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东莞市人民政府办公室关于建立多元可持续的新型城镇化资金保障机制的意见
东府办〔2016〕7号
各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：
为深入贯彻党的十八届三中全会精神，加快改革步伐，积极推进新型城镇化建设，根据《中共广东省委 广东省人民政府关于促进新型城镇化发展的意见》（粤发〔2014〕13号）、《中共东莞市委 东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的意见》（东委发〔2014〕19号）等有关文件精神，经市人民政府同意，现就我市建立多元可持续的新型城镇化资金保障机制提出如下意见，请认真贯彻执行。
一、深刻认识建立多元可持续的新型城镇化资金保障机制的重要意义
新型城镇化建设，是我市全面提升城市建设和发展水平的长远战略，是顺应经济新常态、加快转型升级和实现高水平崛起的重要抓手。城镇化建设是一个系统工程，涉及面广、投资规模大，在财政收支矛盾日渐突出和地方政府投融资体制深刻变革的形势下，传统的投资分担机制、政府举债模式已难以为继，必须根据新形势、新政策，创新思路，科学谋划，建立有效的城镇化资金保障机制。
有效的城镇化资金保障机制，需要做到多元化和可持续两个基本要求，需要发挥政府主导和市场运作的双重力量。在资金的筹措渠道和筹措方式方面，只有做到多元化，才能实现结构化筹融资，增强资金筹措的灵活性、有效性。在资金投入、运作管理方面，只有做到科学规划和决策，加强资源综合开发、提升资金使用效益、平滑财政年度支出，才能防范政府债务风险，保障财政金融安全，为城镇化建设提供长效的资金保障。
二、准确把握建立多元可持续的新型城镇化资金保障机制的总体思路和基本原则
全面贯彻落实科学发展观，进一步解放思想、创新思路，统筹考虑政府和市场、国资和民资、境内和境外的相关要素，通过一系列制度创新和措施安排，稳步提升基本公共服务的财政保障能力，建立健全规范透明和科学高效的政府投融资机制，充分调动民间资本、国有企业、镇村集体经济的积极性，打通境外资金入境投资我市城镇化项目的有效路径，形成政府为主导、市场为基础、境外为补充的多元化、可持续的城镇化资金保障机制。
——政府主导，机制引领。城镇化建设资金投入规模大、期限长、范围广，而且公益性、准公益项目多，要在政府主导下，加强顶层设计和政策引领，不断完善体制机制，进一步提升财政预算的科学性、规划性，要发挥财政资金的杠杆作用，调动各方力量，有效引导社会资本投入到城镇化项目中来。
——市场运作，多管齐下。发挥市场在资源配置中的决定性作用，放宽社会资本投资领域。鼓励和引导投融资创新，为社会资本投资城镇化项目提供畅通渠道和多元手段。
——规范高效，有序推进。要进一步增强法治意识和契约精神，规范开展政府融资工作，切实保障社会资本合法权益。增强城镇化资金筹措、使用、管理的系统性和协同性，提升整体效率，提高城镇化资金保障的能力和水平。按照公益类、经营类等不同项目运营特点，区分政府和市场在投资比例、投融资方式等方面的差异，充分论证，科学安排，有序推进。
——统筹兼顾，防范风险。认真评估政府对债务风险的承受能力，合理控制政府债务增长速度，始终将政府债务规模控制在安全范围内。切实加强对PPP项目和政府购买服务等项目中政府支出责任的测算和控制，平滑年度财政支出，防范财政支付风险。按照“借得到、用得好、还得起”的要求，努力践行经营城市理念，盘活政府存量资源，提升政府的信用等级和偿债能力。
三、加强政府引导统筹，畅通城镇化资金筹措主要渠道
（一）科学编制政府投融资规划。加强对城镇化建设资金的投入测算和分析，立足我市经济社会发展需要，科学编制中长期政府投融资规划，合理划分政府融资的项目范围，增强政府投融资工作的整体性、前瞻性、协调性。编制年度政府投融资计划，明确建设项目、投资规模、融资方式、责任主体，并与财政预算相衔接，增强政府投融资工作的可操作性。财政预算管理要在中长期财政规划和年度预算中，统筹考虑政府在投融资项目中的支出责任，建立跨年度预算平衡机制。（责任单位：市财政局、市发改局）
（二）加强国家新型城镇化综合试点的探索和创新，积极争取上级政策和资金支持。以“一中心四组团”的战略部署为引领，按照规划统领、先行先试的要求，扎实推进国家新型城镇化综合试点工作。广泛学习、深入借鉴国内新型城镇化成功经验，博采众长、勇于创新，因地制宜地探索适合新型城镇化综合试点的投融资模式。深入研究上级政策动向和资金投向，增强工作的主动性、前瞻性、有效性，积极争取政策性资金，用足用活用好上级政策。优化完善工作机制，做到信息互通、资源共享和协调联动，进一步提高项目申报成功率。（责任单位：市住建局、市发改局、市规划局、市财政局）
（三）充分利用政府债券资金。建立政府举债项目立项、筛选和统筹工作机制，加强与省发行政府债券部门的动态对接，积极争取政府债券的分配额度。深入研究一般债券和专项债券的项目界定、偿还方式等，科学分配政府债券指标，健全政府债券使用绩效考核管理制度。主动适应地方政府信用等级评价的发展趋势，完善以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。（责任单位：市财政局）
（四）大力推行政府和社会资本合作（简称PPP）模式。注重制度创新，健全PPP模式制度规范，建立有效工作机制，切实推广PPP模式。强化经济社会发展规划及行业专项规划，科学论证和遴选PPP项目，建立动态的可进可出的PPP项目库。深入研究PPP的收益模式、收益分配和保障机制，确保PPP模式的健康、有序推进。建立健全与PPP项目相适应的预算资金管理和财政补贴制度，增强PPP项目融资的可操作性。加大PPP项目宣传推介力度，采取多样化、便捷化的宣传手段，吸引社会资本参与我市PPP项目。（责任单位：市财政局、市发改局，市属相关职能部门）
（五）有序推进政府向社会力量购买服务模式。立足城镇化建设的需要，按照政府主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求，有序开展向社会力量购买服务的探索和实践。放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，有效解决一些领域公共服务产品短缺和质量、效率不高等问题。发挥财政部门的牵头作用，相关职能部门要各负其责，齐抓共管，形成合力。切实加强财政预算对政府购买服务的资金管理、绩效管理作用，通过政府付费、财政补贴等方式，带动政策性金融机构和其他金融机构对政府购买服务项目的融资支持。（责任单位：市财政局，市属相关职能部门）
（六）引导镇村集体经济积极参与城镇化建设。支持镇村集体经济组织通过自有资金直接投入或信托投资等多种方式，参与开发市投资建设的供水、燃气、环保、收费高速公路等基础设施和城市公共服务项目。市有关部门每年择优选定一批经营稳定、收益良好的优质项目向镇（街道）、村（社区）推荐。对于村（社区）、村民小组集体经济通过购买信托计划等方式投资市属重点优质项目的，由财政部门安排一定比例的资金奖励。按照国家、集体和农民三方利益共享原则，鼓励镇村联合开展土地统筹，并将镇村土地统筹开发收益重点用于基础设施建设、公共服务和社会保障，推动基层社会可持续发展并加快城镇化建设进程。（责任单位：市发改局、市财政局、市交通局、市水务局、市城管局、东莞信托公司）
四、切实发挥市场作用，丰富城镇化建设的投融资手段
（一）发展政府投资基金，撬动更多资金投入城镇化项目。整合各类财政性资金，研究设立支持基础设施和公共服务等领域的政府投资基金，广泛吸收金融资金和社会资金，支持政府PPP项目和政府购买服务项目，推动城镇化项目建设。探索设立政府引导基金，引导社会民间资本参与产业投资，支持城镇化进程中新兴产业、特色产业做大做强，促进产业结构调整和转型升级，为城镇化建设夯实产业和就业基础。（责任单位：市财政局、市府金融工作局）
（二）借力政策性金融，为基础设施建设提供长期限低成本资金。建立与国家开发银行等政策性金融机构的长效合作机制，做好融资项目筛选和储备，积极引入政策性金融的信贷资金。行业主管部门要立足行业特点，通过创新项目融资模式，争取政策性金融的资金支持，同时推动政策性金融机构与镇村一级加强纵深合作。财政部门、金融工作部门和项目融资主管部门要加强与政策性金融机构的沟通和对接，适时完善配套政策，为双方合作创造有利条件。（责任单位：市府金融工作局、市财政局、市发改局、市农业局）
（三）促进金融创新，丰富城镇化建设融资手段。切实发挥金融机构支持城镇化建设融资的主力作用，加强与银行、信托、证券、保险、基金、融资担保、租赁等各类金融机构和经济组织紧密对接，支持各金融机构针对我市的投资项目优化金融产品设计、加强金融产品创新，综合运用股权理财产品、并购贷款、票据融资、融资租赁等多种融资手段，更好地满足城镇化基础设施建设的资金需求。大力推进基础设施资产证券化，提升资金周转率，拓宽城镇化建设资金来源。支持市属国有企业和园区控股公司扩大债券融资等直接融资的规模，优化融资结构，降低融资成本。（责任单位：市府金融工作局、市财政局）
（四）发挥境外窗口公司作用，积极利用境外资金。借助东莞地缘优势和品牌优势，积极利用香港资本市场、金融市场，通过境外借款、境外发债、融资租赁、返程投资等方式，引入境外资金，支持我市城镇化建设。重新激活和发挥境外国有企业的窗口作用，加强市内国有企业与境外窗口的对接协作，增强境外融资能力。（责任单位：人民银行东莞市中心支行、市国资委、市府金融工作局）
五、统筹推进配套改革，为城镇化建设提供有力支撑
（一）科学划分市镇两级事权和支出责任。完善市镇两级财政管理体制，科学划分事权财权，理清市镇两级政府在城镇化建设中的支出责任。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，分类明确成本承担的主体和支出责任。完善市对镇（街道）的转移支付体系，加大对欠发达镇（街道）的财政支持力度，促进区域协调发展。加大对村（社区）的基本公共服务补助力度，不断完善资金收支和使用监管细则，逐步实现由市镇两级财政承担村（社区）基本公共服务支出。（责任单位：市财政局、市农业局、市民政局、市公安局、市城管局）
（二）营造民间资本参与城镇化建设的制度环境。坚持“非禁即入、宽进严管”原则，鼓励和支持民间资本进入法律法规未明确禁止的一切产业和领域，取消针对民间投资的不合理限制。明确政府投资范围，加快退出一般竞争性领域。规范设置透明化的投资准入门槛，公开投资准入的标准信息，组织专项清理不利于民间投资发展的政府文件，营造公平规范的市场准入环境。（责任单位：市发改局）
（三）推动市属国有企业市场化转型。将盘活政府存量资金、强化国有资产统筹力度和深化国有企业改革有机结合起来，有效整合资源，夯实利用PPP模式进行融资的基础，为公共交通、截污次支管网等城市基础设施建设提供资金支持。完善市属国有企业管理体制机制，明确政府与市属国有企业的责任边界，剥离政府融资职能。支持相关市属国有企业拓展业务范围，丰富业态模式，运用创新模式承接市级建设项目，加强与镇（街道）政府在投资领域的投资合作，提升企业经营效益和盈利能力，增强自身融资投资的功能水平，实现自我平衡、良性发展。（责任单位：市国资委，相关市属国有企业）。
（四）进一步完善公用事业服务价格调整机制。加快改进市政基础设施、社会事业的价格形成、调整和补偿机制，使经营者能够获得合理收益。梳理政府定价政策，适度放开自主定价范围。建立市政基础设施、社会事业价格调整联动机制，发挥政府调控作用，平衡社会公众和投资者的利益关系。（责任单位：市发改局）
（五）创新土地收储体制机制。充分挖掘土地资源潜力，对全市土地储备进行战略性规划。创新土地收购储备的投融资模式，有效推进土地收储工作。促进政府投资项目的土地综合开发，使土地收益内化为项目收益，为社会资本参与投资增强收益保障。（责任单位：市国土局）
（六）研究打通城镇化资金的筹措链条。金融工作部门要系统梳理、全面摸清境外资金和境内资金、民间资本和社会资本等资金链情况，创新工作思路，研究打通各方面资金链条的可行性方案，为城镇化建设提供充足的资金支持。（责任单位：市府金融工作局、人民银行东莞市中心支行）
六、规范做好政府融资管理，切实防范财政金融风险
（一）政府债券要分类纳入预算管理。实行政府债务限额管理制度，加强对政府债务的动态管理，确保不突破省下达我市的政府债务限额。政府债券只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。省下达我市的政府债券分类纳入财政预算，并由预算安排资金偿还，其中一般政府债券纳入一般公共预算管理，专项债券纳入政府性基金预算管理。加强政府或有债务的监管，切实防范潜在债务风险。建立科学有效的政府债务风险衡量指标体系，确保政府债务规模保持在政府可承受范围内，切实防范政府债务和财政金融风险。（责任单位：市财政局）
（二）市场化融资项目要明确政企责任。遵循市场化原则，科学厘定政府在市场化融资项目中的支出责任，政府部门不承担市场化融资项目运作的商业风险。市场化融资项目取得的债务资金，由投资企业负责偿还。对于PPP和政府购买服务等市场化融资项目，政府要守信履约，根据双方签订的合作协议，将需要支付的补贴、使用费等支出，分类纳入年度财政预算，以实现投资企业的合理回报。通过财政承受能力论证，其中为PPP项目的支出责任不超过本级一般公共预算支出的10%，确保财政中长期可持续性，有序推进项目实施，控制政府支出责任，防止加剧财政收支矛盾。（责任单位：市财政局）
七、健全工作机制
（一）加强部门协作。按照市委、市政府的工作部署和要求，明确城镇化项目融资的部门联合工作机制，由财政部门作为责任单位统筹协调，项目归口主管部门负责推进，相关市属国有企业按要求具体落实，其他相关部门各司其职、紧密配合，通过信息共享、协调联动，形成工作合力，确保工作成效。（责任单位：市属相关职能部门）
（二）做好培训宣传。运用有效的培训手段和方式，加大干部培训力度，改变政府投资的惯性思维，主动适应经济新常态，掌握政府管理的新思路、新本领，积极采用PPP模式、政府购买服务模式等新型方式开展项目建设，撬动社会资本参与城市基础设施建设。财政部门和业务主管部门要在政策咨询、信息公开、项目推介、项目审批、金融创新等方面为各投资主体做好服务。各行业主管部门要加大宣传力度，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。（责任单位：市财政局）
（三）借助专业力量。加强与专业中介组织的合作，通过采购一批法律、财务、咨询等专业机构，为我市的城镇化项目融资提供专业服务。加强与金融机构的对接，发挥金融机构的人才优势、信息优势、专业优势。健全政府对金融机构支持我市城镇化建设的激励政策，完善财政资金、社保资金存款支持等配套措施。（责任单位：市财政局，市属相关职能部门）
（四）加强督查推进。在明晰各级各部门职责的基础上，建立多元可持续的城镇化资金保障工作管理责任制，对各责任单位完成情况进行考核。市府督查室要加强督促检查工作推进情况；市财政部门要强化工作协调；市监察部门要加大监督检查力度，强化问责；市审计部门要依法进行审计监督。（责任单位：市府督查室、市监察局、市审计局）
东莞市人民政府办公室
2016年1月27日
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