制，加强正向生育激励。促使妇女生育率适度回升，构建生育友好型社会。完善医疗、托育、教育、住房、社保、税收等相关经济社会政策。加强妇幼服务体系建设，完善基本生育免费服务制度，加强儿童医疗服务供给。大力发展“0—3”岁托幼服务机构，积极开展托育服务，大力推进学前和中小学义务教育均等化。完善促进性别平等的政策措施，保障女性就业、休假等合法权益，平衡工作和家庭的关系。

（三）新生儿素质提升工程

加强产前诊断中心体系建设，有效提升产前筛查和诊断能力。强化出生缺陷防治技术队伍建设，针对严重、多发、致残的重大出生缺陷疾病，强化无创产前诊断技术管理，加强和推广孕期先心病B超筛查，实现免费产前筛查和诊断服务目标人群全覆盖。促进新生儿疾病确诊患儿早诊早治，避免或降低致残率，做好残疾儿诊断康复治疗，进一步加大对重大疾病患儿家庭医疗救助力度。

（四）产教融合发展工程

把握服务发展促进就业的办学方向，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一。创新“办校进厂”“企业办校”“校办企业”“订单培养”“双元制”等多样化的校企合作模式，建立职业院校学生定点实习实训、教师定点实践锻炼制度。鼓励行业、企业与职业院校共建区域或行业技术创新推广中心。到2020年，每个区至少建成1家校企共建、产教深度融合的实训平台，推进职业教育集团化办学，促进优质资源开放共享。

（五）新市民社会融合工程

以新市民融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会为主要着力点，推进基本公共服务均等化覆盖常住人口，全面营造多元、公平、开放、包容的城市文化，增强流动人口的城市归属感，加快推进流动人口市民化进程。积极开展流动人口社会融合示范试点，打造一批示范企业、示范学校、示范社区。构建社区流动人口综合服务管理平台，积极建立流动人口生存发展和社会融合状况监测评估制度，为流动人口提供心理健康、家庭保健、婚姻生活、法律援助等个性化服务，促进流动人口与户籍居民和谐发展。

（六）医养结合发展工程

积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，以居家养老服务照料中心、养老机构、社区卫生服务中心、综合性医院为载体，因地制宜促进居家养老、机构养老同医疗机构合作发展，推进医养结合，重点保障失能、半失能、失智老年人的服务需求。推动二级以上综合医院（含中医院）开设老年病科，有条件的街镇卫生院（社区卫生服务中心）开展医养结合服务。大力发展老年护理机构，规划设置一批护理院，鼓励社会力量参与老年护理机构建设。支持闲置床位较多的一、二级医院和专科医院转型为护理院。到2020年，各区至少有1所具备二级综合医疗资质老年疾病专科特色明显的医院；65岁及以上老年人全部纳入健康管理；护理型床位比例不低于机构养老床位的50%。加快老龄事业和产业发展。

（七）基本公共服务提升工程

以区域均衡、城乡均衡为重点，围绕基本公共教育、就业创业服务、基本健康服务、基本养老服务、基本住房保障、社会保障、环境保护、公共安全等领域，进一步提升全市基本公共服务均等化水平。健全区域基本公共服务均等化协调机制，加强市级职能部门与区政府间的磋商协调，保持基本公共服务范围和标准区域间基本一致。加强对残疾人、困境儿童、留守老人、低收入者等重点人群的帮扶力度，加快推进义务教育薄弱学校改造工程等一批民生项目的建设。

（八）困境儿童保障工程

构建政府主导、家庭尽责、社会参与的困境儿童保障工作格局，健全符合南京实际的困境儿童分类保障制度，进一步扩大儿童福利覆盖面。整合各类优势资源，形成市、区、街镇、村（居）四级联动的工作机制，构建横向到边、纵向到底、覆盖城乡的困境未成年人保障服务网络。全面建立重残重病儿童医疗康复补贴制度，加强困境儿童助医、助学等福利优惠政策。完善留守儿童关爱保护工作机制，建立完善农村留守儿童信息库，推动留守儿童精准服务。

（九）“新家庭计划”工程

以社区为基础，以家庭为单位，围绕家庭保健、科学育儿、养老照护等方面开展系列宣传、培训和服务活动，提高家庭发展能力。开展健康教育讲座和咨询、急救技能培训、灾害逃生技能培训和演习等活动，切实提高家庭成员健康意识和自我保健能力。以有婴幼儿家庭为主要对象，通过专题讲座、专家咨询、资料发放、亲子活动等形式普及科学育儿知识。以有老年人的家庭为主要对象，通过讲座、咨询、筛查等保健主题活动，提高老年人家庭日常保健和照护等方面的能力。针对全体社区居民，积极开展家庭文化宣讲活动，弘扬尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。

（十）“智慧人口”工程

以数据汇集、扩容、挖掘和服务为重点，全面加强部门数据整合，加快市级人口基础信息库建设。采集网格化社会治理登记、行政人口信息和企业人口信息，按照统一的标准和规范，将全市全员人口数据整合成具有唯一性、完整性、及时性的全员人口核心库，构成人口数据视图，为人口、资源、环境与经济社会发展的相关决策支持应用提供统一、完整的数据支撑。同时，向全社会免费开放部分数据查询权限，为各类企业和机构在宁发展提供较为精准的分析判断依据。加强出生人口与流动人口动态监测与预警预报工作。通过人口基础信息共享应用，加快开发和丰富人口基础信息数据服务，充分发挥其服务于全市人口、经济与社会发展的基础性功能。

五、保障措施

（一）完善依法治理机制

高度重视人口工作领域的法治建设，注重发挥立法对人口均衡发展的引领和推动作用，在流动人口服务管理、应对人口老龄化、公共资源配置等方面加快立法修法进程。深化行政审批制度改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。坚持严格、规范、公正、文明执法，不断提高人口发展相关部门工作法治水平。鼓励和支持社会力量参与人口问题的综合治理，构建完善党政主导、部门协同、社会参与、法治保障的人口发展多元治理机制。

（二）健全综合协调机制

建立由宣传、发展改革、教育、公安、卫计、民政、财政、人社、统计、规划、妇联、残联、老龄等部门参与的联席会议制度，及时协调解决人口发展中的重大问题，推动相关工作分解落实。加强人口发展战略研究，优化整合现有人口发展政策研究资源，建立人口发展专家研究决策咨询工作机制，建立重大经济社会政策人口发展影响评估机制。树立和强化“优先投资于人”的全面发展理念，统筹社会公共服务资源，协调推进完善人口发展政策体系建设，形成统筹解决人口问题的工作合力。

（三）提升投入保障机制

完善以人的全面发展为导向的投入保障机制，调整财政支出结构，进一步加大对基础教育、就业培训、养老服务、社会保障、卫生计生的投入。推动各部门在人口发展领域的相关资金在基层统筹使用，提升相关工作经费在人口发展中的综合效应。鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠，引导企业、家庭、个人等加大对人力资本投入，形成良性的社会投入机制。

（四）建立监督评估机制

在市政府的统一领导下，各级政府和有关部门共同实施人口发展规划。以本规划为依据，制订和实施相关年度计划。规划的发展目标、主要任务、重大政策与重大工程按照政务公开的要求，接受社会和群众的监督。在“十三五”期中和期末，积极引入第三方机构，对规划的实施情况进行评估，及时发现和解决规划执行过程中存在的问题。

附表

南京市“十三五”人口发展预期目标表

一级指标	二级指标	三级指标	四级指标	单位	十三五 目标值	属性
人口内部关系	人口数量	人口数量	常住人口数	万人	910	预期性
		人口再生产	人口自然增长率	‰	4左右	预期性
			总和生育率	个	≥1.3	预期性
	人口素质	人口身体素质	平均预期寿命	岁	≥82.5	预期性
			婴儿死亡率	‰	≤4	预期性
		科学文化素质	新增劳动力平均受教育年限	年	≥15	预期性
	人口结构	性别结构	出生人口性别比		基本正常	预期性
		年龄结构	劳动年龄人口比例	%	70左右	预期性
			老年人口比例	%	≤20	预期性
	人口分布	人口分布	常住人口城镇化率	%	85	预期性
			户籍人口城镇化率	%	79	预期性
		社会分布	农业就业人口比例	%	≤5	预期性
人口与外部关系	人口与经济社会	人口与经济	全员劳动生产率	万元	≥28	预期性
			人均可支配收入	万元	≥6	预期性
			贫困发生率	%	≤5	约束性
		人口与社会	城乡基本社会保险覆盖率	%	99	约束性
			每千常住人口医疗机构床位数	张	≥6.5	约束性
			每千常住人口执业（助理）医师数	个	≥3.2	约束性
			千名老人拥有各类养老床位数	张	40	约束性
			护理型床位数占养老机构床位总数比例	%	50	约束性
	人口与资源环境	人口与资源	人均公共绿地面积	平方米	≥41.13	预期性
			森林覆盖率	%	≥30.6	预期性
		人口与环境	空气质量达到二级标准的天数比例	%	≥80	约束性
			地表水国考断面优于Ⅲ类水质比例	%	≥70.2	约束性

相关解读：《南京市“十三五”人口发展规划》解读

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宁政办发[2018]011号.doc

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本文关键词： 南京市, 南京市人民政府, 宁政办发