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《南京市人民政府办公厅关于印发南京市未成年人社会保护试点工作实施方案的通知》
宁政办发〔2014〕114号
各区人民政府，市府各委办局、市各直属单位
《南京市未成年人社会保护试点工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
南京市人民政府办公厅
2014年10月11日
南京市未成年人社会保护试点工作实施方案
为完善未成年人社会保护工作机制，切实保障未成年人合法权益，根据《民政部关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知》（民函〔2014〕240号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。
一、指导思想
深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，按照党中央关于全面深化改革、创新社会治理方式的总体部署，探索建立未成年人社会保护“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，推动建立“以家庭监护为基础、社会监护为保障、国家监护为补充”的监护制度，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局，为全面建立未成年人社会保护制度提供实践基础和政策依据，为维护未成年人合法权益、促进社会和谐稳定做出积极努力。
二、基本原则
（一）未成年人权益优先和利益最大化。把实现和维护好未成年人合法权益作为首要任务，预防和减少侵害未成年人合法权益事件的发生，为面临生存困难、监护困境和成长障碍的未成年人提供支持和服务，帮助困境未成年人解决生活、监护、教育、发展等问题，促进其健康成长。
（二）预防为主和标本兼治。坚持从源头抓起，筑牢基础防线，完善未成年人社会保护网络，加强对困境未成年人家庭的监督指导和救助帮扶，引导监护人改善监护方式，提升监护能力，促进未成年人与家庭的融合，依法干预处置监护人侵害未成年人合法权益的行为。
（三）政府主导和社会参与。切实履行政府保护未成年人合法权益的职责，充分整合政策资源、部门资源、层级资源和社会资源，建立权责清晰、衔接有序、紧密配合、协同推进的工作机制。充分发挥基层组织作用，调动社会各方面积极性，形成未成年人社会保护工作合力。
（四）因地制宜和创新方法。根据辖区和行业工作实际，明确工作思路，制定切实可行的措施，坚持多措并举，注重工作实效，建立完善配套政策措施，不断创新工作理念和工作方法，切实解决未成年人社会保护重点和难点问题。
三、救助保护工作对象
未成年人社会保护试点工作的对象为：本市户籍的，基本权益失去保障或受到侵害的困境未成年人，包括以下五类（具体分类详细标准由市民政局负责解释）：
1．流浪乞讨：正在流浪乞讨，或有流浪乞讨经历，或被拐卖、拐骗、胁迫、诱骗、利用乞讨以及从事违法行为的未成年人。
2．监护缺失：父母双方服刑在押、强制戒毒、重病、重残、失踪，或父母一方死亡（失踪）、另一方有上述情况，失去有效监护的未成年人。
3．留守流动：父母双方长期外出且缺乏关爱的未成年人。
4．家庭暴力：遭受虐待、暴力的未成年人。
5．特殊困难：因家庭贫困难以顺利成长的未成年人，自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人，以及部分涉案未成年人。
四、组织保障
成立南京市未成年人社会保护工作领导小组，各成员单位职责如下：
市民政局：负责牵头、协调未成年人社会保护工作，制定本市未成年人社会保护工作的具体实施方案；监督未成年人社会保护发展方案的实施，定期通报未成年人社会保护工作情况；建立试点工作定期报告、评估、培训与交流机制，每年组织召开未成年人社会保护工作会议；牵头负责流浪乞讨未成年人社会救助工作；本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求，建立以困境未成年人为重点保障对象的，覆盖全体未成年人的适度普惠型的儿童福利制度；建立健全救助服务网络，引导社会力量参与未成年人社会保护工作；加强组织协调和信息系统建设，为未成年人社会保护提供信息化服务。
市住建委：负责审批符合我市相关保障条件的困境未成年人家庭的保障性住房申请。
市教育局：负责未成年人的教育工作，加大义务教育法的实施力度，落实学校的法律职责，保证义务教育的普及率和巩固率，切实保障未成年人的平等受教育权利，建立适龄未成年人辍学信息向家庭通报制度；深入实施困难家庭学生资助政策；建立残疾少年儿童、随迁人员子女等社会弱势群体入学的“绿色通道”；推进留守儿童关爱工程；配合救助机构对流浪乞讨未成年人开展救助相关工作。
市公安局：负责对虐待、遗弃未成年人等事件进行调查核实，及时解救未成年人，收集保存相关证据，并视情向法院提出变更监护人的申请；依法查处涉及未成年人违法犯罪案件，严厉打击操纵、胁迫、诱骗、唆使、利用未成年人以乞讨、偷盗或进行有害其身心健康的表演为手段的敛财，以及拐卖、猥亵、残害、暴力惩罚未成年人等违法犯罪行为；在处理涉及未成年人违法犯罪案件过程中发现监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，对当事人予以劝诫、制止、责令改正，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚；依法制定相关源头措施，预防类似案件的发生；将受侵害未成年人和流浪乞讨的未成年人，及时采取保护措施，视情护送到救助保护机构、医疗机构接受救助。
市检察院：负责侵害未成年人权益案件的审查逮捕、审查起诉工作；负责未成年人犯罪案件的审查逮捕、审查起诉工作；落实未成年人刑事案件诉讼程序中审前社会调查、法律援助、合适成年人参与、不公开审理、附条件不诉等特殊保护制度；协调有关部门和单位推动建立健全未成年人犯罪社会化帮教预防体系，大力宣传预防和减少未成人犯罪的措施。
市法院：坚持“教育、感化、挽救”方针，依法审理未成年人犯罪刑事案件，依法审理侵犯未成年人合法权益的民事案件和涉及未成年人权益的其他案件；保障未成年人行使其诉讼权利，保障未成年人得到法律帮助；依法对未成年人犯罪记录予以封存；依法受理有关单位和个人变更监护人的申请，及时变更或指定未成年人监护人。
市司法局：负责组织开展未成年人法制宣传教育工作；为未成年人提供必要、便利的法律援助和法律服务；关爱服刑人员未成年子女的生活学习状况；做好涉及未成年人的社区矫正工作。
市财政局：负责做好未成年人保护资金保障工作，建立稳定的经费保障机制，将未成年人社会保护纳入年度专项预算；通过多渠道支持救助机构建设；积极协助争取中央、省级财政专项资金用于未成年人社会保护工作。
市人社局：根据乐动体育ldsports5.0 的规定，落实未成年人的特殊劳动就业保护措施，通过多种形式加大执法监察力度，依法保护未成年人的合法权益；将符合就业困难条件的困境未成年人和困境未成年人家庭成员纳入就业创业扶持政策；按照国家规定，落实救助保护机构工作人员的工资、职称评定和岗位聘用政策，积极推进未成年人社会工作人才的职业化、专业化进程。将符合条件的困境未成年人纳入相关基本医疗保险。
市卫生局：负责做好未成年人特别是困境未成年人医疗救治和卫生防疫工作，按规定减免医疗费用；落实“十二五”儿童发展规划。
市人口计生委：负责提供全市人口相关基础信息。
团市委：组织动员共青团员、青年志愿者参与未成年人社会保护工作；联合社会力量，推动青少年违法犯罪预防机制的建立和完善；组织志愿者对困境未成年人及其家庭定期开展入户走访和志愿服务，有针对性的对困境未成年人进行心理抚慰、精神慰藉；提供困境未成年人的基本信息。
市妇联：负责将未成年人救助保护工作纳入妇女儿童维权工作、家庭教育工作的总体计划，积极帮助困境女童完成义务教育阶段学业，帮助其家庭提升家庭抚育和教育能力；指导基层妇联参与排查困境未成年人及其家庭的信息，发动女性社会组织、志愿者参与社区儿童工作和困境未成年人帮扶工作。建立农村留守儿童“爱心妈妈”制度，建立留守儿童档案，促进其健康成长。
市残联：协助做好残疾未成年人的救助保护工作，开展残疾未成年人的心理辅导、康复、教育等工作；将残疾困境未成年人纳入扶残助残资助范围，依法保护未成年残疾人的各项合法权益并给予政策支持。
各成员单位按照“谁主管、谁负责”做到密切配合、信息互通、通力合作、齐抓共管，保证未成年人社会保护试点工作落到实处。南京市救助管理站的“流浪未成年人救助保护中心”更名为“未成年人保护中心”，工作职能从流浪乞讨未成年人救助保护拓展为面向困境未成年人的社会保护，作为全市未成年人社会保护的工作平台和服务载体。
各区人民政府要相应成立组织机构，明确分管领导、牵头单位，落实专人具体负责。各街道和村、社（居）委会要依托专门社会组织，指定社工专干，承担信息收集等维护未成年人权益的相关事宜。
五、主要任务
（一）构建未成年人社会保护网络
构建“市—区—街道—村、社（居）”四级联动、纵向到底、横向到边、覆盖城乡的未成年人社会保护网络。根据“属地管理、分级负责”的原则，结合各级工作特点和工作实际，构建上下衔接和统筹管理机制，明确各层级工作内容和职责范围，有效整合层级资源，发挥网络优势。利用各区社会福利机构作为困境未成年人保护场所，开展临时托管、寄养等业务。利用社区已有的资源或场所，建立社区未成年人服务中心，为有需求的未成年人及其家庭提供临时照料、教育辅导、心理疏导、监护指导、政策咨询、职业能力培训、帮扶转介等服务；开展社区儿童工作队伍建设和培训。
（二）探索建立联动反应机制
建立预防、发现、报告、评估、处置“五位一体”的联动反应机制。
1．预防机制。强化家庭的监护主体地位，明确家庭在未成年人社会保护工作中的责任和义务。通过政府、社会各方力量为困境家庭提供监护指导、监护支持、监护随访等社会保护服务，协助监护人提升监护能力，帮助其有效履行监护职责，改善未成年人的家庭成长环境。加强各部门间的资源整合、信息共享和政策对接，帮助困境未成年人及其家庭及时获得社会救助、社会福利、就业援助、法律援助、户籍管理等方面的政策支持和服务保障，实现临时救助保护与长效帮扶措施的有效衔接。
2．发现机制。建立多渠道发现机制，建立部门间信息筛查和通报制度，增强家庭成员、邻里及社会公众对侵害未成年人权益事件的报告意识。各区民政部门牵头街道、社区组织开展摸底排查，建立本区域困境未成年人基础台帐，并开展信息系统录入工作。对困境未成年人落实社工或委托社会组织负责跟进，加强动态化管理，对权益受到侵害的未成年人做到及时发现。
3．报告机制。加强以热线接听、受理、转介、跟踪等为主要载体的未成年人社会保护服务平台建设，整合12345政府热线、110指挥中心、12355青少年服务台、12349民政服务热线、流浪救助24小时电话等报告受理渠道，推动全市各未成年人社会保护服务平台互通协作，提高服务效能，提升热线知晓率，积极受理响应有关部门、组织、社会群众的报告。对不同类型、不同困境程度的未成年人，由首接单位按规定程序及时通知市未成年人保护中心，通过市未成年人保护中心作为转介平台通知相关职能部门介入干预。此外，要强化教师、医生、社区工作者等特殊职责人员及亲友的发现报告义务。
4．评估机制。建立困境未成年人评估制度，对重点未成年人及其家庭进行走访和调查评估。制定家庭监护评估、风险等级评估和需求评估标准，实施分类帮扶。各相关职责部门和社区要对照标准开展评估，或委托社会组织实施未成年人评估工作，根据评估结果，科学制定干预方案和措施。
5．处置机制。建立困境未成年人分类救助帮扶工作制度，通过转介至相关部门或协调社会力量等方式提供针对性帮扶服务。对贫困家庭帮助落实社会救助、社会福利、就业、就医、就学、法律援助等政策；对监护失当或监护缺失未成年人及其家庭提供心理关爱、教育辅导、监护随访等服务，对事实上无人抚养的未成年人开展委托监护、替代照料等服务。对严重侵害未成年人权益、屡教不改的监护人，依法采取行政和司法干预措施，转移监护权，落实国家监护责任。
（三）探索司法保护运行机制
民政部门会同公安、法院等单位，依法处置家庭监护缺失、监护不力或监护失当事件，实现未成年人家庭监护行政干预和司法裁判的顺利衔接。根据《民法通则》和《未成年人保护法》所规定的职责，以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部有关文件要求，推动困境未成年人监护权转移司法合作和工作实践，切实维护未成年人权益。完善检察院、未成年人保护中心“外来未成年人管护基地”和包括新苗工作室在内的检察官工作室的管理服务制度，健全对未成年刑事被害人和涉罪未成年人救助合作机制，夯实未成年人司法保护工作基础。
（四）实施多元推进措施
1．推动社会力量参与。要通过政府购买服务等方式，委托专业社会组织，设立公益创投项目，培育孵化民办保护机构。积极引导高等院校、科研单位、公益慈善机构、志愿者等社会力量参与试点工作。引入社会工作专家、专职社工服务，加强社区儿童工作指导，并承接社会宣传、救助帮扶、未成年人教育、法律援助，以及源头预防、社区排查、儿童工作者培训、志愿者队伍建设等多项工作，形成市区协同、社会参与、共同推动的工作格局。
2．建立绩效督导制度。建立健全困境未成年人救助帮扶绩效督导制度，在市救助站、市儿童福利院建立困境未成年人救助帮扶专业社工督导室；各区要相应建立困境未成年人帮扶绩效督导机构，重点围绕社会组织、直属事业单位的困境未成年人帮扶工作以及未成年人救助帮扶类公益创投项目，采取全程督导、项目督导、小组督导、个案督导等多种形式，对社工开展专业服务进行监督和指导作用。
3．开展国际合作项目。积极推进与国际救助儿童会“建立以家庭监护干预为核心的未成年人社会保护模式”项目合作，以鼓楼区凤凰二村社区、栖霞区万寿社区、江宁区高庄社区等三个社区为试点社区。通过吸收国际机构专业力量的支持和推进合作项目的开展，创新工作思路，探索完善未成年人社会保护工作机制。
4．建设信息化项目。建立健全全市未成年人社会保护信息系统，将各区摸排数据及各部门信息数据整合形成困境未成年人基础数据库。通过系统对困境未成年人进行风险评估和预警，并实现开展救助服务的记录。
5．推进救助帮扶项目。开展“牵手行动”，组织社工、志愿者、爱心人士与困境未成年人结对帮扶，有针对性地提供教育辅导、心理疏导、监护指导、跟踪随访等服务，帮助未成年人改善环境、抵御困境、重树信心。开展“七彩假日”活动，利用假期组织未成年人到高校、未成年人教育实践基地、企事业单位等参观、活动，开阔视野，帮助他们融入集体和社会，树立自信。实施“阳光驿站”项目，对流浪乞讨和临时寄住的未成年人，通过未成年人保护中心基本生活照料和“类家庭”服务，进行亲情关爱和文化法制教育，使他们远离犯罪、远离毒品、远离伤害，树立自我保护的意识。开展“关爱助学”行动，通过四点半课堂、青少年之家等平台，为困境未成年人提供培训、辅导和其他支持，帮助他们顺利完成学业。
六、实施步骤
（一）准备阶段（2014年10月底前）
制定出台本市未成年人社会保护试点工作实施方案，成立组织机构，明确各部门任务职责，各部门、各区和试点社区形成各自的具体实施方案，开展前期调研和组织协调工作。
（二）基础实施阶段（2014年10月—2014年12月）
完成困境未成年人摸底排查工作。制定发现、报告、评估制度的细则和具体工作流程。完成未成年人保护中心的更名工作。筹建全市未成年人社会保护信息系统并录入基础数据。
（三）全面实施阶段（2015年1月—2015年9月）
分类实施服务项目，搭建未成年人社会保护服务平台，完善服务网络，进一步健全未成年人社会保护机制。对困境未成年人开展有针对性的救助帮扶工作，努力从源头上消除未成年人流浪乞讨、失学辍学、遭受家庭暴力等问题的发生。
（四）总结阶段（2015年9月—2015年12月）
全面总结工作成果，提炼经验做法，形成我市未成年人社会保护经验模式，为进一步做好未成年人社会保护工作奠定基础。
七、工作要求
（一）加强组织领导。各区各部门要高度重视未成年人社会保护试点工作，纳入本单位重要议事日程，建立健全试点工作领导机制，调整充实人员机构，加大资金投入，落实目标责任，推动试点工作开展。市未成年人社会保护工作领导小组要切实发挥救助保护、综合协调作用，指导开展未成年人社会保护工作，协调处理工作中遇到的困难和问题，督促各区各部门认真履职。
（二）加大宣传力度。要充分利用电视、报刊、网络等媒介，大力宣传工作进展情况，加强对社会组织和社会力量的宣传引导，激发群众热情，在全社会形成理解、支持并积极参与未成年人社会保护工作的浓厚氛围。组织开展多种形式的宣传活动，鼓励发动社区居民积极参与未成年人保护工作，及时举报侵害未成年人权益的行为。
（三）严格督促检查。市未成年人社会保护工作领导小组要加强督导检查，及时掌握工作进展情况，检查结果在一定范围内通报，并与年度工作考核挂钩。各单位要认真制定落实推进措施，确保工作取得实效。对工作不力导致出现重大失误、恶性事件的责任单位和责任人，将按照相关法律法规追究责任。
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