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《南京市人民政府办公厅关于部分区级公立医院综合改革的实施意见》
宁政办发〔2013〕114号
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
根据《国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发〔2012〕33号）和《省政府办公厅关于全面推进县级公立医院综合改革的实施意见》精神，为积极推进区级公立医院综合改革，结合我市实际，经市政府同意，现确定浦口、六合、溧水、高淳四个区所有区级公立医院开展综合改革，并提出以下意见。
一、总体要求
深入贯彻落实党的十八大精神，以科学发展观为指导，突出公立医院为城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位，按照保基本、强基层、建机制的要求，遵循“上下联动、内增活力、外加推力”的原则，围绕“政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开”的改革要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的区级公立医院运行机制，并同步提升医疗服务能力，最大限度地释放改革红利，为人民群众提供更加公平、更高质量的基本医疗卫生服务，促进医疗卫生事业持续健康发展。
二、改革目标
通过实施综合改革，使区级公立医院“以药补医”机制得到根本扭转，区域医疗服务体系进一步完善，服务能力有较大提高，医务人员积极性充分调动，医疗费用得到有效控制，医疗服务进一步改善，力争经过2—3年努力，区域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出区、医疗事业得发展、医务人员受鼓舞、人民群众得实惠的改革总目标，推动南京医改工作走在全省前列。
三、改革步骤
江宁区作为全省首批县级公立医院改革试点单位，要在已取得成绩基础上，进一步深化改革，巩固提升改革成效，为全市区级公立医院综合改革带好头；浦口、六合、溧水、高淳等四个区的所有区级公立医院要于2013年9月底前完成改革实施方案的制定工作，10月底前完成医疗服务价格综合改革、财政投入政策、医保支付方式改革等重要配套文件的制定工作，年底前实施医疗服务价格综合改革，取消药品加成政策，并全面推进其他各项改革举措。
四、改革任务
（一）明确区级医院功能定位，满足群众基本医疗需求
区级医院是公立医院体系的枢纽，是区域内医疗卫生中心和农村三级医疗卫生服务网络的龙头，是联接城乡医疗卫生服务体系的桥梁。区级医院主要为区域居民提供基本医疗服务，包括开展常见病、多发病诊疗，危急重症病人救治，重大疑难疾病接治转诊；推广应用适宜医疗技术，为基层医疗卫生机构人员提供培训和技术指导；承担部分公共卫生服务以及自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。
（二）深化补偿机制改革，破除“以药养医”机制
1．改革以药补医机制。以破除“以药补医”机制为突破口，通过实施医疗服务价格综合改革、落实政府对公立医院的财政投入政策、发挥医疗保险补偿和控费作用等措施，建立区级公立医院科学合理的补偿机制。取消药品加成政策，将区级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助2个渠道。除中药饮片和医院制剂外，所有药品实行零差率销售。区级公立医院要加强内部管理，提高服务质量和运行效率，降低医疗成本。
2．调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，降低药品、高值医用耗材和大型医用设备检查、治疗价格，合理提高体现医护人员技术劳务价值的诊察、治疗、手术、护理和传统中医项目等价格，使医疗机构通过提供优质服务得到合理补偿。调整后的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围。医疗服务价格调整总量不得超过药品差价总量，不得增加患者的实际医药费用负担。
3．完善财政补助机制。各区政府要统筹安排符合区域卫生发展规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出；对公立医院按照规定承担的公共卫生任务，给予专项补助；对政府指定的紧急救治、救灾、援外支农、支边等公共服务经费，按照服务成本予以保障。区人民政府对所办医院履行出资责任，禁止区级公立医院举债建设。
4．规范药品和医用耗材采购供应。按照国家《医疗机构药品监督管理办法（试行）》和省局《江苏省医疗机构药品使用质量管理规范》的要求，加强医院药房规范化建设，规范药品和医用耗材的采购、贮存、养护和使用，保障患者用药安全。区级公立医院药品、器械（含医用耗材）坚持“质量优先、价格合理”的原则，全面落实“招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控”制度。各区可在省级集中采购的基础上结合实际，按照基层医疗卫生机构基本用药规律，积极探索能够有效保障药品及医用耗材供应及时、质量可靠、价格合理的有效措施。基本药物配备率不低于国家基本药物目录种类的80%，基本药物使用总费用比例不低于药品总费用的50%。
5．推进基本医保支付制度改革。实行药品零差率、调整服务价格后，把医保支付方式改革作为调结构、控费用、增效益、减负担的重要手段，积极完善医保制度。积极推进总额控制下的按病种、按人头、按服务单元等行之有效的结算方法，引导医疗机构主动控制医疗费用，提高服务质量和工作效率。建立完善医保经办机构和医疗机构的谈判协商机制和风险分担机制。
（三）深化人事分配制度改革，充分调动医务人员积极性
1．创新编制和岗位管理。各区要根据区级公立医院功能、工作量和现有编制使用情况等因素，结合当地经济社会发展情况、人口构成和医院发展趋势，科学合理确定人员编制，建立动态调整机制。逐步变身份管理为岗位管理，医院对全部人员实行统一管理制度。
2．深化用人机制改革。落实区级医院用人自主权，全面推行聘用制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。对新进人员实行公开招聘，择优聘用。对新上岗及低年资医生实行系统化、规范化的基础医学培训，全面实施住院医师规范化培训制度。按照卫生部《医疗机构药事管理规定》配备药学技术人员，加强药物临床应用管理和药剂管理，定期对药学技术人员进行系统化的培训和考核，全面提高药学技术人员整体水平。推进本区医院医务人员养老等社会保障服务社会化，完善医院卫生人才评价和聘用办法，突出临床技能考核。
3．完善收入分配激励机制。提高医院人员经费支出占业务支出的比例，逐步提高医务人员的待遇；优化内部绩效考核办法，健全以服务质量、数量、技术水平和患者满意度为核心的内部分配机制，适当提高奖励性绩效工资比例，收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献等人员倾斜，合理拉开收入差距，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员的劳务价值，充分调动医务人员的积极性。严禁将医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。
（四）深化管理体制改革，建立现代医院管理制度
1．建立完善法人治理结构。落实区级公立医院独立法人地位，强化自主经营管理职能和责任。积极探索实行理事会领导下的院长负责制，推进政事分开、管办分开、财务分开的责权关系，完善职工代表大会制度，促进医院民主管理。
2．完善院长负责制。制定院长任职资格、选拔任用等管理制度，加强院长管理能力的培养，推进院长职业化、专业化建设；实行院长任期目标责任考核制度，完善院长收入分配激励和约束机制；落实院长管理自主权。院长在人事、财务和日常管理等方面拥有自主权；实施院务公开，推进医院民主管理。
3．建立总会计师制度。总会计师依照干部管理权限任命或聘任，进入院领导班子，履行总会计师职责。负责预算管理和收支管理，加强成本核算与控制。严格财务集中统一管理，建立健全内部控制机制，实施内部和外部审计，加强资产管理，积极推进医院财务制度和会计制度落实。
4．完善绩效考核体系。由办医主体或理事会与院长签署绩效管理合同，建立以公益性为核心，以控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率、社会满意度为主要量化指标的绩效考核体系，对医院进行目标考核，逐步扩大考核结果公开范围，并将考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、医疗服务价格调整、工作人员平均收入水平等挂钩，形成有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。
（五）提升服务能力和水平，切实改善群众就医体验
1．健全完善服务体系。认真落实《江苏省县（市）综合医院评价标准与细则》等评价标准，推进区级医院标准化、规范化建设。编制区级医院重点专科发展规划，按规划支持区级医院专科建设。从满足城乡居民医疗服务需求出发，根据调整存量、优化增量、区乡统筹、乡村一体的原则，进一步完善区域医疗服务体系。按照区级公立医院的功能定位，合理设置区级医疗机构，明确床位规模。大力发展精神、急救、儿童、康复等薄弱专科医疗机构或临床专科，不断优化医疗服务体系结构。推进集中式消毒供应中心、检查检验中心、影像诊断中心、临床会诊中心等建设，优化配置资源，推行检查检验结果医疗机构互认以及后勤服务外包等。鼓励有条件的区探索对医疗资源进行整合、重组和改制，实现集约化经营，降低医疗成本，提高运行效率，方便群众就医。
2．加强人才队伍建设。加大培养和引进学科带头人的力度，各区要研究制定引进经过住院医师规范化培训的医生和医学类研究生到区级公立医院就业的优惠政策。通过政府给予政策支持、职称晋升、荣誉授予等措施，吸引和鼓励优秀人才到区级医院长期执业。经批准可在区级医院设立特设岗位引进急需高层次人才，当地政府可制订优惠政策，招聘优秀卫生技术人才到区级医院工作。
3．提高区域中医药服务能力。深入贯彻国家和省关于发展中医药的有关决定，以区级中医医院为中心，建立和完善区域内中医医药服务体系。加强区级中医优势专科建设，大力推广应用中医药诊疗方法和技术，提升中医药医疗、预防和保健服务能力。加强区级中医院建设，落实对中医医院的投入倾斜政策，努力提升区域中医药服务能力。加强对基层医疗卫生机构的支持和指导，促进中医药进基层、进农村。
4．充分发挥区级医院的纽带作用。积极探索以多种方式建立区级医院与基层医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的分工协作机制。区级医院要发挥区域医疗中心和农村三级医疗卫生服务网络龙头作用，加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，探索建立区级医院向乡镇卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度，通过开展纵向技术合作、人才流动、管理支持等多种形式，提高农村医疗卫生服务体系整体效率，形成优质医疗资源流动的长效机制，使一般常见病、慢性病、康复等患者下沉到基层医疗卫生机构，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。支持区级医院对乡镇卫生院和村卫生室医务人员进行专项培训和定期轮训。区级医院要与城市三级医院开展危重病例远程会诊、重大疑难病例转诊等工作。深化城乡对口支援工作，鼓励城区三级医院向区级公立医院轮换派驻医师和管理人员，选聘一批有管理经验的业务骨干到对口支援的区级公立医院担任院领导或科主任。
5．大力推进信息化建设。按照统一标准和规范，切实加强以电子病历和医院管理为核心的区级医院信息系统建设。建立完善涵盖电子病历、诊疗规范及综合业务管理等功能的医院信息系统，提供双向转诊、预约诊疗、信息查询等服务，支持绩效考核和医疗服务监管，为新机制的运行和各项服务、管理措施的落实提供支撑。依托区级公立医院，建立面向基层医疗卫生机构的区域检查检验中心和远程会诊系统，同时与承担对口支援任务的城市三级医院建立远程会诊网络，开展纵向技术合作，方便群众就医，提高综合服务能力。推进医院信息系统与区域卫生信息平台之间的有效衔接，实现与医保系统、基层医疗卫生机构信息系统、公共卫生信息系统互联互通、区域协同、资源共享。
6．大力发展非公立医疗机构。在坚持公立医疗机构为主体的前提下，给非公立医疗机构发展留出空间。放宽社会资本举办医疗机构的准入，改善执业环境，落实相关政策，积极鼓励、支持和引导有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者举办非营利性医疗机构，鼓励非公立医疗机构向高水平、规模化的大型医疗集团发展。积极发展医疗服务业，扩大和丰富全市医疗资源。
7．全面改善医疗服务。深入推进“三好一满意”窗口服务单位创建等活动，围绕降低就医费用、优化诊疗流程、改善就医感受等，实施一批易操作、见效快的服务举措，缓解看病就医矛盾，让人民群众尽快看到变化、得到实惠。建立以病人为中心的服务模式，实行预约挂号，推进志愿者医院服务，优化服务流程，改善服务态度和质量，实行基本医疗保障费用即时结算。完善患者投诉机制，加强医患沟通，构建和谐医患关系。加强医疗卫生法律法规、规章制度和职业道德教育，促使广大医务人员恪守服务宗旨、增强服务意识、提高服务质量。坚持廉洁行医，强化监督检查，严肃查处违法违纪违规的单位和个人，提高制度执行力。树立和宣传先进典型，引导和激励广大医务人员弘扬白求恩精神，全心全意为病人服务。
（六）强化医疗服务监管，严格规范医疗行为
1．加强医疗服务监管。加强卫生行政部门对医疗质量、安全、行为等的监管，开展区级公立医院医药费用增长情况监测与管理。健全以安全质量为核心的专业化医院评审标准，完善区级医院医疗质量安全控制评价体系。充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导及监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。
2．严格医疗费用监管。建立医保对医疗机构的激励与惩戒并重的约束机制。充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。采用基本医保药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、检查检验费用占比、次均费用、住院率、平均住院日等考核指标，加强实时监控，结果与基金支付等挂钩。加强对区级公立医院履行功能定位和发展建设的监管，强化预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。加强医疗服务收费和药品价格监督检查。各相关部门要加强协作联动，加大对违法违规行为的查处力度。
3．加强行业自律和监督。建立诚信制度和医务人员考核档案。实施公正透明的群众满意度评价办法，加强社会监督。推进医院院务公开，及时向社会公开质量安全、费用和效率等信息。
五、组织保障
（一）加强组织领导。全市区级公立医院综合改革工作由市深化医药卫生体制改革领导小组统筹协调。市医改办要认真做好区级公立医院综合改革的组织推进、指导协调、效果评估和督查考核工作。市发改、卫生、人社、物价、财政、编办、药监等部门要各司其职、通力协作，及时制定配套文件，加强业务指导和督促检查，形成推进改革的合力，在项目安排、资金落实、人事分配、机构编制、价格调整等方面给予支持，鼓励各区大胆探索。
（二）狠抓任务落实。各区人民政府对区级公立医院综合改革负总责，要把这项改革作为关系医改全局、关系民生改善的大事来抓，摆上重要议事日程，成立区级公立医院综合改革领导小组，主要负责同志亲自过问，分管负责同志狠抓落实。要切实提高组织程度，周密制定工作计划，细化目标任务，层层落实责任，有力有序推进。市政府将把区级公立医院综合改革实施情况，纳入对区政府工作考核范围。
（三）加大财力保障。各区政府要积极调整财政支出结构，转变投入机制，完善补偿办法，按规定落实对区级公立医院的补助政策，确保财政补偿资金按时足额拨付到位。加强资金监督管理，提高资金使用效益，切实防止各种违法违规使用资金的行为。
（四）营造良好环境。做好宣传培训和政策解读工作，加强对区级公立医院综合改革重要意义、政策措施和工作成效的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取社会各界和广大群众的理解支持，确保改革顺利推进。深入开展“平安医院”创建，依法打击“医闹”等违法犯罪行为，优化医务人员从业环境，为推进区级公立医院综合改革创造良好条件。
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