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《南京市人民政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》
宁政办发〔2013〕117号
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
巩固完善基本药物制度和基层运行新机制是“十二五”时期深化医药卫生体制改革的重点任务。为进一步深化改革，完善制度，扩大成果，根据《省政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（苏政办发〔2013〕131号）精神，结合我市实际，特制定如下实施意见。
一、总体要求
深入贯彻《省政府关于“十二五”时期深化医药卫生体制改革的实施意见》（苏政发〔2012〕90号），按照保基本、强基层、建机制的要求，进一步完善政策体系，健全长效机制，着力解决基层医改面临的新问题；巩固扩大基本药物制度实施成果，健全基本药物采购和配送机制，进一步完善基本药物供应保障体系；全面深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、人事分配等方面的综合改革，完善绩效考核办法，创新监管方式，确保基层医疗卫生机构新机制持续健康运行；健全基层医疗卫生服务网络，加大基层卫生人才培养力度，加强乡村医生队伍建设，不断提高服务能力和水平，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
二、主要任务
（一）加强基本药物采购、配送、结算和使用监管，保障群众基本用药需求
1．加强基本药物集中采购监管。认真贯彻落实《国务院办公厅关于建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》（国办发﹝2010）56号），坚持在省药品集中采购平台和南京市基本药物网上采购结算监管系统上采购，基层医疗卫生机构严格按照质量层次要求，合理编制年度采购计划，经区、市卫生行政部门汇总、审核后，按照“订单生成、订单审核、配送确认、验收入库、结算支付”的程序运作，每月订单发送不超过四次（除临床急需、急救药品等），需调整追加采购计划的，由市卫生行政部门视情统一安排。全面落实二级以上医疗机构基本药物采购联动。
2．严格执行基本药物统一配送。建立政府引导下的生产企业自行委托或直接配送机制，按照优化配送关系的原则，倡导相对集中统一配送，保障基本药物及时足量供应。配送企业应履行合同承诺、新版《药品经营质量管理规范》及信用等级等要求，确保配送到位率达95%以上，对无特殊原因不能及时供货或供应不全、推诿扯皮、诚信考核不达标的配送企业，实施约谈、通报、警告、直至清退出南京市药品供应市场。
3．完善基本药物资金统一支付。建立健全各区基本药物采购结算专用账户管理和周转金制度，各区财政部门应积极配合做好账户建立工作，确保在规定的时间内足额支付货款。药品配送完成后，配送企业应将纸质发票所载信息录入“南京市基本药物采购结算监管系统”；基层医疗卫生机构在药品验收入库后，及时将实收药品信息与网上所载发票信息进行核对、确认；各区药品采购结算中心根据验收确认和发票在规定时间内集中统一支付货款。市卫生行政部门及时督查基本药物货款支付情况。
4．大力促进基本药物合理使用。加大宣传普教，提高群众对基本药物的认知度和信赖度；全面加强医务人员基本药物知识培训，培训覆盖率和合格率均达到100%。各级卫生行政部门要实时监控了解，及时跟踪分析，适时启动预警干预机制，指导、处置基本药物滥用和药品不良反应。二、三级医疗卫生机构要将基本药物作为首选药物，接诊医生应主动了解慢性病患者既往用药情况，注意与基层医疗机构用药的有效衔接，首诊慢性病患者原则上首选基本药物维持长期治疗。鼓励优先使用优质仿制药、廉价药，保证临床用药合理、安全、有效、经济。
（二）扩大基本药物制度实施范围，完善基本药物供应保障体系
1．巩固基本药物制度实施成果。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果，认真执行新版《国家基本药物目录》，完善制度措施，落实配套政策。全力推进二、三级医疗卫生机构按规定优先配备使用基本药物，逐步提高基本药物采购使用品种和金额占比。政府办二级医院转型为社区卫生服务中心三年过渡期结束后，不得再使用基本药物以外的药品。
2．强化基本药物制度实施的监督考核。市、区卫生行政部门坚持网上监督与现场检查相结合，加强基本药物采购情况的动态监管，落实工作信息月报制度，发现问题及时处理。加强国家、省市基本药物监测点工作管理，逐步扩大监测评价范围（包括非政府办）。加强基本药物采购、配送、结算、使用和监管情况的考核评价，完善考核评价指标体系，严格执行考核评价通报制度，将考核评价工作纳入目标管理，与绩效考核、奖惩挂钩。
3．建立廉价、短缺药品供应保障体系。各区各医疗卫生机构认真贯彻省厅关于开展廉价、短缺药品生产供应和《江苏省短缺药品供应保障方案》的工作要求，及时报送短缺药品信息，严格落实配送企业的供货责任；市药品集中采购中心及时梳理分析短缺药品信息；市卫生行政部门及时公布短缺药品信息，建立基本药物目录内短缺药品的调整替换、替代机制，建立临床必需、不可替代、用量不确定、产量低的少数特殊药品定点储备机制，建立二、三级医疗卫生机构短缺临床、急救类药品的应急采购审批机制，适时调整南京市基本药物“代购目录”，有效防范缺药风险，满足群众基本用药需求。
4．加强基本药物质量安全监管。严格基本药物生产、流通、
使用、价格、广告监管，严格执行国家基本药物质量标准，突出抓好竞标价格偏低药品的质量监督，进一步规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。加强对基本药物的监督抽检和电子监管。各医疗机构应建立健全基本药物不良反应监测制度，加强监测与报告工作。
（三）深化经费保障制度改革，完善稳定长效的多渠道补偿机制
1．落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。政府举办的基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。
2．完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。对政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度的给予补助，补助标准主要根据基层医疗卫生机构服务人口，综合考虑地方财力状况和绩效考核结果等因素确定，并随着经济社会发展相应提高。各区人民政府要严格落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并足额安排，实行先拨付后结算。鼓励按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。
3．保障基本公共卫生服务经费。各级政府承担基本公共卫生服务投入的主要责任。各级财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费实行先预拨后考核结算，并随着经济社会发展相应提高保障标准。对社会力量举办的基层医疗卫生服务机构提供的公共卫生服务，通过政府购买服务的方式给予补助。
4．发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。提高参保人员在基层就诊医保报销比例，引导普通门诊下沉基层。推进医保支付方式改革，积极推行总额控制下的总额预付、按人头付费、按病种付费等多种付费方式，建立激励与约束并重的支付制度。鼓励使用中医药服务，按国家和省规定将符合条件的中药（含中药饮片、中成药、中药制剂）和中医诊疗项目纳入基本医保基金支付范围，并适当提高中医药报销比例。
（四）深化人事分配制度改革，增强基层医疗卫生机构运行活力
1．建立编制动态调整机制。以区为单位，根据城镇化进程和区域规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，合理核定基层医疗卫生机构编制总量，实行统筹安排、动态调整。合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。按照相关要求提高中医师在核定的医师总数内的配备比例。
2．深化人事制度改革。应根据基层医疗卫生机构供需实际，落实基层医疗卫生机构紧缺岗位人员的招考政策。全面推行人员聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。
3．完善绩效考核制度。加强对基层医疗卫生机构的考核，健全以服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和居民健康状况等为主要内容的考核机制，将考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。创新对基层医务人员的考核办法，依托信息化手段，强化量化考核、效果考核，探索推行“有效工时制”等考核模式，调动基层医务人员的积极性。
4．实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。
5．提高基层医疗卫生机构人员待遇。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。在平稳实施绩效工资的基础上，基层医疗卫生机构可结合医务人员工作特点，经单位集体研究和职工讨论通过，并报经单位主管部门审核同意后，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距，向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，体现多劳多得、优绩优酬。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，当地政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜。提高偏远地区医务人员待遇。对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员给予奖励。
（五）完善基层医疗卫生服务体系，提升基层服务能力
1．实施基层医疗卫生机构发展建设规划。按照江苏省基层医疗卫生服务体系建设与发展规划，制订和实施《南京市基层医疗卫生机构发展建设规划》。各区负责制订区域内基层医疗卫生机构发展建设规划，并增强规划实施的严肃性。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局与建设。基础条件较好的中心卫生院和社区卫生服务中心，应进一步拓展医疗业务范围，加强特色科室建设，优势专科达到二级医院水平。
2．推进基层医疗卫生机构标准化建设。继续加大对基层医疗卫生机构基础设施建设和设备装备的投入。积极开展示范社区卫生服务中心、示范乡镇卫生院和示范村卫生室建设。到2015年，全市95%的基层医疗卫生服务机构达到省定建设标准，基层医疗卫生机构预防接种数字化接种门诊覆盖率达100%，95%的乡镇卫生院、社区卫生服务中心及90%的村卫生室、服务站能够提供中医药服务。
3．加强基层医疗卫生机构人才队伍建设。加快推行全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，加大社会化招录力度，继续做好全科医生转岗培训，实施全科医生特岗项目，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。开展区镇（街）村医疗机构纵向合作，有条件的区可探索区镇（街）卫生人才一体化管理。对到镇（街）基层医疗卫生机构工作的主治医师及以上、全日制普通高校硕士研究生及以上学历的优秀人才，其编制由区卫生局代管，聘任期满，经考核合格后，可安排到区级医疗卫生机构工作。注册多点执业的医师，在基层医疗卫生机构实际服务时间可计入卫生支农的时间。鼓励区级以上医院退休医生到基层医疗卫生机构执业，其原单位的退休待遇、福利和医疗保障保持不变。实施基层卫生人才“百千万”提升计划和大学生村医招引计划。鼓励、引导全日制普通高等医学院校本科学历的应届毕业生到基层医疗卫生机构工作。组织对乡镇卫生院人员每5年进行1次全员培训，对社区卫生服务中心专业技术人员开展专项培训。加强对基层医务人员的继续医学教育，选择适合的继续医学教育项目送教下基层，免费培训基层卫生人员。加大对口支援力度，完善三级医院专家定期下基层坐诊、会诊制度。
4．转变基层医疗卫生机构服务模式。推进家庭医生制度建设，鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。建立基层医疗卫生机构与三级综合医院业务协作机制，推进基层首诊负责制，完善双向转诊，分级诊疗制度。2015年，全市基本实现家庭医生与居民有比较稳定的签约服务关系。确保社区预防保健服务和门急诊人次占当地总量的比例分别稳定在70%和45%以上。在涉农区推动政府办乡镇卫生院开展健康管理团队服务，实施乡村医生签约服务试点。到2015年，镇村卫生机构门急诊量占当地门急诊总量的比例稳定在80%以上，50%左右的住院服务由镇卫生院提供，力争区域内就诊率达到90%。
5．加强基层卫生信息化建设。将基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等作为重要内容，统一组织规划，统一技术规范和标准，推进基层医疗卫生机构信息系统建设。到2013年底，以区为单位基本完成基层医疗卫生机构信息系统建设。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。完善市、区卫生信息平台，大力推进区域检查检验系统、影像系统、远程会诊系统建设，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。
（六）加强乡村医生队伍建设，筑牢农村医疗卫生网底
1．加强村卫生室建设。合理规划村卫生室设置，原则上每个行政村设置1所村卫生室，服务人口较多或服务面积较大的行政村酌情增设。每个村卫生室要配备合格的乡村医生。对村卫生室主要通过购买服务的方式进行合理补助。继续推进镇（街）卫生院、村卫生室一体化管理，镇（街）卫生院承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送、绩效考核等管理。推进村卫生室标准化建设，到2015年，村卫生室全面达到标准化建设要求。
2．优化乡村医生队伍结构。村卫生室从业人员原则上按照服务人口1‰－1.2‰比例配备。开展乡村医生在岗培训，鼓励参加规范学历教育，推动乡村医生向执业（助理）医师转化。有序推进取得执业（助理）医师资格的乡村医生通过公开招聘的方式纳入镇（街）卫生院专项编制工作。支持城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校大专以上毕业生到村卫生室工作。到2015年，每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师，乡村医生队伍总体水平明显提高。
3．全面落实乡村医生补偿政策。明确村卫生室、镇（街）卫生院的基本公共卫生分工和资金分配比例，原则上将40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，并根据考核结果及时拨付相应比例的服务经费，不得挤占、截留或挪用。综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，采取专项补助的方式，对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿。定额补偿标准按照服务人口数量或核定后的乡村医生人数确定，补助水平与当地村干部的补助水平相衔接。根据村卫生室执业人员的服务年限、岗位职责、学历水平等因素合理制定补助分配办法，对作出突出贡献、获得市级以上荣誉称号的乡村医生应进一步提高补助水平。
（七）健全医药卫生监管体制，加强基层医疗卫生服务监管
1．加强卫生行业监管。各区卫生行政部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗菌药物、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各区要设立监督举报电话，加强社会监督。
2．积极推进院（中心）务公开工作。基层医疗卫生机构要实施院务公开制度，定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核等情况，认真执行相关收费和价格政策，主动接受社会监督。
3．发挥医保和价格的监督制约作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。
4．加强医德医风建设。认真落实医疗卫生机构从业人员行为规范和医德考评制度，建立诚信制度和医务人员医德医风档案。深入推进“三好一满意”活动，加强基层医务人员的人文素质和职业素质教育，加大先进典型的培养和宣传力度，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。
三、保障措施
（一）强化组织领导。各区要高度重视巩固完善基本药物制度和基层运行新机制工作，将其作为当前深化医改的一项重要工作，纳入政府管理目标和责任考核指标。各区应尽快制定本地区实施方案，并报市医改办、发改委、卫生、财政、人力资源社会保障局备案。
（二）强化部门责任。各有关部门要强化职责分工，加强协作配合，加大督促指导力度，抓紧研究出台相关配套文件，进一步细化、实化相关政策措施，完善基层医改的政策体系。要严格落实责任制，加大资金投入，建立强有力的组织实施机制，确保各项工作顺利推进。
（三）强化督导考核。各区、各有关部门要加强督促检查，实行分类指导，并通过约谈、通报等办法推动改革任务有效落实。鼓励基层积极探索创新，围绕基层医改重点难点问题，因地制宜探索深化改革的有效方法和路径，不断丰富拓展基层医改的实践。
（四）强化宣传引导。深入开展政策和业务培训，提高从事医改各级干部和基层医务人员的执行力。坚持正确的舆论导向，做好基层医改政策的宣传解读，及时回应社会各界关注的热点问题。大力宣传基层医改的进展、成效和典型经验，合理引导社会预期，为持续推进改革营造良好的舆论氛围和社会环境。
南京市人民政府办公厅
2013年10月21日
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